茍世霞

（蘭州交通大學(xué)博文學(xué)院工程管理系,甘肅蘭州 730101）

生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)資源豐富，為了牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，甘肅把保護(hù)和修復(fù)內(nèi)陸河流域生態(tài)環(huán)境擺在首要位置，尤其是在“一帶一路”經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的帶動(dòng)下，甘肅內(nèi)陸河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)展順利，取得了顯著的成績(jī)，但是距離人們對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的向往還需相關(guān)部門和當(dāng)?shù)鼐用窀冻龈嗟男难?，做出更大的努力。筆者通過(guò)一年多的時(shí)間認(rèn)真研究了甘肅內(nèi)陸河流域的生態(tài)現(xiàn)狀，依據(jù)國(guó)家在流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面的政策指導(dǎo)，咨詢環(huán)境保護(hù)方面的專家建議，查閱大量文獻(xiàn)，總結(jié)提出進(jìn)一步完善和健全甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh策略，以期為基本建立與甘肅地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制做出貢獻(xiàn)。

1 甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀

甘肅內(nèi)陸河主要有石羊河、黑河、疏勒河3 大水系，流域面積超過(guò)甘肅總面積一半以上，是甘肅省非常重要的水資源。在水資源短缺、水質(zhì)污染問(wèn)題嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)條件下，甘肅省高度重視水源保護(hù)工作。甘肅省嚴(yán)格貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步加大污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)政策和資金支持力度的建議》 的指導(dǎo)思想，全面落實(shí)各類生態(tài)保護(hù)資金，重點(diǎn)保障污染防治攻堅(jiān)工作，尤其高度重視三大內(nèi)陸河流域山水林湖田的保護(hù)與發(fā)展，大力開(kāi)展流域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作，力求做好做實(shí)做出成效，為地方百姓提供舒適的生態(tài)環(huán)境。通過(guò)近幾年的努力，內(nèi)陸河流域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性得到提升，遭到破壞污染的河湖、濕地的生態(tài)功能逐步恢復(fù)，水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)功能持續(xù)增強(qiáng)，流域水質(zhì)穩(wěn)中向好，生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)逐步開(kāi)展，內(nèi)陸河流域生態(tài)保護(hù)地區(qū)造血能力初顯，生態(tài)保護(hù)者的主動(dòng)參與度明顯提升，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制正在逐步形成，但是與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制還未建立，依據(jù)國(guó)家《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，甘肅省環(huán)境保護(hù)等相關(guān)部門應(yīng)通過(guò)具體試點(diǎn)市縣的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐工作，總結(jié)工作中遇到的寶貴經(jīng)驗(yàn)、不斷創(chuàng)新政策指導(dǎo)，不斷提高工作效率和工作方法，完善補(bǔ)償策略，以期在2022 年基本建立與甘肅地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2 甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐特點(diǎn)

為深入貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，甘肅通過(guò)兩年多的努力，在森林、內(nèi)陸河流域、草原等重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基本覆蓋，實(shí)現(xiàn)了初步建立與甘肅內(nèi)陸河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的目標(biāo)任務(wù)。根據(jù)不同地區(qū)的生態(tài)特點(diǎn)，當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位及居民的收支狀況，補(bǔ)償機(jī)制也呈現(xiàn)不同特色，就甘肅內(nèi)陸河流域多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制主要呈現(xiàn)以下三個(gè)方面的實(shí)踐特點(diǎn)。

2.1 甘肅內(nèi)陸河流域多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制初步建立

目前我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式在制度層面基本還是以中央對(duì)地方的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主［1］，但是多元化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度在全國(guó)好多省份已開(kāi)展實(shí)踐工作，例如江西、湖北提出到2020 年底省內(nèi)長(zhǎng)江流域相關(guān)市縣60%以上建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制[2]。近年來(lái)，甘肅省各市縣認(rèn)真貫徹國(guó)家關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大決策部署，同時(shí)借鑒各省在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面的方法策略，探索與甘肅本市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，從而有序推進(jìn)本省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，生態(tài)保護(hù)與修復(fù)效果初步顯現(xiàn)，其中甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)文明建設(shè)有了階段性成效，初步建立由地方政府、社會(huì)公益組織、企業(yè)資金支持的多元化橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。雖然甘肅在內(nèi)陸河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，取得了一定成效，但仍存在一些不足與挑戰(zhàn)。

2.2 甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法工作保持了較好的發(fā)展態(tài)勢(shì)

甘肅省堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平全面依法治國(guó)的新理念新戰(zhàn)略，在環(huán)境保護(hù)立法方面加快步伐，用最嚴(yán)格的法律規(guī)章制度積極推動(dòng)保護(hù)甘肅內(nèi)陸河流域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。甘肅省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)了制定了 《甘肅省生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管工作實(shí)施辦法》，修訂了《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》，同時(shí)甘肅各市(州)結(jié)合實(shí)際情況，有序開(kāi)展環(huán)境保護(hù)普法活動(dòng)，普法活動(dòng)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)單位，普法活動(dòng)主要通過(guò)講座、張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)、會(huì)議傳達(dá)等方式進(jìn)行，活動(dòng)效果良好。各個(gè)部門還需在宣傳范圍和宣傳方式上繼續(xù)追求創(chuàng)新和工作實(shí)效，讓更多的人積極行動(dòng)起來(lái)，參與到保護(hù)內(nèi)陸河水源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的工作中。

2.3 甘肅生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金大幅增長(zhǎng)，實(shí)施績(jī)效監(jiān)控保效益制度

2019 年甘肅生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金為13.35 億元，同比增長(zhǎng)15.29%。為了保障專項(xiàng)資金發(fā)揮最大的效益，甘肅省環(huán)境保護(hù)廳不斷創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的全過(guò)程管理，尤其是內(nèi)陸河流域各市縣的生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的全過(guò)程管理。甘肅省生態(tài)環(huán)境廳等部門對(duì)環(huán)保資金項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，形成績(jī)效評(píng)價(jià)總體報(bào)告，建立環(huán)保資金分配與環(huán)保成效掛鉤的機(jī)制，確保資金投入合理支配，實(shí)現(xiàn)環(huán)保資金投入見(jiàn)效快、可持續(xù)利用的良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

3 關(guān)于“一帶一路”經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略背景下進(jìn)一步完善甘肅內(nèi)陸河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建議

3.1 強(qiáng)化內(nèi)陸河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律制度并將制度深入人心才是關(guān)鍵

建議政府出臺(tái)健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范性文件，明確總體思路和基本原則，明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體和客體的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，明晰資金籌集渠道，不斷推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作制度化和法制化，并且通過(guò)多種渠道開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償普法知識(shí)的大力宣傳工作，依靠群眾的力量保護(hù)環(huán)境，保護(hù)內(nèi)陸河，建設(shè)美麗、開(kāi)放、包容的新甘肅。

3.2 生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞降闹匦挠伞拜斞健毖a(bǔ)償向“造血式”補(bǔ)償迫在眉睫

3.2.1 加強(qiáng)生態(tài)崗位補(bǔ)償

甘肅省的生態(tài)補(bǔ)償仍是以中央至地方各級(jí)政府的財(cái)政投入為主的“輸血式”補(bǔ)償，這樣不但增加了甘肅各級(jí)政府的財(cái)政壓力，而且生態(tài)補(bǔ)償效果不明顯，不能充分調(diào)動(dòng)地方政府和當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)保護(hù)的積極性。河長(zhǎng)制等生態(tài)管護(hù)崗位對(duì)崗位人員的能力有較高的要求，有必要進(jìn)一步拓展崗位型補(bǔ)償范圍，結(jié)合水環(huán)境綜合治理等生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，提供更多適合當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c的門檻較低的臨時(shí)性就業(yè)崗位，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償政策的受益面，激發(fā)普通大眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，依靠群眾的自身力量保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)地方群眾脫貧和生態(tài)環(huán)境保護(hù)良好發(fā)展的雙贏局面。

3.2.2 發(fā)展生態(tài)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)

按照空間管控規(guī)則和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為依托，加快發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和以自然風(fēng)光和民族風(fēng)情為特色的文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，選配各方面的專家指導(dǎo)工作，以科技帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)廣大群眾的收入，提高工作技能，努力創(chuàng)收。在一帶一路經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的帶動(dòng)下，發(fā)展甘肅內(nèi)陸河流域當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的良好態(tài)勢(shì)。

3.2.3 充分引導(dǎo)發(fā)揮市場(chǎng)作用，形成多元化的投融資機(jī)制

各級(jí)地方財(cái)政部門要積極推動(dòng)建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)各方參與的多元化投融資機(jī)制，形成資金透明的監(jiān)管組織，并以“生態(tài)補(bǔ)償金”的形式統(tǒng)一管理運(yùn)作，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與甘肅內(nèi)陸河流域的生態(tài)保護(hù)建設(shè)。

3.3 以生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的形式推進(jìn)建立流域上下游多元化的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

甘肅三大內(nèi)陸河橫跨多個(gè)市縣，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作管理十分復(fù)雜，開(kāi)展流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)工作是建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的第一步，負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的相關(guān)部門要及時(shí)總結(jié)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，每年向省級(jí)發(fā)展改革委報(bào)送有關(guān)情況，對(duì)納入橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)的流域開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償資金分配與保護(hù)實(shí)效掛鉤機(jī)制。