馬順明

1.青海省地質(zhì)測繪地理信息院，青海 西寧 810012

2.青海省高原測繪地理信息新技術(shù)重點實驗室，青海 西寧 810012

結(jié)合《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的相關(guān)要求，我國對國土空間規(guī)劃各項工作進(jìn)行了全年部署，并就涉及的編制、審批、實施和監(jiān)督等四個重要環(huán)節(jié)進(jìn)行了相關(guān)的梳理，并在此基礎(chǔ)上，形成了“三級五類”規(guī)劃體系，將縣級國土空間總體規(guī)劃置于重要的地位。目前，全國上下都在加快縣級國土空間總體規(guī)劃編制工作，相關(guān)人員也不斷在實踐和探索中總結(jié)和探索編制新技術(shù)，期望為國土空間規(guī)劃工作夯實基礎(chǔ)。

1 縣級國土空間規(guī)劃的編制現(xiàn)狀

以往的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及主體功能區(qū)的規(guī)劃，都對我國國土空間的使用和發(fā)展起到了很好的促進(jìn)作用，并對各類空間資源進(jìn)行了有效的利用，但是也帶來了實際工作中難以解決的問題。土地空間規(guī)劃一直以來都依托國家相關(guān)部門的體制，并形成了多種效果的管控手段，在后續(xù)的監(jiān)督和管理工作中也依靠相關(guān)的資源信息平臺，堅守相關(guān)規(guī)劃和管理紅線。但是在實際的管理中仍然會存在不足，如土地規(guī)劃和管理內(nèi)容相對單一、缺乏有效的技術(shù)支持規(guī)劃戰(zhàn)略的推進(jìn)等，這也導(dǎo)致縣級國土空間規(guī)劃存在著不合理性。同時，在國規(guī)劃的過程中，“重編制、輕落實，重技術(shù)、輕制度”的現(xiàn)象嚴(yán)重，這也暴露出國土空間規(guī)劃還存在著較大的不足，為有效解決縣級國土空間總體規(guī)劃的矛盾，就需要將規(guī)劃和管理有效銜接和協(xié)同，進(jìn)而堅持多規(guī)合一，從國家治理層面推動縣級國土空間規(guī)劃工作的進(jìn)程[1]。

2 縣級國土總體規(guī)劃編制措施

2.1 堅定縣級國土空間規(guī)劃的編制目標(biāo)

國土空間規(guī)劃作為一項全新的規(guī)劃內(nèi)容，現(xiàn)階段尚未有與之相配套的技術(shù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，但是結(jié)合以往規(guī)劃過程中的經(jīng)驗，仍有可參考的資料，針對縣級國土空間規(guī)劃編制，首先需要明確其具體內(nèi)容和預(yù)期成果，相關(guān)部門需要進(jìn)行有針對性的規(guī)劃和研究。2015年，國務(wù)院在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出，要始終將空間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化作為新時期的主要內(nèi)容，并保證在全國范圍內(nèi)能夠統(tǒng)一和銜接，并著力解決空間規(guī)劃沖突問題和部門職責(zé)交叉問題[2]。因此，開展縣級國土空間規(guī)劃工作時，要落實國家的相關(guān)要求，并按照技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，在編制過程中要針對各個縣級的國土空間資源特點，有針對性地指導(dǎo)國土空間資源的保護(hù)和開發(fā)工作。

2.2 合理轉(zhuǎn)變以往發(fā)展即擴(kuò)展的舊模式

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)展，這也導(dǎo)致農(nóng)村人口不斷涌入城市，并且城市的建設(shè)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。在這種背景下，原有的城市空間規(guī)劃模式難以滿足現(xiàn)階段城市人口的不斷劇增。國土空間規(guī)劃編制已經(jīng)成為新時期重要的內(nèi)容，但是在這個過程中還需對存量空間進(jìn)行深入研究和規(guī)劃，進(jìn)而將存量空間與城市的發(fā)展互促互進(jìn)，促使縣級國土空間規(guī)劃編制工作能夠順利進(jìn)行，這就需要相關(guān)運營管理部門將城市發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閷Τ鞘幸?guī)模的擴(kuò)展，辯證看待縣級國土空間規(guī)劃編制工作的內(nèi)涵，既要關(guān)注城市發(fā)展，又要因地制宜，考慮城市在空間上面的擴(kuò)展。

2.3 明確縣級國土空間規(guī)劃的工作重點

任何國土資源規(guī)劃編制工作的思路都需遵循“先布棋盤，后落棋子”的原則，即縣級國土空間規(guī)劃在總體層面應(yīng)覆蓋整個縣級范圍的“雙評價”、縣級土地空間開發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略與布局、縣級自然資源建設(shè)用地分配等，并在綜合統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對土地空間規(guī)劃的布局?？h級國土空間規(guī)劃應(yīng)起到對地方性國土空間規(guī)劃進(jìn)行結(jié)構(gòu)引導(dǎo)和指標(biāo)統(tǒng)籌的作用，并在具體實施和編制工作中始終落實上級領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)，重點先做好對國土空間規(guī)劃的總體部署、落實開發(fā)保護(hù)格局，進(jìn)而為具體實施國土空間規(guī)劃布局等內(nèi)容提供技術(shù)和制度支撐。通過上下聯(lián)動，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，經(jīng)濟(jì)、社會及空間三者相互促進(jìn)，以土地資源利用為核心的國土空間規(guī)劃編制體系，為相關(guān)的工作開展夯實基礎(chǔ)。

2.4 探索縣級國土空間規(guī)劃的編制方法

目前，探索全新的國土空間規(guī)劃編制方法是現(xiàn)階段相關(guān)部門編制工作中急需解決的難題，雖然自然資源管理部門對具體國土規(guī)劃編制工作制定了明確的目標(biāo)，但是在具體工作中還具有很多的未知性，也沒有一個具體可以參考的案例。如何在有限的時間內(nèi)保證國土空間規(guī)劃編制工作的順利開展，不會在具體工作中出現(xiàn)較大的偏差，就需要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，對其規(guī)劃工作進(jìn)行現(xiàn)場研判，進(jìn)而確定優(yōu)化的方向。由于受到區(qū)域因素的影響，如人口聚集問題、國土空間資源利用情況、建設(shè)用地、水域林地等覆蓋的空間等，在編制的初期，相關(guān)人員就需要確定各個資源要素之間的影響，并從開發(fā)、保護(hù)和治理三個方面出發(fā)，對縣級國土空間進(jìn)行優(yōu)化，夯實國土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。

此外，還需要構(gòu)建縣級國土空間國規(guī)劃布局的骨架，結(jié)合“三區(qū)三線”要求及縣級生態(tài)保護(hù)的紅線，由自然資源部門和生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合進(jìn)行審查，在今后的三條控制線劃定中，還需要對永久基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)整，但是調(diào)整的質(zhì)量和要求比較嚴(yán)格，布局更應(yīng)集中。在切實完成三條控制線的基礎(chǔ)上，縣級國土空間規(guī)劃調(diào)整的布局骨架就已經(jīng)確定，不會與管理要求發(fā)生較大的偏差[3]。同時，要結(jié)合調(diào)整目標(biāo)，對自然資源的利用程度進(jìn)行控制，進(jìn)而達(dá)到落實主要控制指標(biāo)的目的。從縣級國土空間規(guī)劃來說，縣域的主體功能和主體指標(biāo)基本確定，主要的任務(wù)是將其落到實處，在具體落實過程中，會出現(xiàn)上級控制目標(biāo)與地方發(fā)展目標(biāo)不相適應(yīng)的情況，這就需要對縣級國土空間規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)，將主要控制指標(biāo)、三條控制線及國家意志等傳達(dá)到地方，進(jìn)而保證整個規(guī)劃編制工作的可實施性。當(dāng)然，在國土空間規(guī)劃內(nèi)容上還需要將資源保護(hù)和核心治理相結(jié)合，并始終堅持規(guī)劃、保護(hù)和整治三條線路來開展國土空間規(guī)劃編制工作。作為城市密集區(qū)域，應(yīng)適當(dāng)對空間進(jìn)行優(yōu)化和提升，同時還應(yīng)著眼于系統(tǒng)性保護(hù)，對縣域內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)，重點整治農(nóng)村地區(qū)、生態(tài)脆地區(qū)及城郊地區(qū)，進(jìn)而形成一套配套的整治工程。

2.5 堅持兩規(guī)融合的規(guī)劃核心

中共中央圍繞著國土空間規(guī)劃開展了很多改革，特別是在2019年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中明確了國土空間規(guī)劃的意義和總體要求，進(jìn)而為國土空間規(guī)劃指明了方向。在國土空間規(guī)劃改革前期，規(guī)劃的重點是將土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者結(jié)合起來，雖然在對土地實行管理的過程中其方式較為粗暴，但是其也結(jié)合了城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點，并在國土空間規(guī)劃編制過程中采取了國土政策和城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)，有效保證了土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃融合的順利進(jìn)行。依托土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃融合的管理優(yōu)勢，城市在對國土空間規(guī)劃編制工作中還可結(jié)合各個工作層面的實際情況，探索多規(guī)融合的發(fā)展渠道，進(jìn)而在編制重點、規(guī)劃要素及控制手段等差異的基礎(chǔ)上，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，真正實現(xiàn)縣級城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在實施層面上的高度融合[4]。

2.6 強(qiáng)化規(guī)劃的空間管制作用

充分考慮縣級國土空間規(guī)劃的時代屬性，按照城鄉(xiāng)在新時期的轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，在對其進(jìn)行規(guī)劃的過程中既要考慮突出自然資源的全要素，對其全過程的保護(hù)，又要突出城鄉(xiāng)建設(shè)過程中的高效率、高品質(zhì)開發(fā)和治理，進(jìn)而形成先保護(hù)后保障的空間治理格局。此外，還需要在管理的過程中完善空間管理制度，且國土空間資源開發(fā)、利用及保護(hù)等都屬于國土空間規(guī)劃工作中的重點內(nèi)容，對于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)有著十分積極的作用。同時，為了有效保護(hù)自然資源，對土地資源進(jìn)行合理利用，在對縣級國土空間規(guī)劃編制的過程中，還應(yīng)建立生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和利用綜合理念，協(xié)調(diào)處理好與生態(tài)環(huán)境相關(guān)要素關(guān)系，明確空間規(guī)劃的準(zhǔn)入和專用條件，進(jìn)而在對環(huán)境進(jìn)行維護(hù)和改造，對于影響國土空間規(guī)劃編制的要予以嚴(yán)肅處理，通過多部門的協(xié)調(diào)和聯(lián)合機(jī)制，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃編制工作的管理和控制，實現(xiàn)對國土空間規(guī)劃的動態(tài)管理，充分保障地方生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和利益。

3 結(jié)束語

總之，目前國土空間規(guī)劃編制工作已經(jīng)成為城市發(fā)展中急需解決的問題，同時，對于國土空間規(guī)劃工作人員而言，這既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，如何做好縣級國土空間規(guī)劃工作已經(jīng)成為其思考的重點。相關(guān)部門需結(jié)合目前縣級國土空間規(guī)劃編制工作現(xiàn)狀，在明確其目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對其編制方法、編制技術(shù)及管理辦法等進(jìn)行完善，為縣級國土空間規(guī)劃編制工作的順利開展提供保障。