唐 敏 程 躍

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西南寧 530004）

引言

黨的十九大中報告提到“人與自然和諧共生，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”的觀點，建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”是建設(shè)“美麗中國”的重要內(nèi)容，是振興農(nóng)村，使農(nóng)村變美、變強、變富的重要一環(huán)，在農(nóng)村環(huán)境治理中，生活垃圾污染的治理占據(jù)重要地位。通過研究農(nóng)村生活垃圾處理鏈中所存在的問題，以協(xié)同治理理論為基礎(chǔ)，探討政府、企業(yè)和公眾三個子系統(tǒng)如何發(fā)揮共治作用，以提高農(nóng)村生活垃圾治理的效率。

1 文獻綜述

隨著對我國農(nóng)村垃圾處理的重視，國內(nèi)越來越多的學(xué)者對垃圾治理機制的各個環(huán)節(jié)及參與主體進行了研究。沈蘇莉從產(chǎn)生源頭、價值和性質(zhì)將農(nóng)村垃圾定義為產(chǎn)自農(nóng)村的、無價值的一種帶有綜合性質(zhì)的廢棄物[1]。多數(shù)學(xué)者提出村民作為生產(chǎn)者和受害者，有參與農(nóng)村生活垃圾治理的必要性，但未確認企業(yè)是否負有責任。張全林則認為企業(yè)的過度包裝等行為致使商品被消費后成為的廢料增多，因此也需要成為被嚴格管制的主體[2]。

在垃圾分類環(huán)節(jié)，戴先任提出三級“桶長制”，落實垃圾分類責任，從簡到深推行垃圾分類標準[3]。王妃調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在“村民分類，收運混淆”的現(xiàn)象，并且村民難以理解垃圾分類目錄也成為了打擊村民分類積極性的重要原因[4]?？导褜幍日J為影響分類意愿的因素有保潔員、治理收費以及居民年齡和家庭人口；影響分類行為的有教育、收入以及職位；對兩者皆產(chǎn)生影響的是分類知識理解以及設(shè)施簡易度[5]。因此要考慮不同因素對村民意愿和行為的影響，匹配相應(yīng)的措施，從而使意愿提高的同時，使居民能夠?qū)⒎诸惛吨T實踐。

在垃圾處理階段，學(xué)者針對處置模式和處置技術(shù)等方面提出了很多對策。黃蓓提出分階段、多技術(shù)處理農(nóng)村生活垃圾，即前端使用微生物處理有機生活垃圾，中端利用相關(guān)垃圾處置技術(shù)就近處理，無法處理的部分可通過長途運輸?shù)浇K端進行處理[6]。陳友媛等通過評價集中轉(zhuǎn)運和就地處理兩種垃圾處置模式的優(yōu)劣勢探索農(nóng)村垃圾處理模式的優(yōu)化路徑[7]。

在立法環(huán)節(jié)，陳小燕等認為立法應(yīng)基于村民的雙重身份，以剛性的規(guī)則平衡村民的權(quán)利與責任[8]。胡燕華從立法、執(zhí)法、監(jiān)督以及鼓勵四個方面提出農(nóng)村垃圾治理的制度完善政策[9]。田海軍提出以法治與德治相結(jié)合的方法推動農(nóng)村垃圾治理法治化的持續(xù)發(fā)展[10]。因此，應(yīng)建立由上至下的法律體系，并依靠村規(guī)村約等非正式管制方式，輔之相應(yīng)的監(jiān)督檢查機構(gòu)和政策宣傳，來約束和改變村民的行為，提高環(huán)保意愿。

在以上的研究中不難看出，垃圾治理的每個環(huán)節(jié)都有需要不同主體的協(xié)調(diào)與完善，諸如在分類中，政府人員應(yīng)該如何對政策和環(huán)保知識進行宣傳，提高村民對垃圾分類的了解與實際操作；在收運中，若引入PPP 模式，政府需要制定何種制度來規(guī)范企業(yè)參與治理的行為，而企業(yè)要如何根據(jù)農(nóng)村的實際情況制定何種收運計劃等；在立法中，政府也要相應(yīng)規(guī)制民眾與企業(yè)的行為，使權(quán)責平衡。因此，政府、民眾以及企業(yè)在農(nóng)村垃圾治理中是難以分開、互為補充的，三者存在協(xié)同治理的可能性與必要性，本文就此探討三者在垃圾治理中如何發(fā)揮協(xié)同治理作用以及協(xié)作困境，并提出優(yōu)化建議，為積極建造美麗鄉(xiāng)村提供借鑒。

2 理論基礎(chǔ)

本文中所運用的協(xié)同治理理論，歸根結(jié)底是運用協(xié)同論看待生活垃圾的治理問題，“協(xié)同論”表明系統(tǒng)內(nèi)各個子系統(tǒng)受到序參量的影響而相互影響與運作，在此過程中，其不斷磨合出某一共同目標并為此展開競爭和合作，最終形成大于各個子系統(tǒng)單獨相加而成的力量。將協(xié)同論運用到農(nóng)村垃圾治理，在這一治理系統(tǒng)中政府占據(jù)主導(dǎo)地位，引導(dǎo)其他主體加入治理，并對他們的行為進行監(jiān)督和規(guī)范，相對的，其他主體也對政府進行監(jiān)督，對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的缺漏進行補充。王相玉認為在協(xié)同治理中的“治理”指政府通過與公眾進行合作達到公共目標的渠道[11]。那么，在多主體參與治理的情況下，政府首先要轉(zhuǎn)變心態(tài)，將其他主體當作“合作伙伴”，而非管制對象，以著重完成自己職責范圍內(nèi)最應(yīng)該完成的部分作為首要任務(wù)，而非事事包干。同時，政府將部分事務(wù)與責任轉(zhuǎn)移給其他主體也有助于其他主體的成長，有利于從被動學(xué)習(xí)慢慢發(fā)展成主動學(xué)習(xí)，不斷提高社會責任感。

3 農(nóng)村生活垃圾治理存在的問題

3.1 治理主體參與積極性低

在分類環(huán)節(jié)中，村民傾向挑揀經(jīng)濟價值高的可回收垃圾，其他類型垃圾以及經(jīng)濟價值較低的垃圾的分類意愿較低。同時，在農(nóng)村中所形成的“戶分類，村收集”模式，也存在前端分類隨意、分類標準缺失的問題，導(dǎo)致即便是分類意愿較高的村民付諸行動的概率下降；其次，在“村收集”階段，當?shù)卣恼呶茨芨氈驴紤]具體村落的地形、人員密集程度等因素，并且村委會的職能缺失，導(dǎo)致制度的制定和執(zhí)行缺乏靈活性。而隱藏在流通鏈中的企業(yè)，也未能主動參與生活垃圾治理。

3.2 垃圾分類不到位，減量化效果差

村民對垃圾分類的認識仍舊停留在低級階段，多以是否可被回收以及經(jīng)濟價值高低作為分類標準，導(dǎo)致未分類垃圾數(shù)量仍舊龐大。對垃圾分類認識的匱乏，也致使村民難以區(qū)分有害垃圾，有害垃圾被混合收集，對村內(nèi)環(huán)境造成二次污染。垃圾在收運前，由于制度和監(jiān)督機制上的疏漏，未被一次分類的垃圾也未得到專業(yè)人員的二次分揀。再加上村委與地方政府之間溝通與解決的滯后，致使垃圾減量化問題不斷堆積。

3.3 垃圾收運人員和設(shè)備不完善，末端處理粗糙

村落的地理環(huán)境、居民密集程度等因素影響村內(nèi)配備專業(yè)收運人員的數(shù)量、收運路線等方面，但政府缺乏對相關(guān)村落情況的具體調(diào)研與考核，也缺少相應(yīng)的專業(yè)測算人才。垃圾堆放點的干凈程度也影響著村民到點傾倒垃圾的意愿，未執(zhí)行干濕分離的垃圾點很容易由于天氣或收運間隔長的原因產(chǎn)生臭氣。在運輸垃圾時，運輸車輛未規(guī)定運輸?shù)念l率、時段以及未強調(diào)對垃圾分類運輸，可能會導(dǎo)致前端分類，后端混合運送的現(xiàn)象。

4 農(nóng)村生活垃圾處理困境致因分析

4.1 觀念轉(zhuǎn)變滯后

在管制型政府模式的影響下，政府在制定政策時較少考慮民眾意見，即使現(xiàn)在的觀念有所轉(zhuǎn)變，地方仍以經(jīng)濟發(fā)展為政績考核的主要標準。對于農(nóng)村居民而言，留守者的教育水平與環(huán)保意識不高，不知道為何要做、該怎么做。并且由于商品經(jīng)由多個地點、環(huán)節(jié)，最后流通到村民上，只能直觀的看到村民是垃圾的直接生產(chǎn)者與受害者，卻忽視了企業(yè)是產(chǎn)生垃圾的源頭，因此在采取措施時很容易忽略對企業(yè)的規(guī)制。

4.2 分類政策及標準未完善，村民理解難、執(zhí)行難

在農(nóng)村垃圾分類中，多數(shù)未能提出強制性分類的制度，也未提出增加村民主動分類積極性的鼓勵政策，這就意味著，在治理過程中，理應(yīng)作為分類首選人的居民卻處在邊緣狀態(tài)。同時，政府是否制定明確的分類標準以及村民對于分類標準的理解程度也會影響垃圾分類行為的實施。

4.3 資金投入渠道單一，處理缺乏專業(yè)性、層次性

農(nóng)村生活垃圾的數(shù)量和種類不斷在增加，處理所需資源與技術(shù)要求不斷增加。單純依靠政府進行投入，很容易造成其他主體的依賴心理，認為垃圾治理僅是政府的責任。而政府所管轄事務(wù)本就繁多，缺少專業(yè)人員以及其他治理主體的參與，就很容易造成所制定的制度和形成的機制過于粗泛，在具體實行時，不適用于實際情況。因此，政府應(yīng)該從多渠道進行融資和合作，這也是增加各方社會責任感的方式之一。

5 農(nóng)村生活垃圾多元主體協(xié)同治理對策與建議

5.1 政府職能剛?cè)岵⑦M

要提高政府對農(nóng)村生活垃圾治理的重視，首要的就是要完善相關(guān)法律，政策的執(zhí)行離不開法律。我國應(yīng)該建立由大到小的法律體系，以《環(huán)境保護法》為統(tǒng)領(lǐng)，對農(nóng)村環(huán)境保護問題進行專門性立法，完善有關(guān)農(nóng)村生活垃圾治理方面的條例。其次，對企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品所使用的包裝數(shù)量、性質(zhì)進行監(jiān)管與規(guī)范，倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)。對于農(nóng)村生活垃圾治理的相關(guān)制度應(yīng)以彈性為主，地方政府要拋棄“事事包干”的觀念，給予政策一定的執(zhí)行空間，村委會根據(jù)自身村落的特點制定出符合本村的制度，對于執(zhí)行問題先自主解決，難以決斷的及時報告給上級部門，合作進行解決。對此，上級部門也需要對村內(nèi)政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督與不定期檢查，防止下級欺瞞不報的現(xiàn)象。并將民眾滿意程度納入政府工作人員政績考核系統(tǒng)，提高政府對農(nóng)村環(huán)境治理的重視程度。

5.2 鼓勵村民主動參與治理

村民的參與有利于提高垃圾治理的質(zhì)量與科學(xué)程度，使服務(wù)更貼合現(xiàn)實。這就意味著，政府要完善與各村委會和村民的溝通與反饋機制，決策要切實反饋出民眾的意愿。村委會要因地制宜，按階段推出適時的標準，并通過與村民置換高低經(jīng)濟價值的可回收垃圾提高村民分類積極性。同時，政府也相應(yīng)在學(xué)校內(nèi)開展相關(guān)環(huán)保知識授課，提高學(xué)生們的環(huán)保意識，進而通過家庭的互動提高全家參與環(huán)境治理的積極性與接納度。

5.3 引入社會資本，提高垃圾處置效率

社會資本與政府之間的優(yōu)勢互補，前者可以提供專業(yè)化的技術(shù)與服務(wù)，后者可以專注自己的職責。與專業(yè)機構(gòu)進行合作，資金的專業(yè)化運算與投入，能有效維持治理的運行，保證政策的持續(xù)性。并且，企業(yè)也可聘用村民為收運人員，首先村民對本村的地形熟悉度高，不易發(fā)生迷路等問題，同時，我國農(nóng)村多是人情社會，成為保潔員的村民也會促使其他居民參與生活垃圾治理。涉及到生活垃圾處理階段，政府可通過采購優(yōu)秀的垃圾處置技術(shù)并試點推廣，或借鑒優(yōu)秀的處置經(jīng)驗并因地制宜，開發(fā)出更科學(xué)、高效的垃圾處理模式。

結(jié)語

綜上，從政府、公眾和企業(yè)三方角度進行討論，研究這三個子系統(tǒng)在參與農(nóng)村生活垃圾治理時如何協(xié)調(diào)配合發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，以期望引起各主體對農(nóng)村生活垃圾治理的重視，提高社會責任感，對“美麗農(nóng)村”的建設(shè)貢獻力量。