赫淑杰 陳燕朋

（1 山東省防汛抗旱物資儲備中心 山東濟南 250014 2 山東省濟南生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心 山東濟南 250100）

引言

山東省人口眾多，多年平均水資源總量308.1 億立方米，僅占全國的1%左右，人均水資源占有量僅315 立方米，不足全國的1/6，屬于嚴重缺水的地區(qū)之一。在嚴峻缺水的形勢下，山東省認真貫徹落實習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，在全國率先探索實施最嚴格水資源管理制度，嚴控用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污能力，大力推進農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水和城鎮(zhèn)節(jié)水，全省節(jié)水水平大幅度提高。

文章在系統(tǒng)分析農(nóng)業(yè)節(jié)水、城鎮(zhèn)節(jié)水、人工生態(tài)用水等方面存在的主要問題，提出完善節(jié)水法律制度、完善激勵機制和宣傳教育等措施建議，為緩解山東省水資源供需矛盾提供有力保障，對促進黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

1 山東省節(jié)水現(xiàn)狀

2018 年，全省總用水量為212.66 億萬元、萬元GDP 用水量下降到27.8 立方米、萬元工業(yè)增加值用水量下降到11.3 立方米、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達到0.6406。山東以占全國1%的水資源量，保證了占全國7%的人口用水，灌溉了占全國6%的耕地，生產(chǎn)了占全國8%的糧食、9%的肉類、12%的水果、13%的蔬菜，貢獻了占全國8%的國內(nèi)生產(chǎn)總值和13%的工業(yè)產(chǎn)值，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)實現(xiàn)增產(chǎn)增效不增水。

1.1 灌區(qū)節(jié)水情況

全省共有53 處大型灌區(qū)、444 處中型灌區(qū)及14.77 萬處小型灌區(qū)，總灌溉面積8748 萬畝，其中大型灌區(qū)設(shè)計年供水能力122.7 億立方米，中型灌區(qū)82.1 億立方米。大型灌區(qū)是山東省糧食、棉花、花生、蔬菜、水果的重要產(chǎn)區(qū)，也是主要農(nóng)牧產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)定增長的基地，2018 年，全省播種面積為12607.5 萬畝，灌區(qū)有效灌溉農(nóng)田上的糧食比重達70%，單位面積糧食產(chǎn)量達421.9kg/畝。

近年來，山東省實施灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程，更新灌排工程設(shè)施，灌區(qū)干渠基本完成了節(jié)水改造，骨干渠系水利用系數(shù)由0.5 提高到了0.65 以上，畝均灌溉用水量由之前的280m3降低到166m3，灌溉周期平均縮短5～7 天，年增節(jié)水能力13.68億m3。全省節(jié)水灌溉面積達到5058 萬畝，管道灌溉3558 萬畝、噴灌146 萬畝、微灌121 萬畝，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達到0.6406，高出全國平均水平10 個百分點。

灌區(qū)節(jié)水改造后，渠道淤積減輕，襯砌后輸水?dāng)嗝嬉?guī)范，糙率減小，水流挾沙能力顯著增強，促進了分散沉沙和遠距離輸沙，大大緩解了灌區(qū)泥沙處理壓力，減輕了沿渠沙化危害。渠道襯砌后滲漏損失減少，灌溉周期縮短，有效地降低了沿渠兩側(cè)的地下水位，遏止了土壤次生鹽堿化的加劇，改善了土地質(zhì)量，部分灌區(qū)還成為城市生態(tài)的重要載體。

1.2 城鎮(zhèn)節(jié)水情況

山東省堅持把節(jié)水型城市建設(shè)作為推進城市節(jié)水工作的總抓手，不斷加大工作力度，著力提高用水效率，全省19 個城市獲得國家節(jié)水型城市稱號，4 個城市達到《城市節(jié)水評價標準》I 級標準要求，16 個市、縣被評為省級節(jié)水型城市，設(shè)區(qū)市達到國家節(jié)水城市標準的占81.3%。到2018 年底，全省43 個市中，有12個地級市、19 個縣級市建立了完善的管網(wǎng)GIS 系統(tǒng)；有4 個地級市、5 個縣級市建立了DMA 系統(tǒng)；有6 個地級市、12 個縣級市公共供水管網(wǎng)漏損率低于10%。

2003 年以來逐步建立符合山東省情的以節(jié)水為核心的合理的水價形成機制，在統(tǒng)籌考慮各方面因素的基礎(chǔ)上，將全省城市供水價格提高到平均4 元/m3，并建立居民階梯水價制度。目前全省各市普遍實施城鎮(zhèn)居民用水階梯價格和非居民用水超計劃、超定額累進加價制度，加快“一戶一表”改造進度，積極推行水表智能化管理，并要求非居民用水戶實行分級計量。

近年來，全省各地全面落實《水污染防治行動計劃》及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》要求，不斷加大供水管網(wǎng)改造和居民二次供水設(shè)施維護管理力度，對使用年限超過50年和灰口鑄鐵管、石棉水泥管等落后管材的供水管網(wǎng)進行更新改造；在濟南等6 個市縣作為供水管網(wǎng)分區(qū)計量管理控制漏損省級試點，推進各地建立管網(wǎng)運行數(shù)據(jù)自動采集和運行調(diào)度系統(tǒng)，實時監(jiān)測和分析供水水量、水壓等指標，實行區(qū)域化計量、網(wǎng)格化管理，為全省開展分區(qū)計量工作探索成功經(jīng)驗和模式。通過成立專業(yè)測漏隊伍、開展分區(qū)計量等方式，進一步降低城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)漏損率。到2018 年，全省城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)漏損率為11.2%,其中6 個地級市供水管網(wǎng)漏損率低于10%。

1.3 人工生態(tài)用水情況

山東省利用季節(jié)性河道、庫塘、蓄滯洪區(qū)、采煤塌陷地及閑置洼地等，通過攔蓄雨洪水、利用再生水、外調(diào)水、地下水等水資源，大力發(fā)展?jié)竦亍⑷斯ず壬鷳B(tài)文明景觀，改善城市水生態(tài)環(huán)境和居住環(huán)境，兼顧用于農(nóng)田灌溉、工業(yè)回用和城市雜用；不斷加大自然保護區(qū)和濕地公園建設(shè)，在黃河三角洲、南四湖、榮成沿海、運河等重點區(qū)域和重要濕地，通過退耕還濕、退養(yǎng)還灘、生態(tài)補水、棲息地恢復(fù)等措施，治理退化濕地500 多萬畝。截至2018 年底，山東省濕地總面積2606 萬畝，占全省國土面積的11.09%；全省總用水量為212.66 億m3，其中生態(tài)環(huán)境用水量10億m3以上。

2 存在的問題

2.1 灌區(qū)節(jié)水存在的問題

（1）灌區(qū)工程整體完善程度不高。在大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程中，由于資金、規(guī)劃等因素的限制，僅對灌區(qū)干渠和個別支渠進行了節(jié)水改造，支渠及以下普遍沒有得到有效治理。工程節(jié)水改造不徹底，影響灌區(qū)計劃配水和節(jié)約用水，造成灌區(qū)管理手段落后難以高效發(fā)揮整體效益。

（2）灌區(qū)用水管理能力有待提高。多數(shù)灌區(qū)基本只在干渠和部分主要支渠分段設(shè)置量水設(shè)施，末級渠系和田間計量設(shè)施配備不足，存在管理粗放現(xiàn)象。部分引黃灌區(qū)中下游干支溝縱橫交錯，相互貫通，多水源混雜，無法準確計量，只能按畝數(shù)均攤。

（3）灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進速度慢。農(nóng)業(yè)灌溉一直執(zhí)行統(tǒng)一水價的觀念深入人心，加之當(dāng)前脫貧攻堅和農(nóng)民減負等政策要求，水價調(diào)整各方面還存在很大阻力。農(nóng)村稅費改革以后，大多數(shù)地區(qū)水費成為向農(nóng)民收費的唯一項目，許多農(nóng)民對收取農(nóng)業(yè)水費不理解，抵制和拒交水利工程農(nóng)業(yè)水費的現(xiàn)象依然存在，影響政策的落實。

2.2 城鎮(zhèn)節(jié)水存在的問題

（1）公眾缺乏水資源憂患意識，對再生水利用的認識不足。受傳統(tǒng)觀念影響，加之宣傳不夠，公眾對再生水的認識和接受程度比較低，目前，全省污水處理再生水主要用于工業(yè)生產(chǎn)、市政環(huán)衛(wèi)、園林綠化和河道景觀等，導(dǎo)致再生水實際利用水平較低。

（2）配套法規(guī)不健全，缺乏節(jié)水激勵措施。同全國一樣，山東省關(guān)于再生水開發(fā)利用的法規(guī)和政策并不完善，對高耗水企業(yè)實施節(jié)水技術(shù)改造、廢水深度處理回用的指導(dǎo)、監(jiān)督不到位。

（3）水質(zhì)穩(wěn)定性難以持續(xù)保障。污水處理收費標準不高，城市供水水價、污水處理及再生利用收費之間未形成合理的比價關(guān)系，再生水價格缺乏競爭優(yōu)勢，且水質(zhì)穩(wěn)定性和可靠性難以持續(xù)保障，影響用水戶使用積極性，置換傳統(tǒng)水資源的作用尚未得到充分發(fā)揮。

2.3 人工生態(tài)用水存在的問題

隨著城鎮(zhèn)化進程加快，水資源供需矛盾加劇，人造生態(tài)景觀面積受威脅壓力加大、保護能力不強等問題，有的地方擠占生態(tài)環(huán)境用水，有的地方無視全社會用水緊張現(xiàn)狀，發(fā)展?jié)竦厝狈σ?guī)劃、規(guī)模過大，影響水資源的合理配置。應(yīng)從全局出發(fā)，對有限的水資源進行科學(xué)合理的分配，對人工生態(tài)用水進行科學(xué)規(guī)劃，合理解決各行業(yè)用水與生態(tài)環(huán)境用水之間的競爭用水問題；要加大環(huán)境保護力度，嚴格控制生態(tài)環(huán)境污染，合理利用導(dǎo)污、治污、天然降解等治污手段，最大限度地合理提供生態(tài)環(huán)境用水。加強生態(tài)環(huán)境用水量分析研究，提高生態(tài)環(huán)境用水量分析的合理性和計算的準確性，為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護生態(tài)平衡、提高水資源利用效率、促進水資源可持續(xù)利用提供科學(xué)依據(jù)。

3 措施建議

3.1 建立完善節(jié)約用水法律法規(guī)制度體系

目前國家層面尚沒有節(jié)約用水的法律法規(guī)，建議盡快出臺《節(jié)約用水條例》，明確節(jié)水工作部門分工、節(jié)水制度、法律責(zé)任等，使節(jié)水工作做到有法可依。同時進一步健全完善節(jié)約用水標準體系。目前國家、省雖然發(fā)布了一部分用水定額、節(jié)水標準，但覆蓋率遠遠不夠，且大多為推薦性標準、約束力不強，建議進一步補充完善，作為各地開展、評價節(jié)水工作的技術(shù)依據(jù)。

3.2 建立完善節(jié)水激勵機制

（1）建立節(jié)水獎勵激勵制度。部署的節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型小區(qū)、節(jié)水型學(xué)校等節(jié)水載體創(chuàng)建工作，缺少獎勵激勵政策，各方創(chuàng)建積極性不高，建議出臺相關(guān)獎勵激勵政策，從稅收減免、資金補助、獎勵等方面調(diào)動全社會節(jié)約用水積極性。

（2）加大節(jié)水投入，明確資金渠道，引導(dǎo)、調(diào)動、激發(fā)企業(yè)、農(nóng)民等全社會對節(jié)水的重視程度，鼓勵節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新。

（3）建立完善水價制度。水價應(yīng)當(dāng)與水資源的稀缺程度相一致，才能促進節(jié)約用水，嚴格落實超計劃加價制度、階梯水價制度等，體現(xiàn)節(jié)獎超罰。

3.3 加強節(jié)水宣傳教育

節(jié)約用水宣傳教育不夠深入，浪費水、不合理用水現(xiàn)象仍然存在，用水效率與國際先進水平還有一定差距。采取“線上與線下”相結(jié)合的方式，通過網(wǎng)絡(luò)宣傳或在公共場所張貼海報等[1]形式，大力加強節(jié)水宣傳教育，提高全社會節(jié)水意識，及時向全社會公布水資源短缺相關(guān)信息，使公眾意識到節(jié)約用水的重要性與必要性，從而在全社會形成濃厚的節(jié)水護水惜水氛圍和自覺節(jié)約用水的好習(xí)慣。

結(jié)語

在水資源供需矛盾突出的的形勢下，山東省必須繼續(xù)實施最嚴格水資源管理制度，嚴控用水總量、提高用水效率和水功能區(qū)限制納污能力，大力推進灌區(qū)節(jié)水改造、加快節(jié)水型城鎮(zhèn)建設(shè)、科學(xué)規(guī)劃人工生態(tài)用水，才能保持增產(chǎn)增效不增水，才能維護山東省黃河流域生態(tài)安全，保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。