王科飛，王宏江

(1. 成都體育學(xué)院 體育史研究所，四川 成都610041；2. 洛陽師范學(xué)院 體育學(xué)院，河南 洛陽471022)

我國體育法規(guī)定“公民依法享有平等的體育運(yùn)動權(quán)利”[1]。由于我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的不平衡，因此存在相當(dāng)數(shù)量的貧困地區(qū)，這些地區(qū)的體育尤為薄弱。我國通過1995年實(shí)施的《全民健身計(jì)劃綱要》、1998年頒布的《體育彩票公益金管理暫行辦法》、2001年體育彩票“雪碳工程”實(shí)施辦法、國家體育總局《關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》、2002年《關(guān)于開展支援西部地區(qū)教練員工作的通知》、2004年《關(guān)于在全國開展體育三下鄉(xiāng)活動的通知》、2005年中國奧委會“民康工程”、2010年《國家體育總局關(guān)于支持促進(jìn)西藏體育事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《國家體育總局體育援藏工作實(shí)施方案及責(zé)任分工》[2]、2012年國家體育總局關(guān)于《優(yōu)秀運(yùn)動員全民健身志愿服務(wù)實(shí)施辦法》試行的通知[3]、2014年《國家體育總局對口支援贛州崇義縣振興發(fā)展工作實(shí)施方案2014—2020》[4]、2018年《關(guān)于體育扶貧工程的實(shí)施意見》[5]等一系列制度和文件支援貧困地區(qū)體育事業(yè)發(fā)展[6]。體育支援是為促進(jìn)西部、偏遠(yuǎn)、民族和貧困地區(qū)體育事業(yè)發(fā)展而采取的一系列體育政策、制度和措施的總稱[7]。當(dāng)前在我國“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”及“鄉(xiāng)村振興”的背景下，貧困地區(qū)體育支援得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。然而學(xué)術(shù)界僅有趙富學(xué)、俞大偉等個(gè)別學(xué)者從意義、政策、方式、機(jī)制等方面對我國體育援藏和體育援外進(jìn)行了研究，還少有學(xué)者對我國體育支援機(jī)制進(jìn)行全面和系統(tǒng)的研究[8]。為此分析我國體育支援現(xiàn)狀和運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)新時(shí)代我國體育支援治理，提出長效機(jī)制構(gòu)建的對策，為貧困地區(qū)群眾體育水平提升和協(xié)同發(fā)展提供理論和策略支持。

1 研究方法

1.1 文獻(xiàn)資料法

通過中國知網(wǎng)、萬方數(shù)據(jù)庫查閱到“體育治理”“體育支援”“體育運(yùn)行機(jī)制”等相關(guān)論文160 余篇；查閱國家體育總局和山西、四川、河南等省體育局發(fā)布的相關(guān)體育支援政策、報(bào)告、報(bào)道200 余份，對其進(jìn)行梳理和分析，為研究提供理論基礎(chǔ)。

1.2 訪談法

為了解近年來我國體育部門有針對性地支援貧困地區(qū)體育設(shè)施、人才、信息、資金和公共體育服務(wù)等情況，研究編制了訪談提綱。利用2018年12月全國體育局局長會議的機(jī)會，對到會國家體育總局分管體育支援西部地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)1 人、各省市體育部門主要領(lǐng)導(dǎo)20 人進(jìn)行本地區(qū)體育支援貧困地區(qū)時(shí)間、方式、內(nèi)容、效果的訪談；同時(shí)通過網(wǎng)絡(luò)或電話調(diào)查法，對部分未到會省市體育局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)11 人就相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行訪談。

1.3 實(shí)地考察法

1)根據(jù)訪談情況選取山西、廣東、四川、河南、安徽、陜西6 省的48 個(gè)貧困村進(jìn)行初步調(diào)研。2)根據(jù)第一輪調(diào)查情況，選取6 個(gè)體育支援和公共體育服務(wù)建設(shè)先進(jìn)村進(jìn)行深入的駐村調(diào)研。它們分別是國家體育總局幫扶的山西省代縣太和嶺口村、廣東省體育局幫扶的陸河縣聯(lián)安村、四川省體育局幫扶的武勝縣梅托村、河南省體育局幫扶的夏邑縣孟李莊村、安徽省體育局幫扶的阜陽市廟北村、陜西省體育局幫扶的黃龍縣碾子塬村。采用問卷調(diào)查法于2019年6月至10月在以上6 個(gè)村發(fā)放《貧困村體育支援居民調(diào)查問卷表》，每村發(fā)放80 份，共發(fā)放480份，回收460 份，有效問卷430 份，回收率95.8%，有效回收率93.5%；發(fā)放《體育支援工作人員調(diào)查問卷表》每村3 份，共18 份，回收17 份，有效問卷16份，回收率94.4%，有效回收率94.1%。發(fā)放《貧困村村干部調(diào)查問卷表》，每村8 份，共發(fā)放48 份，回收46 份，回收率95.8%，有效問卷43 份，有效率93.5%。同時(shí)通過查閱貧困地區(qū)體育制度、管理?xiàng)l例，查看援建體育設(shè)施，觀摩援助建設(shè)的體育景區(qū)和賽事活動等形成調(diào)研報(bào)告。

2 當(dāng)前我國體育支援現(xiàn)狀與不足

2.1 體育支援范圍不斷擴(kuò)大，但支援長效政策不足

我國體育系統(tǒng)有計(jì)劃地對貧困地區(qū)的體育支援始于1994年，國家體委率先響應(yīng)黨中央、國務(wù)院號召，支援山西省忻州市繁峙縣。1998年初國家體育總局開始協(xié)調(diào)各省市體育局開展對口體育援藏工作。2002年國家體育總局召開“實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略對口支援座談會”，開始對口支援西部體育工作，并與西藏、四川、云南、甘肅、青海西部5 省區(qū)簽訂了體育對口支援協(xié)議。2002年國家體育總局開始幫扶山西代縣；2007年西藏體育局開始定點(diǎn)幫扶洛隆縣康沙鎮(zhèn)；2010年國家體育總局召開體育援疆工作座談會，出臺《關(guān)于體育援疆工作方案和責(zé)任分工》；2012年陜西省體育局開始幫扶黃龍縣；2013年國家體育總局開始幫扶江西崇義縣。2013年隨著“精準(zhǔn)扶貧”政策的提出，各級體育部門都積極行動起來，對轄區(qū)內(nèi)貧困地區(qū)體育設(shè)施、人員和公共體育服務(wù)等進(jìn)行了更廣泛和更有針對性的支援。2018年之后隨著《關(guān)于體育扶貧工程的實(shí)施意見》的實(shí)施，體育在帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和扶貧扶智中的作用得到了更廣泛的認(rèn)識。參與雙方“對體育支援重視程度”的調(diào)查顯示，派出方領(lǐng)導(dǎo)“重視”和“較為重視”的比例較高，分別為43.5%和32.6%；而受援助方“重視”和“較為重視”僅為34.9%和27.9%，都低于派出方。對“參與體育支援原因”的調(diào)查顯示，主要是按照上級扶貧或體育部門的要求，分別占42.2%和33.6%；由“貧困地區(qū)提出請求”和“派出方主動提出” 的比例都較少，分別為17.5% 和6.7%。可見，由于我國體育支援是上級政府和扶貧部門分配的重要任務(wù)，具有政治動員性，因此各級體育部門較為重視；而受援助方對經(jīng)濟(jì)支援的重視程度較高，對體育支援重視不夠。對“體育支援對象”的調(diào)查顯示，直接支援貧困村的最多，達(dá)到64.2%。對6 個(gè)派出單位“2015—2019年出臺體育支援政策”的調(diào)查顯示，共出臺相關(guān)政策46 件，其中2015年出臺5 件、2017年出臺9 件、2019年出臺12 件，呈不斷增長趨勢。政策內(nèi)容涉及對接交流、人員選派、支援資金、考評機(jī)制等，如《廣東省幫扶陸河縣聯(lián)安村三年總規(guī)劃》《四川體育發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》等。對“參與雙方簽署體育支援協(xié)議情況”的調(diào)查顯示，簽署體育支援專項(xiàng)協(xié)議的較少，僅為21.2%；政策的執(zhí)行力和效果有限，也造成了體育支援過程的單向性和長效機(jī)制缺失。

2.2 建立了穩(wěn)定的資金和人員支援體系，但方式較為單一

對“開展體育支援資金來源”的調(diào)查顯示：1)各級財(cái)政專項(xiàng)資金位于第1 位，占35.2%。根據(jù)派出部門不同，相應(yīng)財(cái)政會給體育支援派出單位專項(xiàng)資金用于開展相關(guān)工作，這是較為穩(wěn)定的資金來源。如“中央專項(xiàng)資金”主要用于支援貧困地區(qū)發(fā)展、少數(shù)民族扶植、以工代賑、“三西”農(nóng)村建設(shè)、貧困地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，2016年中央財(cái)政專項(xiàng)資金投入已超過1 000 億元，其中中央財(cái)政安排補(bǔ)助地方財(cái)政扶貧資金660.95 億元；2019年國家體育總局利用中央財(cái)政專項(xiàng)資金支援代縣、繁峙縣1 173 萬元。2)體彩公益金位于第2 位，占30.5%。如2001年以來國家體育總局共投入公益金21 億元，在老少邊窮地區(qū)援建“雪炭工程”體育設(shè)施1 127 個(gè)，惠及28 個(gè)省[9]；2017年四川省體育局安排本級體彩公益金1 760 萬元，用于重點(diǎn)支援甘孜、阿壩、涼山州貧困村開展具有民族特色的群眾性體育活動。3)單位自籌占21.6%，位于第3 位。該類屬于橫向幫扶類資金投入，主要依靠單位業(yè)務(wù)或員工籌集資金。4)社會和個(gè)人捐贈資金所占的比例較少，僅占12.7%，位于第4 位。如2017年陜西威贏體育產(chǎn)業(yè)投資管理有限公司投入20 萬元促進(jìn)黃龍縣山地體育賽事發(fā)展。通過對“派駐體育支援掛職干部情況”的調(diào)查顯示，6 個(gè)支援派出單位共向48 個(gè)村派駐體育駐村工作隊(duì)員171 人，大多數(shù)工作隊(duì)由3 人構(gòu)成。其中2015、2017、2019年選派的人數(shù)較多，分別為32 人、49 人和35 人，人員主要來自國家和省體育局及下屬單位。可見我國體育支援資金主要是政府和體彩公益金投入，派出人員主要來自于政府體育部門，社會組織捐贈資金所占比例還較少。

2.3 支援內(nèi)容逐步多樣化，但仍以設(shè)施投入為主

對48 個(gè)村“2015—2019年體育支援內(nèi)容”的調(diào)查顯示，“體育器材和設(shè)施”占34.7%、“賽事聯(lián)辦”占22.8%、“各類志愿服務(wù)”占16.2%，位于前3 位。可見體育設(shè)施是體育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，多數(shù)支援派出單位首先為貧困村捐贈了體育器材，援建了體育設(shè)施，使近年來貧困地區(qū)體育設(shè)施得到明顯改善。其次是援建體育綜合體、體育賽事、志愿服務(wù)等。調(diào)查顯示6 個(gè)貧困村2015—2019年新建體育綜合體、旅游景區(qū)、體育文化園共15 個(gè)，如廣東省體育局幫扶聯(lián)安村成功獲批了“國家級運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)，河南省體育局幫扶夏邑縣修建了太平鎮(zhèn)文化體育園”。5年來6 個(gè)村共建成縣級以上體育傳統(tǒng)文化品牌7個(gè)，多數(shù)依托貧困地區(qū)傳統(tǒng)體育項(xiàng)目和特色體育文化開發(fā)。如四川武勝縣梅托村連續(xù)舉辦“春節(jié)農(nóng)民運(yùn)動會”，吸引周邊1 400 余名村民參加，成為遠(yuǎn)近聞名的農(nóng)民體育賽事。5年來在6 個(gè)貧困村共開展體育賽事37 項(xiàng)，平均每年7.4 項(xiàng)，平均每村6.2 項(xiàng)，以定向系列賽、鄉(xiāng)村半程馬拉松賽、自行車騎游賽、端午龍舟賽、自行車越野挑戰(zhàn)賽為主，部分賽事形成了較大的規(guī)模和影響力。如山西代縣在國家體育總局幫扶下2016年以來每年舉辦雁門關(guān)國際騎游大會、“尋找美麗中華”定向越野賽、“奧跑中國”大眾路跑等全國系列賽，河南夏邑縣承辦了2016年河南省民間傳統(tǒng)體育大會、河南省首屆農(nóng)民健身大賽、全國木球邀請賽。5年來體育企業(yè)通過賽事掛名、捐贈體育器材、開展體育培訓(xùn)和體質(zhì)監(jiān)測等方式，幫扶6 個(gè)村54 次。5年來6 個(gè)村共接受各類志愿服務(wù)27次，平均每年5.4 次，每村4.5 次，如2017年廣東省體育局在聯(lián)安村舉辦了全民健身志愿服務(wù)活動。通過對2015—2019年6 個(gè)貧困村體育支援投入及其成效的調(diào)查顯示，各支援派出單位對6 個(gè)貧困村累計(jì)投入體育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1 261 萬元，用于體育設(shè)施建設(shè)、體育品牌創(chuàng)建、賽事承辦和體育景區(qū)開發(fā)等方面；累計(jì)派駐駐村工作隊(duì)員30 人，極大地帶動了貧困村體育事業(yè)發(fā)展(表1)。

表1 2015—2019年6 個(gè)重點(diǎn)貧困村體育支援投入及其成效Table 1 Input and effectiveness of sports support in 6 major poor villages from 2015 to 2019

續(xù)表1

2.4 體育支援取得積極效果，但評價(jià)方式和手段較為單一

對“體育支援考核方式”的調(diào)查顯示，主要通過查閱材料和實(shí)地考察，分別占30.5%和24.2%；采用專家評價(jià)的較少，僅占13.2%(表2)。對“體育支援考核機(jī)構(gòu)”的調(diào)查顯示，由“組織部門考核”和“扶貧部門考核”的分別占39.6%和40.1%；同時(shí)“體育部門”會對貧困地區(qū)體育發(fā)展情況進(jìn)行考評，對管轄范圍內(nèi)體育支援業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)。對48 個(gè)貧困村村民的調(diào)查顯示，認(rèn)為體育支援效果“好”和“較好”的共有86.4%。在河南省體育局的支援下2017年孟李莊村人均純收入達(dá)到7 600 元，群眾生活水平和村容村貌發(fā)生了很大變化，實(shí)現(xiàn)整村脫貧。河南省體育局支援孟李莊村形成的“以全民健身推動全民健康繼而促進(jìn)全面小康”駐村工作模式，受到河南省委表彰并推廣。廣東省體育局派駐聯(lián)安村的駐村工作隊(duì)獲2016—2018年廣東省脫貧攻堅(jiān)突出貢獻(xiàn)集體稱號，使聯(lián)安村成功入選全國首批國家級運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)示范性試點(diǎn)。國家體育總局積極支援太和嶺口村，使其雁門關(guān)景區(qū)被授予“體育旅游精品景區(qū)”。在四川省體育局支援下，梅托村獲四川省體育與健康脫貧示范村?？梢姰?dāng)前我國體育支援取得了積極的效果；評價(jià)的主體主要是政府，以主觀評價(jià)、定性評價(jià)和上級評價(jià)為主，準(zhǔn)確性和客觀性不足；社會評價(jià)、多元評價(jià)和第三方評價(jià)體系尚未建立。

表2 體育支援考核方式Table 2 Assessment method of sports support

3 我國體育支援運(yùn)行機(jī)制分析

我國社會學(xué)家鄭杭生認(rèn)為“合理和高效的機(jī)制是社會良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展的條件”[10]。運(yùn)行機(jī)制是引導(dǎo)和制約運(yùn)行過程中人、財(cái)、物相互關(guān)系的基本準(zhǔn)則，是決定社會行為的重要因素，包涵事物各組成要素的相互聯(lián)系，即結(jié)構(gòu)；事物在有規(guī)律的運(yùn)動中發(fā)揮的作用和效應(yīng)，即功能；發(fā)揮功能的作用過程和作用原理，即模式。體育支援運(yùn)行的過程中主體主要是政府體育部門；客體主要由貧困縣、貧困戶等構(gòu)成。我國體育支援運(yùn)行機(jī)制是影響體育支援參與雙方各因素的結(jié)構(gòu)、功能及其相互關(guān)系以及這些因素產(chǎn)生影響、發(fā)揮功能的過程和作用原理及其運(yùn)行模式。當(dāng)前我國體育支援運(yùn)行機(jī)制可以分為決策機(jī)制、動力機(jī)制、保障機(jī)制和考核機(jī)制4 部分內(nèi)容，其中決策機(jī)制把握支援的方向，動力機(jī)制驅(qū)動支援的實(shí)施，保障機(jī)制為支援政策落實(shí)提供資金、管理和人員支持，考核機(jī)制促進(jìn)支援按計(jì)劃推進(jìn)和效果滿意，它們相互作用，促進(jìn)了體育支援的順利進(jìn)行(圖1)。

圖1 我國體育支援運(yùn)行機(jī)制Figure 1 Operational mechanism of sports support in China

3.1 決策機(jī)制

決策機(jī)制決定了體育支援的對象和方向，促進(jìn)其有效運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)施。我國體育支援的決策大都是由上級政府部門自上而下實(shí)施，帶有很強(qiáng)的指令性和政策導(dǎo)向。當(dāng)前我國在體育支援過程中形成了縱向的“國家體育總局－省體育局－市縣體育局業(yè)務(wù)指導(dǎo)模式”、“國務(wù)院扶貧辦－省扶貧辦－市縣扶貧辦政策推動模式”和“中央組織部－省委組織部－市縣組織部人員選派模式”。這3 種模式多向互動，多部門合作，指導(dǎo)和安排各級政府部門和相關(guān)單位開展體育支援工作。國家體育總局、國務(wù)院扶貧辦負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促落實(shí)工作。省級體育和扶貧部門是體育支援工作的直接組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動相關(guān)配套政策落實(shí)，主要對體育支援負(fù)總責(zé)，負(fù)責(zé)安排各類項(xiàng)目、資金支持、監(jiān)督和檢查。市縣政府承擔(dān)主體責(zé)任，將體育支援作為脫貧攻堅(jiān)的重要舉措，落實(shí)好政策銜接、資金支持、項(xiàng)目落地、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等工作，確保各種配套政策落實(shí)到位。由于我國體育支援“自上而下決策”模式有較強(qiáng)的政治動員性，也在一定程度上存在對象不夠精準(zhǔn)、對接機(jī)制不完善、參與支援部門內(nèi)發(fā)動力不足和被支援地區(qū)體育需求不能充分滿足等問題[11]。

3.2 動力機(jī)制

動力機(jī)制是體育支援的推動力量，驅(qū)動體育支援的有效推進(jìn)和落實(shí)。我國體育支援動力機(jī)制主要有以下3 種模式：1)政府主導(dǎo)式。該模式是在上級政府的主導(dǎo)下“自上而下”推動，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)體育部門、企事業(yè)單位與貧困地區(qū)建立結(jié)對關(guān)系，進(jìn)行針對性的幫扶。政府起到主要作用，通過制定政策和行政手段，推動體育支援實(shí)施。2)需求推動式。內(nèi)部需求推動是體育支援的重要方面，通過貧困地區(qū)的內(nèi)生動力和體育需求推動和主動尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的幫助。它有利于結(jié)合貧困地區(qū)的實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)體育支援由“給什么”到“要什么”的轉(zhuǎn)變，變被動的“等靠要”為積極改變貧困地區(qū)體育面貌的具體行動。3)多元協(xié)作式。該模式以居民需求為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會“多元參與和平等協(xié)商”，有利于充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織和個(gè)人的作用，形成自上而下和自下而上相結(jié)合的全方位體育治理，從而彌補(bǔ)政府作為供給主體的總量不足、針對性不強(qiáng)、靈活性不夠、結(jié)構(gòu)失衡、效率低等問題。

3.3 保障機(jī)制

保障機(jī)制為體育支援提供資金、內(nèi)容和人員等各類資源，保障體育支援順利實(shí)施。1)資金保障。資金是保障體育支援順利實(shí)施的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國體育支援資金來源主要包括中央專項(xiàng)資金和省級政府專項(xiàng)資金，該類屬于縱向政府撥款類經(jīng)費(fèi)，是較為穩(wěn)定的來源；體彩公益金是資金的主體，對我國體育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了較大的促進(jìn)作用，被譽(yù)為“體育事業(yè)的生命線”和“公益事業(yè)的助推器”；單位自籌，社會、企業(yè)、個(gè)人捐贈資金，屬于社會公益類資金投入，是體育支援資金的有效補(bǔ)充。2)內(nèi)容保障。體育支援的內(nèi)容包括公共體育物品和混合物品，其表現(xiàn)形式既包括有形的體育設(shè)施、人員、活動等產(chǎn)品，也包括無形的體育制度、文化、組織等。近年來我國四川、山西、安徽、陜西等省市在體育支援方面積極實(shí)踐，探索了體育設(shè)施、體育賽事、體育與健康融合、體育與旅游、全民健身志愿服務(wù)、體育與互聯(lián)網(wǎng)、特色體育小鎮(zhèn)、體育產(chǎn)業(yè)、體育扶志等諸多體育支援內(nèi)容。3)人員保障。首先，省市體育部門對體育支援較為重視，一般會抽調(diào)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)專門負(fù)責(zé)，還會選派單位骨干駐村開展該工作，任期多為3年，并建立工作聯(lián)系和日志制度。如1994年以來國家體育總局累計(jì)選派49 名干部幫扶繁峙縣和代縣，開展駐村幫扶工作。其次，根據(jù)國家體育總局《關(guān)于組織奧運(yùn)冠軍、世界冠軍開展志愿服務(wù)活動的意見》[12]，河南、四川、山西等省市組織奧運(yùn)冠軍體育志愿服務(wù)，為貧困地區(qū)居民普及體育知識，進(jìn)行體育指導(dǎo)。

3.4 考核機(jī)制

考核機(jī)制是促進(jìn)體育支援順利進(jìn)行，并保障其效果的重要環(huán)節(jié)。體育支援績效考核主要是對支援的過程與結(jié)果進(jìn)行檢測評估。通過績效考核才能掌握體育支援過程中存在的問題，從而提出改進(jìn)意見和建議。目前我國體育支援考核評價(jià)主要由政府扶貧、體育、組織3 個(gè)部門依據(jù)《全民健身計(jì)劃條例》《省級黨委和政府扶貧工作成效考核辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)用于全民健身的體育彩票公益金使用管理的通知》等文件進(jìn)行。扶貧部門主要從體育帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面對體育支援成效進(jìn)行考核[13]；體育部門主要從體育支援規(guī)劃制定和實(shí)施、《全民健身計(jì)劃條例》落實(shí)等方面進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和考核；組織部門主要對體育支援派駐的工作隊(duì)和人員進(jìn)行考核，以宣傳和表彰為主。如1994年以來中央和國家機(jī)關(guān)工委主要從人員派駐、資金投入、制度建設(shè)、成效等方面對國家體育總局定點(diǎn)支援繁峙、代縣的效果進(jìn)行考核。

4 我國體育支援機(jī)制的治理對策

4.1 為體育支援治理的科學(xué)決策提供制度保障

治理理論興起于20 世紀(jì)90年代的西方國家，被用來解決僅靠單方難以解決的復(fù)雜社會問題，多元和順暢的決策機(jī)制是實(shí)現(xiàn)“善治”的前提條件。黨的十九次代表大會指出“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，對體育支援決策實(shí)現(xiàn)由經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)、民主決策轉(zhuǎn)變提出了新要求?？茖W(xué)的決策是保障體育支援順利實(shí)施的基礎(chǔ)，完善的制度是其重要條件。決策的科學(xué)化首先體現(xiàn)在程序和制度的科學(xué)上，這就要求決策者和其他參與者采用合理的決策程序，充分利用各類支援理論、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和方法，注重征求支援方和被支援方的意見，作出合理決策。決策過程中要保證廣大人民群眾、各種社會團(tuán)體和政策研究者的充分參與，反映貧困地區(qū)廣大人民群眾的根本利益和要求。當(dāng)前我國體育支援的法制化、完善化、標(biāo)準(zhǔn)化尚未完全建立，存在對體育支援的總體目標(biāo)和階段任務(wù)不夠清晰、監(jiān)管和評價(jià)措施欠缺、政策的執(zhí)行力有限等問題。如截至2018年底國家層面涉及體育支援的政策有31項(xiàng)，法律僅有1 部；國家體育總局發(fā)布的較多有21件，占68%；而其他部門發(fā)布的有9 項(xiàng)，占28.8%；沒有形成政策合力。省級政府體育部門大都出臺了地方性體育支援規(guī)章制度，涵蓋了全民健身、健康惠民、體彩公益金、體育對口幫扶等多方面內(nèi)容，但以省委、省政府名義出臺或是經(jīng)省人大審議通過的不足10%。今后要借鑒社會治理理論，進(jìn)一步謀劃體育支援的總體思路、分步驟任務(wù)，清晰列出體育支援路線圖和時(shí)間表。要以“精準(zhǔn)扶貧”和“健康中國2030”規(guī)劃為依據(jù)，建立由中央扶貧辦和體育總局為主導(dǎo)，財(cái)政、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等多部門組成的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由多個(gè)部門集體決策[14]，整合現(xiàn)有《體育系統(tǒng)支援西藏、四川、云南、甘肅、青海體育工作意見》《關(guān)于加強(qiáng)體育彩票公益金援建項(xiàng)目監(jiān)督管理的意見》《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民體育健身工程的意見》《關(guān)于支持西部地區(qū)體育行業(yè)職業(yè)鑒定工作開展若干政策措施的通知》《關(guān)于推動運(yùn)動休閑特色體育小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》等不同時(shí)期體育支援政策，形成定位清晰、統(tǒng)一銜接的完整體育支援政策體系。

4.2 構(gòu)建多元協(xié)作治理的動力機(jī)制，形成體育支援合力

治理強(qiáng)調(diào)由多元主體共同參與來處理復(fù)雜的公共事務(wù)，政府、市場和社會的良好合作和良性互動是其發(fā)展成熟化的重要指標(biāo)。1)要強(qiáng)調(diào)政府在體育支援過程中的主體地位，要將貧困地區(qū)體育支援列入各級政府年度預(yù)算，建立分項(xiàng)目、按比例承擔(dān)的具體措施。要合理界定中央、省市以及地方政府的職責(zé)分工，構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級支援體系，形成順暢的運(yùn)行機(jī)制。各級政府體育部門要用足用好國家和地方扶貧和體育支援的優(yōu)惠政策，協(xié)調(diào)民政、扶貧、財(cái)政、人力等政府部門，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融支持、賽事舉辦等具體工作，保障體育支援順利和高效進(jìn)行。2)在治理過程中企業(yè)和社會組織是重要組成部分，它可以彌補(bǔ)政府作為體育唯一供給主體所產(chǎn)生的針對性不強(qiáng)、靈活性不夠等問題，讓市場在體育資源配置和服務(wù)中發(fā)揮積極效用。因此要充分發(fā)揮市場在體育資源配置和服務(wù)中的積極作用，建立體育支援過程中不同參與主體協(xié)商和對話的機(jī)會。積極動員企業(yè)、社會和個(gè)人對體育支援的廣泛參與，探索多樣化的體育支援融資方式，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、空間布局、人口規(guī)模等因素，從體育設(shè)施、組織建設(shè)、人員配備、服務(wù)方式等多方面進(jìn)行針對性支援，建立多部門聯(lián)動機(jī)制，形成“需求導(dǎo)向、政府主導(dǎo)、多元參與”的體育支援機(jī)制和合力。3)要建立政府、市場和社會之間的協(xié)同合作機(jī)制。要明確政府在其中的主體作用，有效發(fā)揮社會組織在體育支援中的協(xié)助作用，充分利用市場在其中的調(diào)節(jié)作用，從而推進(jìn)貧困地區(qū)體育支援社會化和長效機(jī)制形成。要積極借鑒國外和先進(jìn)地區(qū)的體育治理經(jīng)驗(yàn)，探索多元體育支援治理方式和運(yùn)行模式，充分發(fā)揮政府的主體責(zé)任和市場靈活、高效的優(yōu)勢，結(jié)合我國脫貧攻堅(jiān)整體規(guī)劃和貧困地區(qū)體育工作實(shí)際，切實(shí)構(gòu)建體育支援的多元參與機(jī)制和組織領(lǐng)導(dǎo)、任務(wù)分工、實(shí)施體系，促進(jìn)體育支援科學(xué)、高效運(yùn)行和合力的提升。

4.3 健全治理資金和人才保障體系，拓展體育支援內(nèi)容和形式

國外學(xué)者麥奎爾認(rèn)為，“治理過程中需要兩個(gè)或者多個(gè)組織為共同取得各自無法單獨(dú)獲取的結(jié)果，進(jìn)行信息、資源的共享和能力、行動的鏈接和配合”[15]。因此援助和受援助雙方應(yīng)當(dāng)在資金、人才等方面進(jìn)行合作，建立適合雙方的體育支援內(nèi)容和支援方式。1)要堅(jiān)持“存量微調(diào)、增量傾斜、綜合平衡、講究效率”的財(cái)政思路，采用政府購買、市場投資、企業(yè)出資等多種融資模式，積極吸納和利用社會資金扶植、體育組織和協(xié)會自籌資金，采用直接投資、委托相關(guān)公司管理、參股、購買等形式，為貧困地區(qū)體育基礎(chǔ)設(shè)施提升、體育旅游、賽事、體醫(yī)融合、鄉(xiāng)村體育振興提供專項(xiàng)支援資金。2)幫扶雙方要充分發(fā)揮法律、行政、經(jīng)濟(jì)等激勵(lì)功能，采取榮譽(yù)、薪酬、精神、升職、稅收、專項(xiàng)資金等激勵(lì)方式為體育支援提供人才保障[16]。要充實(shí)鄉(xiāng)、村體育支援組織，采取提高待遇等切實(shí)有效的措施，吸收大學(xué)生、返鄉(xiāng)務(wù)工人員、復(fù)員軍人等積極投身家鄉(xiāng)體育支援和志愿服務(wù)。3)要圍繞《全民健身計(jì)劃(2016—2020年)》和《關(guān)于體育扶貧工程的實(shí)施意見》，結(jié)合體育支援派出部門的優(yōu)勢和受援助地區(qū)的需求，構(gòu)建體育支援的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和模式，進(jìn)一步豐富體育支援方式，探索多元支援路徑，形成多個(gè)層面的支援內(nèi)容和模式。

4.4 因地制宜挖掘潛能，提高貧困地區(qū)內(nèi)部體育治理能力

貧困地區(qū)的內(nèi)生動力和治理能力是決定體育支援能否從“單向支援”發(fā)展為“雙向合作”的基礎(chǔ)。因此貧困地區(qū)要增加發(fā)展體育事業(yè)的主動性，支援派出地區(qū)要幫助貧困地區(qū)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)、社會、自然和人文條件，深度挖掘內(nèi)部潛能，不斷提高自身造血功能，由單項(xiàng)“輸血式”支援向自身“造血式”發(fā)展轉(zhuǎn)變。東北地區(qū)可以開發(fā)戶外、冰雪、水上等特色體育服務(wù)；西南地區(qū)可以挖掘民俗體育、中醫(yī)藥資源，拓展“體醫(yī)結(jié)合”，開展醫(yī)療護(hù)理、體育養(yǎng)生、康復(fù)療養(yǎng)服務(wù)。河北、山東省可以發(fā)展體育賽事、表演、休閑體育產(chǎn)業(yè)和旅游，帶動體育事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。貴州省要緊緊圍繞“健康貴州”，以“山地民族特色體育和戶外運(yùn)動”為切入點(diǎn)，在貧困山區(qū)廣泛開展徒步、露營、登山、汽車越野、滑翔傘、漂流等體育活動，形成了黔西南國際山地旅游和戶外運(yùn)動、普定秀水漂流、篤山攀巖等特色體育品牌，構(gòu)建多元格局的全民健身公共服務(wù)體系。張家口要借助與北京攜手承辦2022年冬奧會的機(jī)遇，積極建設(shè)冰雪基礎(chǔ)設(shè)施，大力發(fā)展冰雪經(jīng)濟(jì)，與國際雪聯(lián)開展全方位合作，引入尖端冰雪賽事，帶動地區(qū)體育和社會發(fā)展。廣西壯族自治區(qū)可以發(fā)揮“體育山水”資源和獨(dú)特的民族文化資源優(yōu)勢，舉辦戶外運(yùn)動、攀巖等多種體育旅游賽事，推動體育產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

4.5 建立體育支援治理效果的多元考核評價(jià)體系

治理理論要求治理過程的民主和利益的分享，從而實(shí)現(xiàn)整體價(jià)值的增值，因此考核和評價(jià)體系就顯得至關(guān)重要。目前我國體育支援重視過程和形式，對結(jié)果的評價(jià)以定性評價(jià)為主，多元評價(jià)主體的作用沒有充分發(fā)揮，評價(jià)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠完善。黨的十九大報(bào)告指出，“要著力解決不平衡和不充分問題，更加注重公平和均等化”[17]，這對我國體育支援評價(jià)體系建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。因此在體育支援評價(jià)過程中要對支援方和受援助方進(jìn)行全面評價(jià)，不但要評價(jià)支援的方式和內(nèi)容，還要從制度融合、機(jī)構(gòu)設(shè)置、公平與效率等方面進(jìn)行綜合的評價(jià)。要結(jié)合《全民健身計(jì)劃(2016—2020年)》和《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》加強(qiáng)體育支援在貧困地區(qū)政府發(fā)展、規(guī)劃、財(cái)政預(yù)算和年度工作中的重要程度。要運(yùn)用因子分析和主成分分析法，從多方面建立體育支援的定量績效評價(jià)指標(biāo)體系；要進(jìn)一步明確規(guī)劃、建設(shè)和體育部門各自的責(zé)任，加強(qiáng)合作和信息互通，探索新的體育支援監(jiān)管機(jī)制，采用實(shí)證方法對體育支援水平與效果進(jìn)行評價(jià)。

4.6 突出體育行業(yè)特色，發(fā)揮體育部門優(yōu)勢

針對管轄范圍內(nèi)貧困地區(qū)的體育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行幫扶和支援是各級政府體育部門的責(zé)任和本職工作。因此體育部門在體育支援過程中要借助國家對貧困地區(qū)“摘帽不摘政策”和大力推進(jìn)“鄉(xiāng)村振興”的契機(jī)，積極作為，使貧困地區(qū)體育事業(yè)得到更好發(fā)展。要積極發(fā)揮體育行業(yè)優(yōu)勢，讓體育成為貧困地區(qū)居民健康生活方式的引領(lǐng)者。要通過對貧困村群眾的“體育扶志”，從而凝聚人心，改善貧困村居民精神面貌和生活方式。體育部門要以駐村工作隊(duì)為支點(diǎn)，結(jié)合自身職能優(yōu)勢，建立并暢通行業(yè)幫扶機(jī)制。1)根據(jù)貧困地區(qū)體育的多層次、多樣化需求，繼續(xù)加強(qiáng)對貧困村公共體育設(shè)施的支援。如河南省體育局通過體育彩票公益金，對符合條件的第一書記派駐村和納入農(nóng)民體育健身工程的貧困村優(yōu)先安排一副室外籃球架和6 ～8 件體育健身器材。2)根據(jù)地區(qū)文化特色，引入民間傳統(tǒng)秋千、武術(shù)、舞龍舞獅、腰鼓、羅漢班等群眾喜歡的項(xiàng)目，增加體育文化的豐富程度和區(qū)域特色。如四川省體育局突出民族性，在貧困地區(qū)開展賽馬、打拐、磨秋等民族體育活動，在阿壩、涼山地區(qū)創(chuàng)建民族特色體育品牌。3)探索多樣化的體育支援方式，為貧困村居民提供體質(zhì)監(jiān)測、信息傳播、活動指導(dǎo)等多樣化服務(wù)，從而改變貧困村居民精神面貌，助力健康中國和體育強(qiáng)國建設(shè)。如陜西省體科所實(shí)施以“體育健康”為主題的個(gè)性化支援，將體育和醫(yī)療結(jié)合，2018年以來先后6 次深入安康市大同鎮(zhèn)夾河村，為村民進(jìn)行身體檢查、國民體質(zhì)監(jiān)測和科學(xué)健身輔導(dǎo)。

4.7 促進(jìn)長效體育支援與協(xié)作治理機(jī)制形成

在體育支援過程中能否建立平等協(xié)商、資源共享、責(zé)任分擔(dān)、權(quán)力共建、利益均分的治理機(jī)制，是決定體育支援長效機(jī)制建立的關(guān)鍵。這就需要借鑒治理理論，采用規(guī)范化、制度化、理性化、常態(tài)化的方式進(jìn)行治理。體育支援長效機(jī)制建立對彌補(bǔ)短期支援的不足、避免體育返貧問題具有積極的意義。今后省級體育部門應(yīng)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)貧困地區(qū)的不同體育發(fā)展水平和階段，從政策、資金、管理、設(shè)施、服務(wù)、活動開展等方面對體育支援的任務(wù)和措施進(jìn)行分解，制定年度目標(biāo)任務(wù)和長遠(yuǎn)規(guī)劃。結(jié)合國家“公共體育服務(wù)均等化”和“鄉(xiāng)村振興規(guī)劃”等現(xiàn)實(shí)，分類制定體育支援標(biāo)準(zhǔn)，從政策、措施、實(shí)施、評價(jià)等方面構(gòu)建長效機(jī)制。探索建立縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)等政府之間對口體育支援模式和對接、交流機(jī)制，推動它們之間的體育協(xié)作治理，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。要結(jié)合我國“精準(zhǔn)扶貧”“東西部協(xié)作”“鄉(xiāng)村振興”等現(xiàn)實(shí)，加強(qiáng)對體育支援治理機(jī)制研究，構(gòu)建體育支援長期政策和措施。參與幫扶雙方要從政策法規(guī)、資金、場地設(shè)施、管理服務(wù)、體育活動等方面對體育支援任務(wù)和措施進(jìn)行長期規(guī)劃，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，變無償為互利，形成2020年之后新型的協(xié)作治理關(guān)系，促進(jìn)對口支援雙方互通有無、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。

5 結(jié)語

近年來在黨和國家“支援西部開發(fā)”“精準(zhǔn)扶貧”和“脫貧攻堅(jiān)”等政策的指引下，我國體育部門積極圍繞《全民健身計(jì)劃綱要》 和《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的實(shí)施，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，突出體育特色，開展了針對貧困地區(qū)的體育支援。體育支援內(nèi)容從單一的體育設(shè)施支援和人員派駐發(fā)展到體育賽事、旅游、小鎮(zhèn)建設(shè)等多方面內(nèi)容；資金來源不斷多樣化，形成了以上級政府專項(xiàng)資金和體彩公益金投入為主體，單位自籌、社會、個(gè)人捐贈為補(bǔ)充的資金保障體系，體育支援起到了積極的效果。體育支援運(yùn)行和實(shí)施過程中形成了體育、扶貧等部門的聯(lián)動決策機(jī)制，政府主導(dǎo)、需求推動、多元協(xié)作的動力機(jī)制，資金、內(nèi)容和人員三位一體的保障體系，以政府為主導(dǎo)注重過程與結(jié)果的監(jiān)督和評價(jià)體系；同時(shí)還存在理論研究落后于實(shí)踐發(fā)展、體育支援短期政策較多、長效機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制缺失等問題。今后要從科學(xué)進(jìn)行決策、加強(qiáng)制度建設(shè)、促進(jìn)多元參與機(jī)制、完善保障機(jī)制、加強(qiáng)長效機(jī)制建設(shè)等方面促進(jìn)我國體育支援治理機(jī)制和治理體系完善和升級，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)我國公共體育服務(wù)均等化，助力“鄉(xiāng)村體育振興”。