盧修亮,高亮,岳方正,孫倩,常國(guó)彬,曲濤

(1.國(guó)家林業(yè)和草原局森林和草原病蟲(chóng)害防治總站，林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)預(yù)警國(guó)家林業(yè)和草原局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，遼寧沈陽(yáng) 110034；2.山東省野生動(dòng)植物保護(hù)站，山東濟(jì)南 250014；3.安徽省林業(yè)有害生物防治檢疫局，安徽合肥 230031)

近年來(lái)，我國(guó)林業(yè)有害生物災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，對(duì)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。特別是松材線蟲(chóng)病、美國(guó)白蛾等重大林業(yè)有害生物發(fā)生范圍持續(xù)擴(kuò)大、資源損失不斷增加、危害特性日趨復(fù)雜，重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。地方政府作為生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任主體[1-2]，對(duì)保護(hù)本轄區(qū)森林資源安全起主導(dǎo)作用。理清并落實(shí)地方政府責(zé)任，使其更好地履行生態(tài)職能[3]，對(duì)加速構(gòu)建高效的防治減災(zāi)機(jī)制，有效遏制重大林業(yè)有害生物災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)，切實(shí)扭轉(zhuǎn)林業(yè)部門(mén)“孤軍奮戰(zhàn)”局面，意義重大。

1 地方政府防治減災(zāi)責(zé)任

1.1 基本概念

1)地方政府 地方政府是指管理特定行政區(qū)域的政府組織的總稱(chēng)[4]。廣義的地方政府包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，狹義政府僅指行政機(jī)關(guān)[4]。本文所指的地方政府采用狹義的概念，主要指縣級(jí)以上地方人民政府。

2)地方政府責(zé)任 地方政府責(zé)任也有廣義和狹義之分。廣義的地方政府責(zé)任是一種“積極意義的政治責(zé)任”，是指地方政府能夠體察和針對(duì)民眾的理性要求，采取積極措施，做出公正有效的全面回應(yīng)；狹義的地方政府責(zé)任是指地方政府機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù)，違法行使職權(quán)時(shí)，所承擔(dān)的否定性的法律后果，即法律責(zé)任，這是一種“消極意義的政治責(zé)任”[5-6]。本文在研究地方政府責(zé)任時(shí)，認(rèn)為地方政府在重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)中的責(zé)任包含兩個(gè)方面:一是政府的防治減災(zāi)職責(zé)，即在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中所負(fù)有的保護(hù)森林健康和維護(hù)公眾權(quán)益的義務(wù)；二是指政府權(quán)力運(yùn)行中的不利后果，即政府沒(méi)有盡到保護(hù)職責(zé)而承擔(dān)的法律責(zé)任。

3)防治減災(zāi) 本文防治減災(zāi)指災(zāi)害管理的全過(guò)程，是圍繞減災(zāi)目標(biāo)、選擇科學(xué)減災(zāi)措施來(lái)實(shí)現(xiàn)降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行的一系列活動(dòng)，包含健康抗災(zāi)、檢疫御災(zāi)、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、應(yīng)急救災(zāi)等措施[7-8]。

4)森林病蟲(chóng)害與林業(yè)有害生物 《森林病蟲(chóng)害防治條例》中規(guī)定，森林病蟲(chóng)害，是指可危害森林、林木、林木種苗及木材、竹材的病害和蟲(chóng)害。在長(zhǎng)期防治減災(zāi)工作實(shí)踐中，原國(guó)家林業(yè)局進(jìn)一步延伸和拓展了森林病蟲(chóng)害的概念，在病害和蟲(chóng)害基礎(chǔ)上增加了鼠(兔)害和有害植物兩類(lèi)有害生物，并于2004年正式提出用“林業(yè)有害生物”取代“森林病蟲(chóng)害”這個(gè)沿用多年的概念，拓寬了防治工作視野，豐富了防治工作內(nèi)涵[8]。2019年12月28日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)森林法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《森林法》)首次從國(guó)家法律層面使用“林業(yè)有害生物”概念，擬修訂的《森林病蟲(chóng)害防治條例》也將統(tǒng)一使用這一概念，使之更加契合林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作實(shí)際。林業(yè)有害生物，是指能夠?qū)ι种参锛捌洚a(chǎn)品造成危害，影響其生長(zhǎng)、生存、使用、觀賞價(jià)值的植物、動(dòng)物或病原體的種、株(品)系或生物型[9]，主要包括病害、蟲(chóng)害、鼠(兔)害、有害植物。本文中重大林業(yè)有害生物專(zhuān)指《2015—2017年重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)》中確定的松材線蟲(chóng)病、美國(guó)白蛾、鼠(兔)害、薇甘菊4類(lèi)。

1.2 重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)責(zé)任 只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障[10]。以立法形式進(jìn)一步明確地方政府責(zé)任，以簽訂《防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)》并加強(qiáng)目標(biāo)考核、嚴(yán)格督辦追責(zé)、督促地方政府切實(shí)履行好工作職責(zé)，已成為重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作最有力措施之一。國(guó)家層面規(guī)定地方政府應(yīng)履行重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)責(zé)任的法律法規(guī)主要有新《森林法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《森林病蟲(chóng)害防治條例》《植物檢疫條例》。與國(guó)家層面立法相比，地方立法更有針對(duì)性和時(shí)效性，是國(guó)家立法的必要補(bǔ)充和細(xì)化[11]。筆者以國(guó)家層面的法律法規(guī)為主，結(jié)合各地制定的省級(jí)防治條例，對(duì)《2015—2017年重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)》中地方政府防治減災(zāi)責(zé)任歸納總結(jié)?？傮w上看，地方政府的防治減災(zāi)責(zé)任主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.2.1 重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治 新《森林法》第三十五條規(guī)定，“重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制。發(fā)生暴發(fā)性、危險(xiǎn)性等重大林業(yè)有害生物災(zāi)害時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)組織除治”，進(jìn)一步明確了地方人民政府在重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治中的主體責(zé)任?！渡植∠x(chóng)害防治條例》第十五條規(guī)定，“發(fā)生暴發(fā)性或者危險(xiǎn)性的森林病蟲(chóng)害時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，組織有關(guān)部門(mén)建立森林病蟲(chóng)害防治臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定緊急除治措施，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問(wèn)題”，突出了地方政府在建立防治臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)處置重大森林病蟲(chóng)害的主導(dǎo)地位。同時(shí)，為保障責(zé)任落實(shí)到位，新《森林法》第四條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”，確立了以制度建設(shè)落實(shí)政府責(zé)任的重要導(dǎo)向和剛性約束，為防治減災(zāi)工作提供了有力法律保障。

1.2.2 突發(fā)事件應(yīng)急處置組織管理 重大林業(yè)有害生物災(zāi)害作為自然災(zāi)害種類(lèi)之一，其突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的組織體系、工作機(jī)制應(yīng)符合《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”，并著重強(qiáng)調(diào)了“屬地為主”原則下的縣級(jí)人民政府責(zé)任和“分級(jí)負(fù)責(zé)”原則下各級(jí)人民政府責(zé)任，為全面落實(shí)政府責(zé)任、有效應(yīng)對(duì)重大林業(yè)有害生物災(zāi)害突發(fā)事件提供了法律遵循。地方性法規(guī)《湖北省林業(yè)有害生物防治條例》第二十八條規(guī)定，“發(fā)生重大、突發(fā)林業(yè)有害生物災(zāi)害或者疫情時(shí)，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)林業(yè)有害生物防治應(yīng)急預(yù)案，必要時(shí)成立林業(yè)有害生物防治臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)，解決林業(yè)有害生物治理工作中的重大問(wèn)題?！卑不?、江西、福建、甘肅等省出臺(tái)的防治條例也明確了地方政府在應(yīng)急處置工作中的主體責(zé)任。

1.2.3 組織開(kāi)展區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)治 為有效處置跨行政區(qū)域、危害嚴(yán)重的林業(yè)有害生物災(zāi)害，保障聯(lián)防聯(lián)治工作扎實(shí)推進(jìn)、取得實(shí)效，《森林病蟲(chóng)害防治條例》及部分省級(jí)防治條例對(duì)地方政府聯(lián)防聯(lián)治工作均作出明確規(guī)定。如《安徽省林業(yè)有害生物防治條例》第三十四條規(guī)定，“對(duì)跨行政區(qū)域、危害嚴(yán)重的林業(yè)有害生物災(zāi)害，毗鄰地區(qū)人民政府及其林業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)作配合，建立聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，健全疫情監(jiān)測(cè)、信息通報(bào)和定期會(huì)商制度，開(kāi)展聯(lián)合防治”。

1.2.4 防治減災(zāi)工作基礎(chǔ)性保障 地方政府保障責(zé)任主要體現(xiàn)在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員機(jī)構(gòu)、財(cái)政投入等方面。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障方面，新《森林法》第四十一條規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)用先進(jìn)適用的科技手段，提高森林防火、林業(yè)有害生物防治等森林管護(hù)能力”，對(duì)地方政府加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了明確要求。在人員機(jī)構(gòu)保障方面，《植物檢疫條例》明確規(guī)定，“發(fā)生特大疫情時(shí)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立植物檢疫檢查站，開(kāi)展植物檢疫工作?！辈糠质〖?jí)防治條例針對(duì)此項(xiàng)責(zé)任還提出了更加具體的要求，如《湖北省林業(yè)有害生物防治條例》規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定林業(yè)有害生物防治應(yīng)急預(yù)案，組建專(zhuān)群結(jié)合的應(yīng)急防治隊(duì)伍，加強(qiáng)林業(yè)有害生物應(yīng)急防治設(shè)備、藥劑的儲(chǔ)備”，對(duì)全面加強(qiáng)全省機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)、保持隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)性和穩(wěn)定性發(fā)揮了重要作用。在財(cái)政投入保障方面，出臺(tái)防治條例的省份均規(guī)定地方政府要將林業(yè)有害生物防治經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，部分省份還對(duì)突發(fā)災(zāi)害處置經(jīng)費(fèi)作出了明確要求。

1.2.5 其他責(zé)任 1)疫情管理?，F(xiàn)行《全國(guó)檢疫性林業(yè)有害生物疫區(qū)管理辦法》規(guī)定，“全國(guó)檢疫性林業(yè)有害生物疫情發(fā)生地應(yīng)當(dāng)劃定為疫區(qū)。劃定后的疫區(qū)由省級(jí)以上林業(yè)主管部門(mén)公布，其中松材線蟲(chóng)病和美國(guó)白蛾的縣級(jí)疫區(qū)由國(guó)家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)公布，其他全國(guó)檢疫性林業(yè)有害生物疫區(qū)由省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)報(bào)請(qǐng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布”，明確了省級(jí)人民政府在疫區(qū)管理中的責(zé)任?！端刹木€蟲(chóng)病疫區(qū)和疫木管理辦法》還對(duì)松材線蟲(chóng)病疫點(diǎn)公布作出具體要求，規(guī)定“疫點(diǎn)由省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)提出，由其報(bào)請(qǐng)省級(jí)人民政府備案后進(jìn)行公布，每年至少一次”。2)編制重大林業(yè)有害生物防治技術(shù)方案?！端刹木€蟲(chóng)病防治技術(shù)方案》規(guī)定，“縣級(jí)疫情發(fā)生區(qū)的松材線蟲(chóng)病防治方案由縣級(jí)人民政府組織制定，經(jīng)省級(jí)林業(yè)和草原主管部門(mén)審定并備案后組織實(shí)施”。3)落實(shí)防治減災(zāi)相關(guān)扶持政策?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)有害生物防治工作的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》均就推行購(gòu)買(mǎi)社會(huì)化服務(wù)作出安排部署，地方省級(jí)防治條例也對(duì)此作出明確規(guī)定。如《安徽省林業(yè)有害生物防治條例》第三十七條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)支持社會(huì)化防治組織開(kāi)展林業(yè)有害生物調(diào)查監(jiān)測(cè)、災(zāi)害鑒定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、疫情治理及其監(jiān)理等活動(dòng)”。4)災(zāi)后恢復(fù)。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十一條規(guī)定，“受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補(bǔ)償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計(jì)劃并組織實(shí)施，妥善解決因處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛”，明確了地方政府的災(zāi)后恢復(fù)責(zé)任。

2 地方政府履行重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)責(zé)任情況及存在的主要問(wèn)題

為切實(shí)加強(qiáng)重大林業(yè)有害生物防治工作，全面落實(shí)防治減災(zāi)責(zé)任，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，原國(guó)家林業(yè)局與各省(自治區(qū)、直轄市)先后簽訂了3輪《防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)》。本文依據(jù)原國(guó)家林業(yè)局印發(fā)的《松材線蟲(chóng)病等重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任檢查考核辦法》，結(jié)合2019年國(guó)家林業(yè)和草原局組織開(kāi)展的《2015—2017年重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)》履責(zé)情況檢查考核，分析重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作中地方政府履責(zé)狀況。

2.1 地方政府履責(zé)情況

2.1.1 政府重視程度進(jìn)一步提高 1)“雙線”目標(biāo)責(zé)任書(shū)簽訂較為完整。原國(guó)家林業(yè)局代表國(guó)務(wù)院與各省(自治區(qū)、直轄市)政府簽訂責(zé)任書(shū)后，各省(自治區(qū)、直轄市)也層層簽訂了政府間、林業(yè)主管部門(mén)間的“雙線”目標(biāo)責(zé)任書(shū)，并將“四率”指標(biāo)和重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)完成情況納入政府考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，督促地方政府將防治責(zé)任落到實(shí)處。2)對(duì)防治工作要求貫徹落實(shí)不斷強(qiáng)化。履責(zé)期間，為組織開(kāi)展好重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作，保質(zhì)保量完成防治目標(biāo)任務(wù)，一些省級(jí)人民政府召開(kāi)了重大林業(yè)有害生物防治工作專(zhuān)題會(huì)議、部門(mén)聯(lián)席會(huì)議，新疆、吉林、山東、廣東等省份根據(jù)防治工作需要，組織召開(kāi)了全省(區(qū))防治工作電視電話會(huì)。3)省級(jí)人民政府更加重視防治減災(zāi)工作。山東、浙江、云南、遼寧等省的主管領(lǐng)導(dǎo)先后在相關(guān)重要會(huì)議上安排部署重大林業(yè)有害生物防治工作；福建、湖北、安徽、湖南、重慶、陜西等省份政府主要領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)門(mén)對(duì)做好林業(yè)有害生物防治工作作出重要批示。

2.1.2 政府組織協(xié)調(diào)力度明顯加強(qiáng) 各級(jí)政府建立健全重大林業(yè)有害生物防治指揮部，協(xié)調(diào)解決防治工作中的重大問(wèn)題。2015年以來(lái)，全國(guó)有5個(gè)省級(jí)人民政府成立了重大林業(yè)有害生物防控指揮部。云南省、重慶市分別于2016年、2018年成立了省級(jí)重大林業(yè)有害生物防控指揮部；陜西省政府于2018年恢復(fù)成立了省級(jí)重大林業(yè)有害生物防控指揮部；四川省在成立了省松材線蟲(chóng)病防控工作指揮部基礎(chǔ)上，2017年成立了省重大林業(yè)有害生物防控工作指揮部；浙江省2017年將松材線蟲(chóng)病防治辦公室更名為省重大林業(yè)疫情防控辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)林業(yè)有害生物防控工作。針對(duì)跨行政區(qū)域、危害嚴(yán)重的林業(yè)有害生物災(zāi)害，毗鄰地區(qū)人民政府及其林業(yè)行政主管部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作配合，建立健全聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。目前，全國(guó)已建立9個(gè)涉及3省份以上的省際間聯(lián)防聯(lián)治組織[12]。部分省份結(jié)合重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)實(shí)際，還成立了省內(nèi)區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)治組織。

2.1.3 法制建設(shè)不斷推進(jìn) 2015年以來(lái)，江西、湖北、安徽、福建等4省新公布實(shí)施了本省林業(yè)有害生物防治條例，浙江、甘肅、北京等3省(市)也分別完成了條例修訂工作。安徽省在全國(guó)首次將“森林資源保護(hù)實(shí)行林長(zhǎng)制”寫(xiě)入地方防治條例，并將林業(yè)有害生物防治工作納入各級(jí)林長(zhǎng)考核內(nèi)容，建立了責(zé)任落實(shí)考核新機(jī)制。地方防治條例的出臺(tái)，有力推動(dòng)了防治工作法制化進(jìn)程，依法治理得到有力保障。各地還十分重視應(yīng)急防治工作，地方各級(jí)人民政府及時(shí)制定或根據(jù)人員機(jī)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)發(fā)展需要和實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題修訂應(yīng)急預(yù)案，全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)一步完善。

2.1.4 防治減災(zāi)取得新成效 2015年以來(lái)，各地面對(duì)重大林業(yè)有害生物災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)，嚴(yán)格按照處置程序，積極采取處置措施，有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)災(zāi)害，年均處置突發(fā)事件百起以上。天津市、云南省突發(fā)松材線蟲(chóng)病疫情后，黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，先后作出重要批示，省(市)重大林業(yè)有害生物防控指揮部及時(shí)召開(kāi)松材線蟲(chóng)病防控工作會(huì)議，全面安排部署疫情處置工作，及時(shí)有效控制疫情發(fā)展擴(kuò)散；山西、寧夏、內(nèi)蒙古、重慶等地在調(diào)運(yùn)苗木中發(fā)現(xiàn)美國(guó)白蛾疫情后，立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)對(duì)帶疫苗木進(jìn)行除害處理，有效防止了疫情發(fā)生；陜西在突發(fā)美國(guó)白蛾疫情后，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，恢復(fù)成立省重大林業(yè)有害生物應(yīng)急防控指揮部，設(shè)立了臨時(shí)檢疫檢查站，全力開(kāi)展應(yīng)急防治工作。2015—2019年，全國(guó)累計(jì)拔除40個(gè)松材線蟲(chóng)病縣級(jí)疫區(qū)和20個(gè)美國(guó)白蛾縣級(jí)疫區(qū)。

2.2 地方政府履責(zé)中存在的主要問(wèn)題

2.2.1 一些地方政府主體責(zé)任落實(shí)不到位 部分省級(jí)和縣(市、區(qū))級(jí)人民政府對(duì)重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作重視程度不高，政府的主體作用發(fā)揮不到位，對(duì)重大林業(yè)有害生物的危害性、防控的重要性認(rèn)識(shí)不足，一定程度上制約了重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治工作有效開(kāi)展。部分省份及縣(市、區(qū))仍存在責(zé)任書(shū)簽訂不完整、目標(biāo)任務(wù)不具體、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不健全、責(zé)任落實(shí)不到位、部門(mén)協(xié)作不順暢等問(wèn)題。

2.2.2 災(zāi)害應(yīng)急管理不規(guī)范 部分地區(qū)應(yīng)急預(yù)案制定不健全，有的省份應(yīng)急預(yù)案發(fā)布后未及時(shí)進(jìn)行修訂，個(gè)別縣(市、區(qū))雖然制定了應(yīng)急預(yù)案，但并未以政府文件印發(fā)。在處置突發(fā)林業(yè)有害生物事件時(shí)，部分地方政府未嚴(yán)格按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、采取相應(yīng)處置措施；有的地方僅由林業(yè)主管部門(mén)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，效力、執(zhí)行力均受到較大影響。應(yīng)急處置工作結(jié)束后，有的地方政府未及時(shí)終止應(yīng)急處置程序，停止應(yīng)急處置措施，同時(shí)未嚴(yán)格履行向上一級(jí)人民政府報(bào)告應(yīng)急處置情況的職責(zé)。

2.2.3 財(cái)政投入整體不足 各級(jí)政府特別是省級(jí)政府的資金投入與全省重大林業(yè)有害生物發(fā)生形勢(shì)和防治工作任務(wù)的實(shí)際需要還有很大差距，投入明顯不足。有的地方防治資金未納入政府財(cái)政預(yù)算，投入連續(xù)性不夠；一些地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)政困難，資金投入與全國(guó)平均水平相比差距非常大，不能滿足重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作基本需要。

2.2.4 政策法規(guī)不完善 林業(yè)有害生物防治法律法規(guī)是行業(yè)規(guī)范和行業(yè)管理的法律依據(jù)。但國(guó)家層面的《森林病蟲(chóng)害防治條例》自1989年頒布實(shí)施后，未進(jìn)行過(guò)修訂(正)；《植物檢疫條例》1983年發(fā)布后，雖經(jīng)1992年修訂、2017年修正，但部分條款仍未及時(shí)修訂，已不適應(yīng)林業(yè)有害生物防治減災(zāi)工作形勢(shì)需要。地方防治檢疫條例制修訂進(jìn)程不均衡，截至2019年6月，僅有8個(gè)省份出臺(tái)了林業(yè)有害生物防治相關(guān)條例(表1)；有些省份雖然出臺(tái)了法規(guī)制度，但多年未修訂。林業(yè)有害生物防治法律法規(guī)體系缺乏時(shí)代性、連續(xù)性和完整性，不能適應(yīng)依法防治的需要。

表1 省級(jí)防治條例出臺(tái)情況

3 落實(shí)地方政府履行重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)責(zé)任的建議

3.1 建立健全防治減災(zāi)責(zé)任履行機(jī)制 按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”原則，嚴(yán)格落實(shí)地方政府防治減災(zāi)責(zé)任，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任范圍，完善履責(zé)程序，保障責(zé)任履行不失位、不錯(cuò)位、不越位。結(jié)合防治減災(zāi)多元主體共同參與實(shí)際，進(jìn)一步明確地方政府、林業(yè)主管部門(mén)、林業(yè)有害生物防治檢疫機(jī)構(gòu)、林業(yè)經(jīng)營(yíng)者、社會(huì)化防治服務(wù)組織等不同責(zé)任主體在重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)中的責(zé)任，優(yōu)化職責(zé)分工，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，推進(jìn)多元主體協(xié)同治理。地方人民政府應(yīng)切實(shí)履行重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治職責(zé)，充分發(fā)揮防治減災(zāi)尤其是應(yīng)急救災(zāi)中的主體作用；林業(yè)主管部門(mén)作為負(fù)責(zé)林業(yè)有害生物防治的職能部門(mén)，要認(rèn)真落實(shí)政府各項(xiàng)決策部署，做好重大林業(yè)有害生物防治減災(zāi)各項(xiàng)工作；林業(yè)有害生物防治檢疫機(jī)構(gòu)作為監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)和檢疫御災(zāi)這兩項(xiàng)預(yù)防性工作的責(zé)任主體，應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，及時(shí)了解掌握林業(yè)有害生物發(fā)生發(fā)展動(dòng)態(tài)，采取有效措施，控制重大林業(yè)有害生物傳播擴(kuò)散，降低災(zāi)害暴發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，減少災(zāi)害損失[7-8]；林業(yè)經(jīng)營(yíng)者是防治減災(zāi)公共服務(wù)的受益者，承擔(dān)著防治減災(zāi)監(jiān)督者和參與者的雙重責(zé)任，一方面在法律范圍內(nèi)行使自己的監(jiān)督權(quán)，另一方面也要按照“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)防治”的責(zé)任制度要求，在政府支持引導(dǎo)下，對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理范圍內(nèi)的林業(yè)有害生物進(jìn)行防治；社會(huì)化防治服務(wù)組織應(yīng)嚴(yán)格按照契約規(guī)定，切實(shí)履行好防治減災(zāi)服務(wù)的供給責(zé)任，高質(zhì)量完成服務(wù)項(xiàng)目任務(wù)[13-15]。

3.2 嚴(yán)格執(zhí)行森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度 推行林業(yè)生物災(zāi)害損害責(zé)任追究制度，結(jié)合重大林業(yè)有害生物發(fā)生防治工作實(shí)際，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化防治目標(biāo)指標(biāo)體系，針對(duì)不同責(zé)任主體職責(zé)范圍，分級(jí)分類(lèi)設(shè)置以考核地方人民政府為主的綜合性考核指標(biāo)和考核林業(yè)主管部門(mén)的行業(yè)管理指標(biāo)。按照橫向到邊、縱向到底的要求，進(jìn)一步完善目標(biāo)任務(wù)分解機(jī)制[16]，提高目標(biāo)考核科學(xué)性、連續(xù)性和可操作性。探索建立目標(biāo)管理與過(guò)程管理統(tǒng)籌兼顧的績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效全過(guò)程管理。將松材線蟲(chóng)病等重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)納入地方政府考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)化目標(biāo)考核和防治督導(dǎo)，規(guī)范問(wèn)責(zé)追責(zé)程序[17]，加快形成以考核促進(jìn)責(zé)任全面落實(shí)、以績(jī)效評(píng)價(jià)促進(jìn)防治減災(zāi)取得實(shí)效的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.3 深入推進(jìn)社會(huì)化防治 統(tǒng)籌防治減災(zāi)責(zé)任主體各方優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮社會(huì)化防治服務(wù)組織效能，在堅(jiān)持地方政府主導(dǎo)本地區(qū)防治減災(zāi)工作基礎(chǔ)上，注重加強(qiáng)政府與社會(huì)力量、市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)同配合，形成防治減災(zāi)工作合力。適應(yīng)新形勢(shì)新要求，進(jìn)一步加大機(jī)制創(chuàng)新力度，大力推行政府購(gòu)買(mǎi)防治服務(wù)政策落實(shí)，進(jìn)一步開(kāi)放防治市場(chǎng)空間，豐富防治服務(wù)內(nèi)容，促進(jìn)社會(huì)化防治組織健康有序發(fā)展。加強(qiáng)社會(huì)化防治組織監(jiān)督管理，強(qiáng)化防治作業(yè)質(zhì)量監(jiān)管和防治減災(zāi)服務(wù)效果評(píng)估驗(yàn)收，確保防治減災(zāi)工作取得實(shí)效。地方人民政府購(gòu)買(mǎi)防治減災(zāi)服務(wù)，利用市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，只是政府責(zé)任形式與履責(zé)方式調(diào)整與變化，并不意味著政府公共服務(wù)責(zé)任的轉(zhuǎn)移甚至消失[18-19]。地方人民政府雖不再承擔(dān)公共服務(wù)的履行責(zé)任，但仍要承擔(dān)擔(dān)保社會(huì)組織提供符合公共利益且合法的公共服務(wù)的責(zé)任，即行政擔(dān)保責(zé)任[19-20]。為保障公共服務(wù)質(zhì)量，地方人民政府與社會(huì)化服務(wù)組織還要以簽訂合同方式，明確雙方各自應(yīng)承擔(dān)的行政契約責(zé)任[13-15]。

3.4 完善防治減災(zāi)責(zé)任落實(shí)保障體系 全面加強(qiáng)防治減災(zāi)法制建設(shè)，依照新《森林法》有關(guān)規(guī)定，加快推進(jìn)《森林病蟲(chóng)害防治條例》《植物檢疫條例(林業(yè)部分)》修訂工作，夯實(shí)責(zé)任落實(shí)法制基礎(chǔ)。加強(qiáng)《突發(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》和《重大林業(yè)有害生物災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》制修訂工作，及時(shí)調(diào)整健全組織機(jī)構(gòu)，完善工作制度，提高有效應(yīng)對(duì)處置突發(fā)林業(yè)有害生物災(zāi)害能力。加大資金投入力度，拓寬資金投入渠道，將防治補(bǔ)助資金與考核結(jié)果掛鉤，提高資金使用效率，保障防治減災(zāi)工作順利開(kāi)展。