傅莉輝，吳凌波，李 苑，石云峰，馬金霞，李 軻，晉永芬，吳雪琨，鄭承云，李壽強(qiáng)

(1.內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)技術(shù)推廣中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特010010；2.鄂爾多斯市農(nóng)牧技術(shù)推廣中心，內(nèi)蒙古 東勝017000；3.呼和浩特市實(shí)驗(yàn)中學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特010010；4.內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村振興研究中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特010010；5.內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特010010)

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，屬不可再生資源。近年來，由于農(nóng)資價(jià)格上漲、土地耕作效益相對低、局部地方耕作條件較差以及農(nóng)民外出務(wù)工隊(duì)伍龐大等原因，造成農(nóng)村不同程度出現(xiàn)“撂荒地”[1]。如不采取有效措施遏制耕地撂荒現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)了土地資源，還將危及糧食安全。因此，必須盡快拿出有的措施，讓撂荒耕地“活”起來。

1 形成“撂荒地”的主要原因

1.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，比較效益低

近年來，國家和自治區(qū)雖然出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，糧食單產(chǎn)、價(jià)格都有了很大的提高，但是與其他行業(yè)相比，種糧仍然未走出效益低的圈子，這是導(dǎo)致耕地撂荒的直接原因[2]。就以全區(qū)第一大糧食作物玉米來看，也是收益微薄。例如：按通常年份計(jì)算，玉米投入平均至少為462元/畝（耕地45元、種子50元、農(nóng)藥30元、化肥230元、播種25元、收獲45元，電費(fèi)15元、機(jī)械打藥12元、拉運(yùn)10元），平均產(chǎn)量500 kg/畝，籽粒按2.5元/kg計(jì)算，毛收入1250元/畝，純收入為788元/畝（包括至少3個(gè)勞動(dòng)力）；再以普遍認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效益較高的水稻為例，平均畝產(chǎn)稻谷550 kg，毛收入1300元左右，除去種子、農(nóng)藥、化肥等物耗350元和雇人犁田、栽秧、收割等費(fèi)用450元左右外，畝均純收入500元左右（含自己的勞動(dòng)力價(jià)值）。如果種植春小麥，畝均純收入僅有400元左右。以種植收益比較好的玉米計(jì)算，一畝地一年純收入還不及一個(gè)人外出打工半個(gè)月的收入。因此，很多農(nóng)民寧愿舉家外出打工，也不愿意在家種田，農(nóng)民說得好：“在家種田，不如外出掙錢”。種田成本高，比較效益差，是耕地撂荒的主要原因。

1.2 缺少勞動(dòng)力，無法耕種

農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力大量外出，部分缺乏勞動(dòng)力的農(nóng)戶無力耕種。外出勞力占勞動(dòng)力資源的一半以上，且均為主要?jiǎng)趧?dòng)力。在家務(wù)農(nóng)的基本為“九九、三八、六一”老人婦女兒童式勞力結(jié)構(gòu)，對耕種土地通常是心有余而力不足。

1.3 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，生產(chǎn)條件差造成耕地撂荒

部分旱作區(qū)坡耕地一遇春季干旱之年，在錯(cuò)過播種的最佳時(shí)節(jié)就被迫撂荒。另外，土地零星、分散、偏遠(yuǎn)、瘠薄再加上耕作管理不便等原因，很容易形成撂荒。例如：烏蘭察布市、呼和浩特市、包頭市和錫林郭勒盟的陰山南北麓以及鄂爾多斯市黃土丘陵區(qū)貧瘠旱坡地是全區(qū)撂荒地的主要區(qū)域。

1.4 基層管理滯后

鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社特別是村社面對許多外出戶或外遷的農(nóng)戶對承包地粗放經(jīng)營，甚至撂荒，基本沒有采取任何有效措施加以引導(dǎo)或適當(dāng)調(diào)整。

2 解決“撂荒地”的對策

根據(jù)黨的十八大工作報(bào)告中關(guān)于確保糧食生產(chǎn)安全的相關(guān)精神，從源頭入手，充分考慮農(nóng)村土地政策，按照中央、自治區(qū)近五年來的1號文件精神，對解決撂荒問題提出以下對策：

2.1 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部對“撂荒地”現(xiàn)象認(rèn)識

從提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部對“撂荒地”現(xiàn)象認(rèn)識入手，責(zé)任到人，把控制“撂荒地”納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部的年終工作目標(biāo)考核。組織村社干部認(rèn)真學(xué)習(xí)《土地管理法》《土地承包法》，要充分認(rèn)識農(nóng)村土地承包管理工作的重要意義，切實(shí)把農(nóng)村土地承包管理工作當(dāng)作農(nóng)村一項(xiàng)基礎(chǔ)性的長遠(yuǎn)工作來抓，政府“一把手”要親自抓、負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社要形成齊抓共管的合力，不斷健全和完善土地承包管理長效機(jī)制，理解土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題[3]。并且要深入生產(chǎn)一線，調(diào)查了解耕地耕種情況，分析農(nóng)民可能撂荒的原因，找出問題癥結(jié)所在，制定“撂荒地”恢復(fù)耕種計(jì)劃，切實(shí)解決恢復(fù)“撂荒地”生產(chǎn)中的實(shí)際困難和問題，確保適宜耕種的地塊都進(jìn)行耕種。

2.2 提高群眾對撂荒現(xiàn)象的認(rèn)識

從提高群眾對撂荒現(xiàn)象的認(rèn)識入手，對撂荒地實(shí)行有效管理。要通過廣播電視、報(bào)刊網(wǎng)絡(luò)、舉辦講座、組織干部進(jìn)村入戶等形式，加大對《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)宣傳力度，做到家喻戶曉，使承包農(nóng)戶認(rèn)識到防止耕地撂荒是應(yīng)盡的義務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)民愛惜耕地的自覺性；使村民懂得土地是集體所有，集體組織有權(quán)利對撂荒地實(shí)施管理。

2.3 穩(wěn)定農(nóng)資價(jià)格和制定糧食最低保護(hù)價(jià)

從切實(shí)穩(wěn)定農(nóng)資價(jià)格和制定糧食最低保護(hù)價(jià)入手，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的利益和調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)戶的種糧積極性。物價(jià)局、供銷社等職能部門要進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)資市場監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)囤積居奇、哄抬物價(jià)、違規(guī)漲價(jià)、制假售假等違法行為。并且要對不同時(shí)期、不同情況下的糧食收購價(jià)格迅速、有效地加以調(diào)整，調(diào)動(dòng)種糧積極性，減少“撂荒地”。

2.4 落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策

從落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策入手，有效減少撂荒地。近年來，中央和自治區(qū)相繼出臺了一系列有關(guān)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的文件，大幅度增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入。一方面繼續(xù)加大對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼力度，實(shí)行糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)，從降低勞動(dòng)強(qiáng)度入手，大力提倡免耕法等新型的耕作制度和使用先進(jìn)的小型農(nóng)業(yè)機(jī)械。通過使用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械（如旋耕機(jī)、小型收割機(jī)械、小型潛水泵等），推廣新型的耕作制度和技術(shù)，盡量減輕農(nóng)民的勞動(dòng)強(qiáng)度，使之?dāng)U大種植面，以及適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村“九九、三八、六一”的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，減少農(nóng)村隱形拋荒或撂荒。另一方面繼續(xù)完善政策性農(nóng)業(yè)種植業(yè)保險(xiǎn)政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社要認(rèn)真落實(shí)中央、自治區(qū)、盟市各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)扶持政策，充分調(diào)動(dòng)和保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部包片包戶，盡快落實(shí)耕地種植計(jì)劃；要集中資金繼續(xù)加大以水利、道路為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，并加強(qiáng)工程建成后的管理和保護(hù)，確保工程永續(xù)利用，長久發(fā)揮效益。對發(fā)生耕地撂荒的農(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)服務(wù)中心及財(cái)政所等部門要及時(shí)掌握當(dāng)?shù)馗亓袒那闆r，停付或追回種糧直接補(bǔ)貼款，采取多種手段進(jìn)行綜合治理。

2.5 創(chuàng)新機(jī)制，推進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)

從創(chuàng)新機(jī)制，推進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)入手，防止耕地撂荒。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社要在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，按照“依法、自愿、有償”的原則，積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，對無力耕種但又不愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，村集體要引導(dǎo)采取轉(zhuǎn)包、出租或入股的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；對承包戶自愿交回承包地或承包戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口而無力耕種的，要按照法定程序接收或收回承包地，并依法重新發(fā)包。要建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，鼓勵(lì)農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)包、租賃、互換、入股等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，引入有資金、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等單位、組織或個(gè)人投資效益農(nóng)業(yè)，連片開發(fā)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地。要不斷健全完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，形成土地流轉(zhuǎn)吸引大戶開發(fā)、大戶帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)土地、資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的有效配置，提高土地利用率和經(jīng)濟(jì)效益，防止耕地撂荒。要組建土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)和服務(wù)，努力為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)提供信息咨詢、委托代理、合同簽訂、糾紛調(diào)解等，保護(hù)農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的合法收益。

2.6 因地制宜，分類指導(dǎo)，避免出現(xiàn)“撂荒地”

從針對“撂荒地”出現(xiàn)的原因入手，因地制宜，分類指導(dǎo)，避免出現(xiàn)“撂荒地”。對因貧困無錢購買種子等生產(chǎn)資料或因缺乏勞動(dòng)力無力耕種的農(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村兩委要發(fā)動(dòng)群眾開展生產(chǎn)互助，農(nóng)業(yè)、供銷等部門提供種子、化肥等生產(chǎn)資料，農(nóng)村金融部門提供小額信貸服務(wù)，支持其生產(chǎn)耕種；對因旱澇等自然災(zāi)害一時(shí)無法耕種的，有關(guān)部門要結(jié)合土地整理、農(nóng)田水利基本建設(shè)，支持農(nóng)戶改土改水，提高地力，改善耕作條件；對屬基本農(nóng)田的，不得撂荒或改作非農(nóng)業(yè)用途；對棄農(nóng)經(jīng)商或長期外出務(wù)工無法耕種的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委要組織代耕，并采取辦法及時(shí)通知承包農(nóng)戶，對既不耕種又不轉(zhuǎn)包的農(nóng)戶，發(fā)生耕地撂荒要通知其限期（下一季）恢復(fù)耕種，到期仍不能履行耕種義務(wù)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村兩委要?jiǎng)訂T撂荒農(nóng)戶自愿或委托村組流轉(zhuǎn)承包地。同時(shí)，要通過駐村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和聯(lián)動(dòng)部門的干部進(jìn)村入戶，在技術(shù)、資金、種苗、流通、信息等方面提供服務(wù)和幫助。