張永江，劉瓊海，田 博，王雋雄

(黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000)

晉陜蒙接壤地區(qū)是根據(jù)1988年國務院批準，水利部與國家計委聯(lián)合發(fā)布的《開發(fā)建設晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)和國務院批準實施的《晉陜蒙接壤地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護規(guī)劃》劃定的國家級水土保持重點監(jiān)督區(qū)域，包括山西省忻州市的河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣，呂梁市的興縣，陜西省榆林市的神木市、府谷縣、榆陽區(qū)、橫山縣，內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市的托克托縣、鄂爾多斯市的達拉特旗、準格爾旗、東勝區(qū)、康巴市區(qū)、伊金霍洛旗，共涉及3省(區(qū))、5市、14縣(市、旗、區(qū))，總面積5.44萬km2。該區(qū)因煤炭資源而聞名于世，分布有神府煤田、東勝煤田、準格爾煤田、河東煤田四大煤田，被稱為“黑三角”地區(qū)。

地貌類型有黃土丘陵溝壑、風沙地、土石山、沖積平原和干旱草原等五大類。區(qū)內(nèi)涉及的黃河一級支流除內(nèi)蒙古的十大孔兌外，還有13條流域面積大于1 000 km2的支流。20世紀80年代煤田開發(fā)之初，區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失嚴重，水、旱、風沙、霜凍等自然災害頻繁，水土流失面積46 831 km2，多年平均輸沙量4.9億t，侵蝕模數(shù)0.9萬t/(km2·a)，局部地區(qū)甚至高達3萬～4萬t/(km2·a)，是黃河流域水土流失最嚴重的地區(qū)，也是黃河粗泥沙的主要產(chǎn)區(qū)，被列為國家級水土流失重點治理區(qū)和水土保持重點監(jiān)督區(qū)。

晉陜蒙接壤地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護工作經(jīng)過30多年的發(fā)展，國家級水土保持重點監(jiān)督區(qū)和國家重要能源化工基地建設取得顯著成效，水土保持監(jiān)督執(zhí)法試點、水土保持監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設試點、水土保持補償費返還治理試點為國家提供了可推廣、可復制的經(jīng)驗模式；生產(chǎn)建設項目水土保持生態(tài)建設取得顯著成效；水土保持示范區(qū)建設逐步推廣，建成水土保持生態(tài)文明縣1個、生產(chǎn)建設項目水土保持生態(tài)文明工程2個；以生產(chǎn)建設項目水土保持帶動區(qū)域水土保持生態(tài)建設取得良好開端，以交通干線為軸的“綠色長廊”、以礦區(qū)水土保持治理為圓心的一礦一區(qū)水土保持流域治理取得初步成效；水土保持監(jiān)督管理法制化、規(guī)范化成效明顯，流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的監(jiān)管模式日趨完善。

1 晉陜蒙接壤地區(qū)的水土保持監(jiān)督執(zhí)法歷程

1.1 水土保持監(jiān)督執(zhí)法試點

1988年《規(guī)定》頒布實施后，水利部聯(lián)合相關(guān)部委和接壤地區(qū)地方政府、流域管理機構(gòu)成立“晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持協(xié)調(diào)小組”，指導開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法試點工作，建成了省市縣三級水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)，依據(jù)“誰開發(fā)誰保護，誰造成水土流失誰治理”的原則開展生產(chǎn)建設項目水土保持治理，并試行水土保持補償費征收，為水土保持法頒布實施積累了經(jīng)驗。

1.2 水土保持監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設

1991年水保法頒布實施后，《規(guī)定》貫徹落實進一步深化。國務院批準水利部聯(lián)合十七個部委院和三省區(qū)人民政府、黃河水利委員會成立了晉陜蒙接壤地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護領(lǐng)導小組(以下簡稱領(lǐng)導小組)，由黃委組建晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，作為領(lǐng)導小組的辦事機構(gòu)。領(lǐng)導小組組織制訂了《晉陜蒙接壤地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護綜合規(guī)劃》并經(jīng)國務院批復實施，組織開展了礦區(qū)水土保持生態(tài)建設試驗、示范和水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。三省區(qū)出臺落實《規(guī)定》的地方法規(guī)，如水土保持設施補償費征收使用管理辦法等，重點監(jiān)督區(qū)、重點治理區(qū)成立水土保持專門行政管理機構(gòu)，水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)開展以法規(guī)體系、執(zhí)法體系、技術(shù)支撐體系為主的水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法管理規(guī)范化建設試點。通過規(guī)范化建設，三省區(qū)人民政府先后制定了一系列具有地方特色、操作性較強的地方配套法規(guī)和規(guī)范性文件。通過建立健全水土保持法規(guī)體系，為依法行政提供了法律依據(jù)，做到了有法可依，有章可循。各地進一步明確了預防監(jiān)督部門的水土保持行政執(zhí)法主體地位，提高了執(zhí)法人員素質(zhì)培養(yǎng)，規(guī)范了辦案程序，加強了“規(guī)費”收繳及有關(guān)文書檔案的管理，使水土保持執(zhí)法體系和法規(guī)體系得到進一步完善。接壤地區(qū)部管生產(chǎn)建設項目水土保持方案在全國率先實現(xiàn)審批率、實施率、驗收率三個100%，涌現(xiàn)出了一大批生產(chǎn)建設單位執(zhí)行“三同時”制度的典范，如華能精煤公司(神東煤炭集團前身)、黃河萬家寨水利樞紐有限公司、準格爾煤炭公司等單位多次受到水利部的表彰。

1.3 流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水土保持監(jiān)督執(zhí)法

2004年，水利部在《關(guān)于加強大型開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)督檢查工作的通知》(辦水?！?004〕97號)中要求“各流域機構(gòu)要切實履行好水土保持管理職責，按照水土保持法律法規(guī)的有關(guān)要求，代部行使水土保持監(jiān)督檢查權(quán)，切實加強大型開發(fā)建設項目水土保持方案實施的監(jiān)督和檢查”，流域管理機構(gòu)水土保持監(jiān)督執(zhí)法全面開啟。作為全國唯一直屬流域管理機構(gòu)的專門水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)，晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局聯(lián)合轄區(qū)內(nèi)各級水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)開展執(zhí)法，對轄區(qū)內(nèi)水利部批復的水土保持方案建設項目水土保持工作進行督察，對生產(chǎn)建設單位(業(yè)主)的水土保持管理機構(gòu)和管理措施、水土保持后續(xù)工程設計、水土保持重大設計變更、施工單位水土流失防治責任、水土保持工程監(jiān)理、水土流失監(jiān)測、水土保持工程建設進度、水土保持工程投資等情況開展全面監(jiān)督檢查，并印發(fā)督察意見督促落實。根據(jù)水利部水土保持設施竣工驗收意見統(tǒng)計分析，接壤地區(qū)部管生產(chǎn)建設項目水土保持方案的工程措施和植物措施質(zhì)量總體優(yōu)良，生產(chǎn)建設項目水土保持成效顯著。擾動土地整治率達到95%以上，水土流失治理度達到94%以上，棄渣的攔擋、利用率達到95%以上，植被恢復系數(shù)達到93%以上，林草覆蓋率達到50%以上。

同時，依據(jù)法規(guī)和水利部安排，晉陜蒙監(jiān)督局對轄區(qū)內(nèi)市縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)的預防監(jiān)督管理工作開展調(diào)研指導，對地方批復水土保持方案的生產(chǎn)建設項目進行抽查，對存在難點、疑點問題的生產(chǎn)建設項目進行專項督察，與地方水土保持監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)密切合作，促進生產(chǎn)建設項目水土保持生態(tài)建設。

1.4 依法治國與規(guī)范人的水土保持行為

2011年水土保持法修訂實施以來，晉陜蒙監(jiān)督局強化流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水土保持監(jiān)督管理執(zhí)法，以調(diào)整人的水土保持行為為主線，加強監(jiān)管執(zhí)法力度。開展已驗收生產(chǎn)型項目水土保持“回頭看”督察，對已驗收的水土保持設施運行情況進行檢查，對企業(yè)在日常生產(chǎn)活動中的水土保持工作進行檢查。開展晉陜蒙接壤地區(qū)生產(chǎn)建設項目水土保持“天地一體化”監(jiān)管，為全國人為水土流失動態(tài)監(jiān)管提供了可復制、可推廣的經(jīng)驗模式。以接壤地區(qū)生產(chǎn)建設項目遙感影像圖斑核查為技術(shù)支撐，規(guī)范生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)測和監(jiān)理；以指導生產(chǎn)建設項目水土保持自主驗收為抓手，簡化水土保持督察工作，落實水土保持監(jiān)督執(zhí)法“放管服”政策。

2 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督執(zhí)法成效

2.1 生產(chǎn)建設項目水土保持生態(tài)建設成效顯著

2011年水土保持法修訂實施以來，接壤地區(qū)部管項目水土保持方案審批率、實施率、驗收率達到“三個100%”目標，省市級項目在水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動后基本實現(xiàn)“三個100%”，城鎮(zhèn)水土保持效果良好，低影響開發(fā)、海綿城市理念引入城鎮(zhèn)、園區(qū)和生產(chǎn)建設項目水土保持生態(tài)建設過程中。據(jù)不完全統(tǒng)計，接壤地區(qū)2011年以來通過水土保持方案審批并建成的生產(chǎn)建設項目有1 800多個，完成治理面積200多km2，累計完成水土保持投資超過200億元。據(jù)此推算接壤地區(qū)5 400多個(2011年前不完全統(tǒng)計有3 600個)生產(chǎn)建設項目完成水土保持治理面積達500 km2，水土保持生態(tài)建設成效十分顯著。

2.2 以生產(chǎn)建設項目水土保持生態(tài)建設帶動周邊區(qū)域水土保持生態(tài)建設

在接壤地區(qū)，地方政府推行生產(chǎn)建設項目帶動區(qū)域水土流失治理政策，一礦一流域、一片區(qū)，一條干線一條綠色長廊，水土保持補償費返還治理項目等水土保持生態(tài)建設效果顯著。在風沙區(qū)鐵路、公路建設中，指導建設單位探索風沙掩埋路基的防治方法，推進線路兩側(cè)風沙源治理，建成綠色長廊，既保護了鐵路公路安全運營，又為防治風沙侵蝕貢獻了生產(chǎn)建設項目的力量。在接壤地區(qū)黃土丘陵溝壑區(qū)公路、鐵路建設中，為保護路基安全防治山坡水土流失，在政府的協(xié)助支持下，開展徑流洪水源頭治理，既防御了山洪威脅、保障了安全運營，又為防治水土流失貢獻了生產(chǎn)建設項目的力量。陜西省榆陽區(qū)黃家圪嶗村、趙家峁村等水土保持補償費返還治理項目，結(jié)合鄉(xiāng)村振興建設效果顯著。

2.3 推動區(qū)域內(nèi)水土保持生態(tài)文明縣、生產(chǎn)建設項目水土保持生態(tài)文明工程創(chuàng)建工作

建設水土保持生態(tài)示范工程一直是晉陜蒙監(jiān)督局職責任務之一。在生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法中，宣傳推廣先進經(jīng)驗是重要的管理手段之一。晉陜蒙監(jiān)督局按照國家水土保持文明工程建設要求，協(xié)助指導水土保持理念貫徹執(zhí)行力強、水土保持生態(tài)建設具有代表性、示范性的旗縣和生產(chǎn)建設項目單位建設水土保持文明縣、水土保持生態(tài)文明工程，樹立典型，引領(lǐng)接壤地區(qū)生產(chǎn)建項目水土保持生態(tài)建設。目前，已建成鄂爾多斯市準格爾旗水土保持文明縣、陜煤集團檸條塔礦水土保持生態(tài)文明工程、神東煤炭集團公司哈拉溝礦水土保持生態(tài)文明工程等。

2.4 探索形式多樣的水土保持監(jiān)督管理模式

作為專門的水土保持監(jiān)管流域管理機構(gòu)，晉陜蒙監(jiān)督局在部管生產(chǎn)建設項目監(jiān)督和執(zhí)法中，指導地方各級水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)開展執(zhí)法試點、規(guī)范化建設、執(zhí)法監(jiān)督管理，在對地方各級審批水土保持方案的生產(chǎn)建設項目水土保持督查中開展合作，抽查典型項目，共同探索督察方法內(nèi)容；開展專題督察，對存在難點、疑點的項目監(jiān)管提供技術(shù)支撐和力量援助。創(chuàng)造性地開展了生產(chǎn)建設項目春季植物措施落實督察、存在水土流失隱患項目的汛前督察、已驗收生產(chǎn)型項目水土保持運行情況督察等多種形式的督察工作，全面推動區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)建設項目水土保持生態(tài)建設。

2.5 積極探索生產(chǎn)建設項目水土保持督察模式

晉陜蒙接壤地區(qū)預防監(jiān)督執(zhí)法工作經(jīng)歷執(zhí)法試點、規(guī)范化建設試點、流域管理機構(gòu)代部行使生產(chǎn)建設項目督察權(quán)和水土保持法授權(quán)流域管理機構(gòu)行使水土保持督察權(quán)等階段，對多種形式的生產(chǎn)建設項目水土保持督察模式進行了探索，與生產(chǎn)建設單位協(xié)作開展了不同水土流失類型區(qū)生產(chǎn)建設項目水土保持生態(tài)建設模式、人工再塑地貌水土保持生態(tài)建設中植被建設與自然修復模式研究，開展了晉陜蒙接壤地區(qū)生產(chǎn)建設項目“天地一體化”監(jiān)管研究，效果顯著。

2.6 發(fā)布《晉陜蒙接壤地區(qū)生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理公報》

自2011年始，晉陜蒙監(jiān)督局連續(xù)10年發(fā)布晉陜蒙接壤地區(qū)生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理公報，進一步宣傳生產(chǎn)建設項目水土保持工作，增強了生產(chǎn)建設單位水土保持意識和人為水土流失防治責任意識，接受社會、輿論監(jiān)督，營造了水土保持法治氛圍。

3 問題及建議

3.1 關(guān)于水土保持方案變更政策理解

對于生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更的理解和處置，《水利部生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》中規(guī)定“水土保持方案經(jīng)批準后，生產(chǎn)建設項目水土流失防治責任范圍增加30%以上的，生產(chǎn)建設單位應當補充或者修改水土保持方案，報原審批單位審批”。而在《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”全面加強水土保持監(jiān)管的意見》中規(guī)定，征占地面積在0.5 hm2以上5 hm2以下的項目編制水土保持方案報告表，征占地面積在5 hm2以上的項目編制水土保持方案報告書。如今，水土保持補償費改為稅務部門征收，需要水土保持執(zhí)法部門提供征收依據(jù)，對于防治責任范圍增加未超過30%的生產(chǎn)建設項目，不變更方案、不編報水土保持報告書表，難以向稅務征收機構(gòu)提供增加的水土流失防治責任范圍水土保持補償費依據(jù)，為后續(xù)監(jiān)管提供技術(shù)依據(jù)。建議修訂《水利部生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》中關(guān)于水土流失防治責任范圍變化的規(guī)定，與《水利部關(guān)于進一步深化“放管服” 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》的規(guī)定相統(tǒng)一，便于防治責任范圍增加部分水土保持補償費的征收和后續(xù)監(jiān)管。

3.2 關(guān)于水土保持技術(shù)規(guī)范與其他相關(guān)行業(yè)規(guī)范的理解

在生產(chǎn)建設項目廢棄存儲場防治措施設計方面，《生產(chǎn)建設項目水土保持技術(shù)標準》(GB 50433—2018)要求干旱地區(qū)設計降水蓄滲措施，就地蓄滲降水徑流。然而煤矸石存儲場有防止降水入滲防止自燃的要求，以及防止降水入滲影響矸石山穩(wěn)定性的要求。建議水土保持相關(guān)技術(shù)標準應與其他行業(yè)標準融合，采取恰當?shù)母餐梁穸?，既可滿足降水蓄滲支撐植被建造，又可滿足阻燃、防滑保穩(wěn)定的要求。