付 哲，郭哲峰，王 磊，叢琳，董蘊琦

(通遼市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，內(nèi)蒙古 通遼 028000)

通遼市地處內(nèi)蒙古自治區(qū)東部，下轄1個市轄區(qū)、1個縣級市、1個縣、5個旗；農(nóng)作物總播種面積在2100萬畝以上，近年來，隨著《種子法》的實施，全市種子市場如雨后春筍般發(fā)展，主要表現(xiàn)為門店多、品種多、品種更新快等特點（2021年通遼市生產(chǎn)備案的公司有6家，備案生產(chǎn)品種32個。備案的種子門店總計1479家，備案銷售品種總計1196個，其中雜交玉米品種823個、高粱品種117個、谷子品種104個、辣椒品種78個）。這方便了廣大農(nóng)民購種。但也同時出現(xiàn)了種子經(jīng)營無門檻，經(jīng)營品種“多、亂、雜”，經(jīng)營者素質(zhì)參差不齊，市場監(jiān)管難等問題。而種子生產(chǎn)經(jīng)營備案制度是確保用種安全的第一步，可以有效把控種子流通環(huán)節(jié)，實現(xiàn)種子流通的可追溯管理，是規(guī)范種子市場秩序和凈化種子市場環(huán)境的重要舉措，全國各級部門開展此項工作見仁見智[1]，備案方法差異較大。

1 種子備案工作中存在的問題

1.1 種子生產(chǎn)經(jīng)營備案機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一

通遼市有的旗縣由種子管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)；有的旗縣將種子經(jīng)營備案工作納入政府政務(wù)中心或政務(wù)審批局[2]；有的旗縣種子經(jīng)營備案工作由種子管理機(jī)構(gòu)和政務(wù)中心合作共同完成。2021年7月通遼市農(nóng)業(yè)主管部門根據(jù)自治區(qū)農(nóng)牧廳的文件精神，對種子生產(chǎn)田進(jìn)行檢查，某旗農(nóng)業(yè)主管部門接到檢查通知后，才去政務(wù)審批局領(lǐng)取到該旗轄區(qū)內(nèi)種子生產(chǎn)備案的相關(guān)信息。備案就是生產(chǎn)、經(jīng)營主體向農(nóng)業(yè)主管部門報備所生產(chǎn)經(jīng)營種子的過程。備案到政府政務(wù)中心或政務(wù)審批局，而農(nóng)業(yè)主管部門不能及時掌握了解到相關(guān)備案信息，這樣的備案沒有意義。政府政務(wù)中心或政務(wù)審批局是農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)，所以備案不應(yīng)該由政府政務(wù)中心或政務(wù)審批局來做。

1.2 種子生產(chǎn)經(jīng)營備案材料形式不統(tǒng)一

有的旗縣要求既可以網(wǎng)上上傳材料，也可以提交紙質(zhì)材料備案；有的旗縣要求只能網(wǎng)上上傳材料；有的旗縣要求既要網(wǎng)上上傳材料，同時要求提交紙質(zhì)材料。

1.3 種子生產(chǎn)經(jīng)營備案材料內(nèi)容不統(tǒng)一

備案不是行政許可，農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案是告知行為，只要種子生產(chǎn)經(jīng)營者提交的材料符合《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》的要求，就應(yīng)當(dāng)受理備案，做到“應(yīng)備盡備”“備后再查”。但是，由于各旗縣轄區(qū)范圍大，門店多、品種多，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法檢查必然存在很大的滯后性，很多種子違法行為被發(fā)現(xiàn)時，違法種子已經(jīng)銷售入戶，甚至已經(jīng)種到地里；有的已經(jīng)備案的違法種子，甚至已經(jīng)造成了減產(chǎn)損失，農(nóng)戶上訪時才被發(fā)現(xiàn)，后續(xù)解決很困難。

有的旗縣備案機(jī)關(guān)為了通過實施種子生產(chǎn)經(jīng)營備案工作，從源頭上預(yù)防未審先推、假冒偽劣或淘汰退出品種種子進(jìn)入市場，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。除了上述材料外，還需要提供加蓋供種企業(yè)公章的農(nóng)作物品種審認(rèn)定證書、種子供應(yīng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營許可證、營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、申請者的法人身份證等材料。有的還要求提供種子的包裝或包裝照片供審核。這樣卻背離了備案初衷，把備案變成了前置審批。因為備案就是生產(chǎn)、經(jīng)營主體向主管部門報備所生產(chǎn)經(jīng)營種子的過程。

1.4 備案主體不統(tǒng)一

備案主體應(yīng)該是本轄區(qū)的經(jīng)營戶，有的旗縣備案機(jī)關(guān)對轄區(qū)外的在本旗縣有種子經(jīng)營業(yè)務(wù)的外地公司、種子銷售代理商也進(jìn)行備案。這就造成統(tǒng)計本轄區(qū)備案網(wǎng)點時，很多外地的公司、代理商也被系統(tǒng)當(dāng)做本轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)點統(tǒng)計進(jìn)來，造成統(tǒng)計結(jié)果不準(zhǔn)確。2021年有的旗縣已完全改正。

1.5 備案不方便，經(jīng)營戶缺乏主動性

有的經(jīng)營戶位置在離旗縣政府所在地較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，需要提交紙質(zhì)材料備案的經(jīng)營戶就會因為上報材料時交通不便和花費時間較長、耽誤店內(nèi)經(jīng)營而不愿意主動備案。經(jīng)營戶備案態(tài)度很不積極，導(dǎo)致備案效率低。

1.6 備案戶水平參差不齊，種子備案工作困難

部分備案經(jīng)營戶的經(jīng)營人員文化水平有限，不能獨自完成備案中各項內(nèi)容的填寫。品種一欄填寫不規(guī)范[3]，如本地主推品種“京科968”，由于品牌、商標(biāo)較多，部分商戶填寫為“德農(nóng)968”“屯玉968”“登海968”“現(xiàn)代968”“SPR968”等；種子企業(yè)一欄填寫的與種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證上的不一致等。上報的材料內(nèi)容總是缺少或填錯，備案時零售商名稱時常填寫為經(jīng)營者姓名或簡稱，與營業(yè)執(zhí)照的名稱不一致；種子類別填錯；各種情況，漏洞百出，給備案審核工作增添了不少困難。

1.7 種子備案內(nèi)容不實，存在假備案現(xiàn)象

種子備案工作由備案主體自行在網(wǎng)上填報，缺乏監(jiān)督，經(jīng)常出現(xiàn)內(nèi)容不實，數(shù)據(jù)造假。檢查種子經(jīng)營門店時發(fā)現(xiàn)，有的備案經(jīng)營戶怕麻煩，上報的備案品種個數(shù)與實際經(jīng)營的品種個數(shù)不符、品種實際的進(jìn)貨數(shù)量與備案數(shù)量也不相符等現(xiàn)象[4]。制種田檢查時發(fā)現(xiàn)，有的公司沒有實際落實種子生產(chǎn)，卻進(jìn)行了種子生產(chǎn)備案。

2 種子生產(chǎn)經(jīng)營備案工作的改進(jìn)對策

2.1 加強(qiáng)備案機(jī)構(gòu)和執(zhí)法部門銜接，提高執(zhí)法的效率

農(nóng)業(yè)主管部門不能根據(jù)備案申請者提交的有限材料來認(rèn)定備案申請者的種子生產(chǎn)經(jīng)營行為是否合法合規(guī)；受理備案不等于該種子審定情況、生產(chǎn)主體情況符合有關(guān)法律法規(guī)要求。

在備案管理中，部分管理人員發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營者提交的備案申請材料符合形式要求，但是審定情況或生產(chǎn)主體可能違法違規(guī)時，做簡單的駁回處理或要求當(dāng)事人撤回申請，這樣的簡單處理實際上放棄了對可能違法線索的進(jìn)一步追查，不利于凈化種子市場，打擊違法生產(chǎn)經(jīng)營種子行為。

在受理備案后應(yīng)當(dāng)重點審查品種審定情況、生產(chǎn)經(jīng)營主體情況；對于在備案管理中發(fā)現(xiàn)的可疑線索，應(yīng)及時移交綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，尤其在市場執(zhí)法檢查中對未備案的品種以及備案管理人員移交的可疑線索逐項核實，重點檢查；從而提高執(zhí)法的效率，降低執(zhí)法成本，增強(qiáng)對違法行為的打擊力度[5]。

2.2 完善種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺

要發(fā)揮農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案的監(jiān)管作用，必然要求對受理備案的品種進(jìn)行審查。人工搜索品種審定情況、生產(chǎn)經(jīng)營主體情況時，工作量極大?，F(xiàn)在，人工搜索相關(guān)信息的權(quán)威平臺就是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺。

目前，雖然種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺已經(jīng)比較完善了，但還是有一些品種審定、登記及種子生產(chǎn)經(jīng)營許可信息等在大數(shù)據(jù)平臺上查不到，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種業(yè)大數(shù)據(jù)平臺應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)一步完善主要農(nóng)作物品種審定信息、非主要農(nóng)作物品種登記信息、生產(chǎn)經(jīng)營許可信息，使種子管理工作人員能及時查詢到備案種子中違法種子的信息。

2.3 統(tǒng)一備案的機(jī)構(gòu)、材料形式、材料內(nèi)容、主體等，加強(qiáng)對各地農(nóng)業(yè)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)

備案不是審批行為，沒有必要由政務(wù)中心或政務(wù)審批局備案，致使備案工作與種子管理、執(zhí)法工作脫節(jié)，農(nóng)業(yè)主管部門對轄區(qū)內(nèi)種子生產(chǎn)經(jīng)營狀況不能及時、完全掌握。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自治區(qū)農(nóng)牧廳應(yīng)加強(qiáng)對各地農(nóng)業(yè)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對不符合有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的做法及時給予糾正，統(tǒng)一備案材料形式、材料內(nèi)容、備案主體等。下一步，通遼市農(nóng)業(yè)主管部門會督促旗縣種子備案部門落實自治區(qū)的有關(guān)文件精神，督促旗縣管理部門依法備案。

2.4 積極組織相關(guān)培訓(xùn)，提高種子從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)

加大對種子從業(yè)人員法律法規(guī)宣傳培訓(xùn)力度，詳細(xì)講解種子備案的法律責(zé)任及備案程序，讓經(jīng)銷商能從根本上了解自身的職責(zé)和權(quán)利，確保種子經(jīng)銷商能充分了解種子生產(chǎn)經(jīng)營備案工作的基本流程。目前培訓(xùn)工作的困難是沒有經(jīng)費，也不允許向受培訓(xùn)商戶收取經(jīng)費，這需要有關(guān)部門給予支持。

2.5 完善相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章，使備案工作能起到相應(yīng)的預(yù)防作用

經(jīng)過這幾年的實踐工作發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在實行的備案制度存在較大的缺點、漏洞，是不完善的。若嚴(yán)格按照目前的備案制度執(zhí)行，弊端很大，就像漏勺打水，耗費了人力、物力，沒能起到預(yù)防違法的作用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自治區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)該修改備案相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章，設(shè)置合理的備案條件，比如：受委托代銷及原包裝銷售備案的品種應(yīng)該經(jīng)過國家或自治區(qū)審定、登記（在適宜的生態(tài)區(qū)內(nèi)），或經(jīng)過同一適宜生態(tài)區(qū)引種備案等。使備案工作產(chǎn)生違法預(yù)防功能，這樣才能節(jié)省人力物力，事半功倍。