彭曉剛，李 濤

(1.陜西省水土保持和移民工作中心，陜西 西安710004；2.陜西華正生態(tài)建設(shè)設(shè)計監(jiān)理有限公司，陜西 西安710004；3.中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司 陜西分公司，陜西 西安710100)

黨中央把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，生態(tài)文明建設(shè)上升到史無前例的高度，而水土資源是生態(tài)文明的基礎(chǔ)，水土流失是制約生態(tài)文明建設(shè)的主要瓶頸，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出黃河中游要突出抓好水土保持工作。為貫徹總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話精神，水利部對水土保持工作進行了一系列新的安排部署，總基調(diào)是強監(jiān)管、補短板。特別對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持強監(jiān)管方面，水利部以水?！?020〕160號文發(fā)出通知(《水利部關(guān)于開展黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動的通知》)，對生產(chǎn)建設(shè)過程中造成的人為水土流失問題開展專項整治。隨后黃河水利委員會印發(fā)了《黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動工作手冊》(以下簡稱《工作手冊》)，為專項整治行動的深入開展提供了強有力的依據(jù)和支持。緊接著陜西省為落實水利部和黃委的安排部署，以《關(guān)于開展陜西省黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動的通知》(陜水保發(fā)〔2020〕35號)對專項整治的工作任務(wù)、組織分工、工作重點和要求等4個方面進行了全面安排。筆者參與制定了全省專項整治行動實施方案和咸陽市項目的核實與現(xiàn)場排查認定工作。通過梳理發(fā)現(xiàn)：有不少建設(shè)單位存在對水土流失防治工作重視度不夠、對水土保持相關(guān)制度政策及防治措施缺乏系統(tǒng)認識、對如何開展水土保持工作摸不清頭緒等一系列問題；基層水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作存在較大短板，主要表現(xiàn)在綜合監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管手段較落后、監(jiān)管效率不高等。如何適應(yīng)國家對水土保持生態(tài)文明建設(shè)提出的新要求？面對新形勢，在生產(chǎn)建設(shè)過程中如何有效控制人為水土流失？下面就有關(guān)問題進行分析和闡述，并提出意見和建議。

1 咸陽市項目現(xiàn)場排查認定情況

省管項目由陜西省水土保持和移民工作中心負責，同時委托技術(shù)服務(wù)單位在項目核實、現(xiàn)場排查認定、整改意見起草等方面進行技術(shù)支持。在現(xiàn)場排查認定階段，由陜西省水土保持和移民工作中心和技術(shù)服務(wù)單位共同派員組成工作組，工作組成員認真組織學(xué)習(xí)文件精神并確立了事前充分準備、事中嚴謹客觀、事后認真總結(jié)的工作思路。特別是在排查認定過程中，本著客觀、公正、負責的原則制定了外業(yè)查勘、內(nèi)業(yè)資料查閱、召開座談會、充分質(zhì)詢討論、省市縣水行政主管部門代表和技術(shù)負責人合議形成結(jié)論、正式通報并簽字確認的排查認定工作流程。在外業(yè)查勘中，若發(fā)現(xiàn)敏感部位，工作組利用無人機查勘并保留影像資料；在內(nèi)業(yè)資料查閱中，工作組能查盡查，支撐性證明材料能驗盡驗；召開座談會階段，建設(shè)單位、水土保持監(jiān)理、水土保持監(jiān)測服務(wù)單位充分發(fā)表意見；在形成結(jié)論階段，要求建設(shè)單位和水土保持監(jiān)理、監(jiān)測單位回避，由技術(shù)負責人按照《工作手冊》提出初步認定結(jié)果，在對有關(guān)問題有自由裁量權(quán)時由省市縣水行政主管部門代表嚴肅認真合議研判，確保認定結(jié)果客觀；在正式通報階段，由技術(shù)負責人宣讀認定結(jié)果，參會各方代表人員在認定表上簽字確認。咸陽工作組在排查認定期間每天將結(jié)果上報至本次專項整治行動信息平臺，并對有關(guān)資料進行整理，確保當天認定的項目當天完成全部認定步驟。整個排查認定過程方法得當，形式合理，程序嚴謹，結(jié)果公正，檔案齊全?，F(xiàn)場排查認定結(jié)束后，依據(jù)現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題起草了整改意見初稿并報省水利廳。

最終咸陽工作組對負責的18個省管項目形成如下認定結(jié)論：未批先變的4個，主要是新增棄渣場未報批；未實施防治措施的4個，主要是建設(shè)單位不落實省市縣監(jiān)督檢查意見，措施落實不到位或者嚴重滯后；未開展監(jiān)測的6個，大部分項目不按規(guī)定報送監(jiān)測季報年報；未驗先投的2個，全部是公路項目；未繳納補償費的7個，情況較為普遍。

2 現(xiàn)階段陜西省生產(chǎn)建設(shè)項目建設(shè)單位等水土保持工作存在的問題

2.1 建設(shè)單位尚未完全履行水土保持法定責任(義務(wù))

2011年修訂實施的《中華人民共和國水土保持法》和2013年實施的《陜西省水土保持條例》明確規(guī)定建設(shè)項目實施主體需要履行的水土保持責任(義務(wù))包括：選址選線應(yīng)當避讓水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)；保存利用表土資源；棄渣綜合利用與排放；實施水土保持“三同時”制度, 與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用；編制水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施；編制水土保持初步設(shè)計；開展水土保持監(jiān)測；開展水土保持工程監(jiān)理；繳納水土保持補償費；配合監(jiān)督檢查；驗收水土保持設(shè)施；管護水土保持設(shè)施等。本次專項整治重點為存在未批先建、未批先變、未實施防治措施、未開展監(jiān)測、未驗先投和未繳納補償費等6種違法違規(guī)行為的項目。從咸陽市省管項目排查認定結(jié)果看，項目存在違法違規(guī)行為較為普遍，主要包括未按要求及時變更方案或棄渣場補充方案；未能認真落實水土保持“三同時”制度；水土保持方案批準的措施落實不到位，后補設(shè)計、監(jiān)理和監(jiān)測情況比較普遍；不按規(guī)定開展水土保持監(jiān)測，監(jiān)測手段落后，存在數(shù)據(jù)抄襲、造假、臆測問題；重點防護對象措施嚴重滯后或不落實，施工期間的水土流失防治流于形式；繳納水土保持補償費的主動性和積極性不高；對水土保持設(shè)施自主驗收的重視度不高，存在久拖不驗、不按驗收標準驗收等現(xiàn)象。

2.2 建設(shè)單位對水土保持工作重視不夠

從實際情況看，建設(shè)單位開展水土保持工作主要是為了應(yīng)付項目立項開工和水行政主管部門的監(jiān)督檢查。相當一部分建設(shè)單位未建立起項目建設(shè)過程中的水土保持組織管理機制；未落實專人負責建設(shè)過程中的水土保持工作；對水土保持的認識不深、重視不高；在施工期將水土保持責任轉(zhuǎn)嫁給施工單位，造成項目立項開工和實施過程中責任主體分離，尤其是棄渣場位置隨意選擇，未經(jīng)批準亂棄亂倒；對臨時措施的落實不到位，施工期水土流失嚴重。

2.3 水土保持第三方技術(shù)服務(wù)單位技術(shù)服務(wù)水平存在短板

陜西水土保持技術(shù)服務(wù)市場情況復(fù)雜，許多企業(yè)沒有質(zhì)量管理體系、組織結(jié)構(gòu)不健全、技術(shù)力量薄弱、技術(shù)服務(wù)質(zhì)量較差，不能嚴格按照行業(yè)技術(shù)標準和規(guī)范為建設(shè)單位提供技術(shù)支持。第三方技術(shù)服務(wù)單位是建設(shè)單位履行法定義務(wù)至關(guān)重要的橋梁和紐帶，短板的存在嚴重阻礙了水土保持工作的良性開展。目前除水土保持方案編制和水土保持監(jiān)測工作建設(shè)單位可以自行開展外，其他工作都需借助具有一定技術(shù)資質(zhì)的第三方機構(gòu)配合實施。而第三方機構(gòu)指的是能承擔民事責任且具備一定技術(shù)服務(wù)能力的組織，目前中國水土保持學(xué)會頒發(fā)的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制單位水平評價證書和生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測單位水平評價證書是評價技術(shù)服務(wù)單位能力的市場上認可度最高的參考依據(jù)，一般情況下沒有星級證書或者星級等級越低，服務(wù)水平和質(zhì)量越差，反之亦然。

2.4 缺少專業(yè)機構(gòu)對水土保持工作的綜合咨詢服務(wù)

現(xiàn)階段項目實施管理者仍然對水土保持工作重視不夠，缺乏對水土保持全面系統(tǒng)的認識，尤其是缺乏水土保持專業(yè)服務(wù)機構(gòu)對水土保持工作全過程高質(zhì)量的綜合咨詢服務(wù)指導(dǎo)，導(dǎo)致未能全面系統(tǒng)地貫徹落實水土保持這一項基本國策，增加了許多時間成本、環(huán)境成本、資金成本，乃至行政成本。綜合咨詢是指除水土保持方案、初步設(shè)計、監(jiān)理、監(jiān)測、驗收外的其他必要服務(wù)，主要包括：①協(xié)助建設(shè)單位建立項目水土保持管理體系，制定水土保持管理制度；②協(xié)助建設(shè)單位編寫季度、年度水土保持總結(jié)報告和制定下一年度水土保持工作計劃；③組織對水土保持方案、初步設(shè)計、施工圖及變更方案進行內(nèi)部審查與優(yōu)化，提出合規(guī)化和合理化建議；④協(xié)助建設(shè)單位主持召開水土保持專題會議，召集各方協(xié)商施工過程中的重要水土保持事宜，解決實施過程中的重點和難點工作；⑤協(xié)助做好建設(shè)單位與各級水行政主管部門的溝通與聯(lián)系，配合做好相關(guān)水土保持監(jiān)督檢查；⑥全面系統(tǒng)收集工程建設(shè)區(qū)的正面典型素材，做好水土保持宣傳工作；⑦協(xié)助建設(shè)單位做好水土保持檔案管理工作；⑧按照水土保持有關(guān)獎項或榮譽申報要求，全過程指導(dǎo)水土保持工作，爭取各類獎項特別是國家水土保持生態(tài)文明工程的申報。

3 現(xiàn)階段陜西省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理存在的問題及建議

機構(gòu)改革后，部分縣區(qū)水土保持監(jiān)管責任主體仍不明確，責任清單不明，存在監(jiān)管真空；技術(shù)力量薄弱，信息化技術(shù)運用程度極低。水土保持屬于技術(shù)性要求比較高的行業(yè)，基層機構(gòu)在技術(shù)人員配置上往往滿足不了監(jiān)管要求；財政資金緊缺導(dǎo)致在監(jiān)督隊伍建設(shè)、監(jiān)管實施方案制定、第三方技術(shù)購買服務(wù)、設(shè)施設(shè)備配置等方面不能滿足新時期的要求。

監(jiān)管數(shù)字化、智能化、智慧化轉(zhuǎn)變較慢，仍拘泥于現(xiàn)場檢查，對遙感監(jiān)管、書面檢查、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等相結(jié)合方式的理解和認知度不高，導(dǎo)致監(jiān)管手段落后，監(jiān)管的深入性、時效性、精準性較差。

基層機構(gòu)普遍存在對水土流失的危害性認識不足，對水土保持工作的重要性認識不到位現(xiàn)象，導(dǎo)致思想上不夠重視。部分縣區(qū)監(jiān)督檢查和執(zhí)法力度不夠，重檢查、輕處罰現(xiàn)象較突出；講人情而非講法律制度現(xiàn)象常見，執(zhí)法寬松軟，建設(shè)單位的違法違規(guī)行為得不到依法懲罰，對項目建設(shè)單位沒有形成有效約束和震懾，同環(huán)境保護相比較，尚未形成對水土保持不敢違不愿違的社會氛圍。

當前陜西省生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作仍然存在一些問題，不能適應(yīng)水土保持新形勢和新要求。隨著國家對生態(tài)文明建設(shè)要求的不斷提升，陜西人為水土流失防治工作任重道遠。建議生產(chǎn)建設(shè)單位加強水土保持工作薄弱環(huán)節(jié)管理，扭轉(zhuǎn)被動局面，化解在水土保持生態(tài)文明建設(shè)方面的壓力和風(fēng)險；在水土保持工作管理上需要高度重視，按政策、按要求、按程序、按時間節(jié)點嚴格履行好各項水土保持法定義務(wù)。各級水行政主管部門應(yīng)嚴格履行法定監(jiān)管職責，確保有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，把生產(chǎn)建設(shè)活動造成的人為水土流失作為監(jiān)管的重中之重：一是及時精準發(fā)現(xiàn)項目實施過程中的違法違規(guī)行為；二是依法依規(guī)認定不同責任主體和不同性質(zhì)的違法活動；三是嚴格追究責任并實施處罰，針對不同主體和不同對象，理清責任性質(zhì)，制定處罰標準，綜合采取經(jīng)濟處罰、約談、通報、列入信用黑名單等手段，讓違法者、失信者受到應(yīng)有的處罰，從而為生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供有力保障，最終實現(xiàn)建設(shè)單位在水土流失防治責任的高度自覺性。