長江水利委員會水土保持局

(湖北 武漢 430011)

2019年，為貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展系列重要講話精神，水利部組織長江經(jīng)濟(jì)帶4個流域機(jī)構(gòu)和11省(市)水行政主管部門開展了長江經(jīng)濟(jì)帶生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動，通過集中查處一批“未批先建”“未驗先投”和不依法履行水土流失防治義務(wù)的違法違規(guī)項目，積極推動長江經(jīng)濟(jì)帶人為水土流失防治和“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”要求落地見效。

1 專項行動開展情況

1.1 快速部署啟動

2018年12月，水利部印發(fā)專項行動工作通知，就專項行動的執(zhí)法重點、工作任務(wù)、進(jìn)度安排和工作要求等進(jìn)行統(tǒng)籌部署。同月，制定專項行動工作方案，在武漢召開專項行動啟動培訓(xùn)會，進(jìn)一步明確流域機(jī)構(gòu)和各省水行政主管部門專項行動具體工作要求。2019年1月，流域機(jī)構(gòu)和各省水行政主管部門按照專項行動通知要求，制定專項行動實施方案，召開專項行動啟動會，部署落實專項行動工作。云南、四川分管副省長就專項行動進(jìn)行了批示；貴州、四川、湖南、江西等省成立了以廳領(lǐng)導(dǎo)為組長的專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組，明確廳內(nèi)各成員單位的職責(zé)分工。

1.2 全面梳理排查

2019年1月至3月，流域內(nèi)的11省(市)水行政主管部門結(jié)合水土保持行政許可監(jiān)督、群眾舉報線索、日常監(jiān)管、遙感監(jiān)管等情況，組織對轄區(qū)內(nèi)疑似存在違法違規(guī)行為的生產(chǎn)建設(shè)項目開展梳理排查，掌握違法違規(guī)線索，分類擬定執(zhí)法項目清單。云南、貴州結(jié)合遙感監(jiān)管成果對轄區(qū)內(nèi)違法項目進(jìn)行全面排查，其余9省(市)分級對各自區(qū)域內(nèi)的違法項目開展梳理排查；11省(市)共計排查疑似違法項目2萬余個，其中未批先建項目1.24萬個、未驗先投項目0.70萬個、不依法履行水土流失防治義務(wù)項目0.14萬個。

1.3 集中現(xiàn)場核查

2019年3月至5月，長江、淮河、珠江、太湖流域機(jī)構(gòu)根據(jù)各省上報的執(zhí)法項目清單，重點針對工程規(guī)模大、施工周期長、擾動范圍廣、水土流失隱患大的項目，結(jié)合日常監(jiān)管情況和群眾舉報線索，按“一省一單”方式分省擬定集中現(xiàn)場核查項目清單，采取現(xiàn)場核查和集中約談方式，對129個項目進(jìn)行集中核查，以“一項目一清單”下發(fā)核查意見，明確了執(zhí)法處理意見。11省(市)水行政主管部門根據(jù)違法項目梳理排查情況，分級組織開展了現(xiàn)場核查工作，進(jìn)一步明確違法行為和執(zhí)法處理意見，確定了查處主體和督辦主體。

1.4 嚴(yán)格執(zhí)法處理

2019年5月至10月，11省(市)根據(jù)違法項目核查情況，采取限期整改、集中約談、掛牌督辦、立案查處等方式，組織市、縣兩級水行政主管部門全面開展了違法項目執(zhí)法處理，共計查處水土保持違法項目2萬余個，對440起水土保持違法案件進(jìn)行立案查處，處以行政罰款3 000多萬元，水利部對23起典型違法案件進(jìn)行了掛牌督辦。四川省采取“約談一批、曝光一批、掛牌一批、處罰一批”的綜合舉措對4 000余個違法項目進(jìn)行了執(zhí)法處理，對拖欠水土保持補償費的1 000余個項目發(fā)起歸零行動。云南、貴州2省結(jié)合遙感監(jiān)管成果，分別完成0.47萬、0.74萬個違法違規(guī)項目查處。

1.5 強(qiáng)化跟蹤督辦

2019年6月至8月，水利部組織啟動專項行動督查工作，由水土保持司、政策法規(guī)司會同流域機(jī)構(gòu)，對11省(市)專項行動推進(jìn)情況和重大違法項目執(zhí)法處理情況進(jìn)行集中現(xiàn)場督辦，按“一省一單”和“一項目一清單”下發(fā)督辦意見。水土保持司多次組織召開專項行動調(diào)度會，研究部署專項行動重點工作。流域機(jī)構(gòu)按照專項行動時間節(jié)點要求，每月對11省(市)專項行動工作進(jìn)展進(jìn)行跟蹤督導(dǎo)。11省(市)也積極采取不同方式，分級督導(dǎo)推動本省專項行動工作。至2019年底，共有83.4%的違法項目已完成整改，80%的立案查處案件完成結(jié)案。

1.6 及時總結(jié)提高

一是在專項行動開展過程中，及時收集整理違法行為認(rèn)定和執(zhí)法處理中出現(xiàn)的新情況、新問題，通過分析研究，制定《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管有關(guān)問題處理參考》，分6類違法行為，根據(jù)不同的違法情節(jié)提出了68條違法行為執(zhí)法處理參考意見。二是編制《長江經(jīng)濟(jì)帶生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動案例選編》，選取了專項行動查處的14個違法案件，從案情發(fā)現(xiàn)、立案查處、法律適用、案例評析等方面進(jìn)行總結(jié)和解析，規(guī)范和推進(jìn)了水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。三是結(jié)合專項行動中發(fā)現(xiàn)的問題和不足，組織開展了水土保持監(jiān)管相關(guān)制度和機(jī)制研究。

2 主要經(jīng)驗做法

2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實工作責(zé)任

各級水行政主管部門通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工，積極爭取政府、人大支持，加強(qiáng)與相關(guān)部門協(xié)作，積極推動了專項行動順利開展。水利部制定專項行動工作方案，多次組織召開調(diào)度會專題研究專項行動重大問題，落實應(yīng)對措施。長江委按照“全委一盤棋”工作要求，委機(jī)關(guān)8個部門分片包干，6個委屬單位提供技術(shù)支撐，保障了專項行動工作任務(wù)順利完成。四川省分管副省長就專項行動進(jìn)行批示，部分市(州)由政府領(lǐng)導(dǎo)直接部署推動，聯(lián)合人大開展了執(zhí)法檢查。云南省分管副省長就專項行動進(jìn)行批示，省政府副秘書長召開專題會議研究，水利廳主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行專門部署。江西省水利廳分管領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊進(jìn)行現(xiàn)場督導(dǎo)檢查，推動違法項目的查處整改。四川、江西、浙江等省將專項行動納入省級對市級的年度考核內(nèi)容。

2.2 落實監(jiān)管措施，強(qiáng)化執(zhí)法成效

針對建設(shè)項目違法類型、情形和性質(zhì)不一的特點，各省水行政主管部門積極探索，主動應(yīng)對，采取針對性措施切實強(qiáng)化專項行動執(zhí)法成效。四川省對主動自查自糾并迅速整改到位的及時進(jìn)行銷號，對不主動自查整改的責(zé)令停止違法行為并限期整改，對限期內(nèi)未完成整改及涉嫌重大違法行為的依法嚴(yán)肅查處，對拒不落實整改措施的進(jìn)行掛牌督辦。云南省分兩批次明確了600多個違法項目的查處主體和督辦主體，并對時間節(jié)點提出了要求，將執(zhí)法信息納入信用監(jiān)管平臺實行聯(lián)合懲戒。重慶市強(qiáng)化水政執(zhí)法與水土保持監(jiān)管的聯(lián)動，將專項行動與河道違法陳年積案“清零”工作無縫對接，整體推進(jìn)。湖南省將重大違法項目在全省總河長會議上進(jìn)行通報。江西省按照“應(yīng)批盡批、應(yīng)管盡管、應(yīng)罰盡罰、應(yīng)收盡收、應(yīng)驗盡驗”的原則全面開展違法項目查處。

2.3 積極督導(dǎo)推動，營造高壓態(tài)勢

專項行動期間，各級水行政主管部門及時總結(jié)專項行動存在的問題，通過召開督導(dǎo)會、現(xiàn)場督查、印發(fā)督導(dǎo)文件等方式，持續(xù)推動專項執(zhí)法行動。水利部組織流域機(jī)構(gòu)對11省(市)專項行動開展現(xiàn)場督導(dǎo)，每月定期跟蹤督導(dǎo)各省專項行動進(jìn)展和違法項目處理情況。云南省把專項行動督導(dǎo)作為重要工作內(nèi)容，4次召開專題研究會研究部署專項行動重點工作。貴州省2次召開專項行動階段工作總結(jié)和布置會，每月通報各市(州)違法項目查處整改情況。四川省召開執(zhí)法處理專題座談會，印發(fā)3個執(zhí)法處理文件，統(tǒng)一執(zhí)法處理要求。江西省對違法項目采取月調(diào)度方式，及時掌握查處和整改進(jìn)度，就專項行動下發(fā)了9個督辦文件。重慶、湖北、湖南等省(市)針對專項行動進(jìn)展及時組織召開了督導(dǎo)推進(jìn)會。

2.4 強(qiáng)化支撐保障，夯實工作基礎(chǔ)

為規(guī)范專項行動各階段工作，水土保持司組織編制了專項行動工作方案、專項行動現(xiàn)場核查工作手冊和專項行動督查工作手冊，細(xì)化了工作內(nèi)容、工作程序、工作方式、工作要點等內(nèi)容。長江委針對專項行動開發(fā)了“專項行動APP”和“專項行動監(jiān)督執(zhí)法系統(tǒng)”，對違法項目現(xiàn)場和佐證材料進(jìn)行拍攝取證，實現(xiàn)了違法項目從建檔立戶、現(xiàn)場取證到查處銷號全過程管理。各省(市)及時組織執(zhí)法人員開展集中培訓(xùn)，熟悉掌握專項工作內(nèi)容和要求，水土保持司和流域機(jī)構(gòu)積極派員參與培訓(xùn)授課。云南、四川、江西等省搭建專項行動微信群和QQ群，及時傳達(dá)專項行動工作要求，了解市縣專項行動進(jìn)展動態(tài)，解答專項行動疑難問題。

2.5 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，擴(kuò)大社會影響

為加強(qiáng)專項行動宣傳引導(dǎo)，各級水行政主管部門通過跟蹤報道、設(shè)置宣傳欄、制作專題片等形式，積極擴(kuò)大專項行動社會影響。長江委在門戶網(wǎng)站開辟專項行動宣傳專欄，派出記者跟蹤報道專項行動。四川省在《四川日報》頭版報道了專項行動開展情況；眉山市通過網(wǎng)絡(luò)媒體開展水土保持法律法規(guī)宣傳，全市約550個業(yè)主單位主動咨詢水土保持法律法規(guī)及具體事項辦理流程。云南省結(jié)合專項行動制作專題宣傳片，在昆明市3 000多輛公交車和4條地鐵線路視頻媒體上滾動播放。湖南省在全省總河長會議上播放違法項目查處宣傳片。江西省將專項行動宣傳工作納入政府目標(biāo)考核，在各級網(wǎng)絡(luò)媒體積極推送宣傳文稿。

3 存在問題及對策建議

專項行動取得了積極的成效和經(jīng)驗，但在執(zhí)法隊伍的建設(shè)、執(zhí)法機(jī)制的完善、違法項目的執(zhí)法處理等方面仍存在不足和短板，需在后續(xù)監(jiān)管工作中采取針對性的對策措施予以改進(jìn)和補齊。

3.1 存在問題

(1)部分基層執(zhí)法力量整體較弱。專項行動過程中發(fā)現(xiàn)，部分市縣水行政主管部門監(jiān)督執(zhí)法力量存在人手不足、業(yè)務(wù)不熟、經(jīng)費設(shè)備難以保障等情形，特別是機(jī)構(gòu)改革后，機(jī)構(gòu)進(jìn)一步整合，人員進(jìn)一步精簡，往往一個部門多項職能，監(jiān)督執(zhí)法能力難以滿足專項行動需求，與當(dāng)前的強(qiáng)監(jiān)管工作要求不相適應(yīng)。

(2)水土保持日常監(jiān)管與執(zhí)法銜接機(jī)制未有效建立。 機(jī)構(gòu)改革后，部分市縣的審批、監(jiān)管、執(zhí)法分離，水行政執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法部門或生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門，當(dāng)前的銜接機(jī)制不健全，違法違規(guī)材料移送困難，未形成有效的監(jiān)管合力，執(zhí)法力度不夠。

(3)執(zhí)法處理不夠嚴(yán)格規(guī)范。部分地方水行政主管部門存在執(zhí)法流程不規(guī)范，執(zhí)法文書擬定不合理，違法行為判定中工作不深入，判定結(jié)果不客觀和不準(zhǔn)確，在處罰適用條款選擇中一定程度上存在“避重就輕”情況，執(zhí)法處理工作中對違法項目偏重整改。

(4)跟蹤督導(dǎo)工作力度不足。一是上級水行政主管部門對下級水行政主管部門跟蹤督導(dǎo)力度不足，特別是對監(jiān)管力量較弱的縣級水行政主管部門督導(dǎo)不足，致使執(zhí)法困難。二是對違法項目查處及整改落實的跟蹤督導(dǎo)不足，存在對違法項目未及時查處或整改落實不到位情形。

(5)遺留問題執(zhí)法處理難以把握。專項行動發(fā)現(xiàn)的違法項目中老項目占比較大，存在較多亟待解決的歷史遺留問題，因處理各類歷史遺留問題的法律法規(guī)依據(jù)不足，致使執(zhí)行層面缺乏可操作性的指導(dǎo)意見，給執(zhí)法處理帶來了困難。

3.2 對策建議

(1)加強(qiáng)基層隊伍監(jiān)管能力建設(shè)。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革后基層水土保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置情況，針對人手不足、業(yè)務(wù)不熟、經(jīng)費設(shè)備難以保障等問題，及時研究制定相關(guān)政策，有針對性地采取幫扶措施，強(qiáng)化基層水土保持監(jiān)管隊伍的監(jiān)管能力建設(shè)。

(2)推動建立水土保持審批、監(jiān)管、執(zhí)法銜接工作機(jī)制。針對機(jī)構(gòu)改革后生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持行政審批、監(jiān)管、執(zhí)法分離的情況，及時組織研究制定相關(guān)政策和指導(dǎo)性意見，推動地方建立水土保持行政審批、監(jiān)管、執(zhí)法有效銜接工作機(jī)制。

(3)強(qiáng)化對違法項目嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。結(jié)合每年開展的遙感監(jiān)管工作，督促各省在執(zhí)法處理過程中切實嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，違法項目查處要客觀公正，不能避重就輕。針對造成重大水土流失危害項目及水行政主管部門多次檢查拒不落實整改的項目，要嚴(yán)格依法予以查處，避免簡單“以改代罰”。

(4)加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理履職督查。加強(qiáng)對地方水土保持監(jiān)督管理工作履職督查力度，督促和推動各級水行政主管部門規(guī)范高效行政審批，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，切實落實水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。對監(jiān)督管理工作存在嚴(yán)重問題的，要進(jìn)行通報和約談，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行問責(zé)。

(5)細(xì)化和規(guī)范違法行為查處指導(dǎo)意見。針對地方水行政主管部門在專項行動和遙感監(jiān)管中普遍反映的執(zhí)法處理難點問題，特別是老舊項目執(zhí)法處理中法律法規(guī)依據(jù)不足的遺留問題，研究制定分類處置指導(dǎo)意見，規(guī)范和細(xì)化不同違法情形的執(zhí)法處理方式和要求。

4 結(jié) 語

長江經(jīng)濟(jì)帶生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動歷時近一年，通過集中查處一批水土保持違法違規(guī)項目，有效提升了建設(shè)單位的法律意識和責(zé)任意識，有力推動了生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治工作。通過對存在問題采取針對性的對策措施，將會進(jìn)一步強(qiáng)化各級水行政主管部門的水土保持監(jiān)管能力，促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展。