李 艷

（中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院，北京100081）

0 引 言

推動網(wǎng)絡(luò)空間國際治理進程的因素固然多元，但具體到2020 年，三個關(guān)鍵詞尤為突出：疫情、變局與技術(shù)。疫情作為突發(fā)事件所帶來的全球性沖擊不難理解，所謂變局即國際力量格局的進一步深入演化，以及新興技術(shù)與應用的不斷演進，這兩方面因素對網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展態(tài)勢的塑造在近些年來早已初顯端倪，并逐漸成為一種“新常態(tài)”。但在2020 年這一關(guān)鍵節(jié)點，這些因素前所未有的相互疊加與共振，一方面使得諸多現(xiàn)實問題與客觀挑戰(zhàn)更趨復雜，影響了2020 年網(wǎng)絡(luò)空間國際治理具體進程，但另一方面也蘊含著新的發(fā)展方向與機遇，對未來網(wǎng)絡(luò)空間的力量格局與秩序構(gòu)建帶來深遠影響。

1 全球性疫情加劇網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的供需失衡

“一個新十年的開局總會是一個展望更廣闊未來的邀請”[1]。根據(jù)既定節(jié)奏與計劃，2020年原本應是繁忙的一年，圍繞網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字經(jīng)濟與新興技術(shù)等各項網(wǎng)絡(luò)議題，從UN 到G7、G20，從IGF 到GGE、OEWG，從WEF 到ITU，從多邊、區(qū)域到雙邊，各層級渠道與平臺的相關(guān)計劃與議程“滿檔”，但疫情客觀上導致大部分議程不得不暫停或延期。與此同時，疫情對全球經(jīng)濟帶來巨大沖擊，各國大量的時間精力與人力物力投入到全面抗擊疫情，對其他領(lǐng)域的關(guān)注與資源投入或多或少受到牽制，因此，總體來看，網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的既定節(jié)奏受到一定影響。但這只是表面現(xiàn)象，更為深層的影響在于，疫情期間的網(wǎng)絡(luò)安全隱患與治理需求不減反升，在治理“供給”相對不足的現(xiàn)實下，造成網(wǎng)絡(luò)空間國際治理態(tài)勢整體上呈現(xiàn)“供需”失衡的特點。

從需求層面來看，一方面疫情催化了新型網(wǎng)絡(luò)攻擊事件，帶來更加嚴峻的網(wǎng)絡(luò)安全壓力。如在疫情期間，網(wǎng)絡(luò)犯罪分子與黑客組織借機“興風作浪”。英國國家網(wǎng)絡(luò)安全中心（NCSC）發(fā)布公告稱，越來越多的網(wǎng)絡(luò)犯罪集團利用新冠病毒進行惡意攻擊，開展網(wǎng)絡(luò)勒索和身份竊取的犯罪行為[2]。甚至還有犯罪分子為竊取疫苗信息針對醫(yī)療、衛(wèi)生和公共服務部門發(fā)動網(wǎng)絡(luò)攻擊。另一方面疫情催化下的線上應用激增帶來更加深層次的社會治理需求。在疫情期間，大數(shù)據(jù)、人工智能、“云計算”等數(shù)字技術(shù)應用激增，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面發(fā)揮重要作用的同時，也在客觀上帶來一些有效監(jiān)管、權(quán)責邊界與隱私保護等社會問題。經(jīng)此疫情，國際社會各方更加深刻地認識到，數(shù)字經(jīng)濟與“線上”服務事關(guān)未來發(fā)展，相應的安全風險破解與有效治理必須跟上，這也對未來網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的方向帶來一些新的思考，可以說，伴隨疫情沖擊，數(shù)字社會得以加速成型，與之相關(guān)的安全與發(fā)展問題必然會成為未來網(wǎng)絡(luò)空間國際治理新方向。

從供給層面來看，實踐中面臨治理“供給”不足的困境。既有的傳統(tǒng)治理機制在應對突發(fā)性、復合性危機面前顯得力有不逮，而新的治理機制建設(shè)又跟進不力，難以發(fā)揮應有實效。最典型的例子就是最受關(guān)注的聯(lián)合國框架下“雙機制”（GGE 和OEWG）的建立與并行。為適應網(wǎng)絡(luò)空間治理“多利益相關(guān)方”的參與傳統(tǒng)，聯(lián)合國框架一直在努力做出相應機制改進，從GGE 成員國代表的拓展與輪換，到嘗試打破政府渠道傳統(tǒng)，設(shè)立OEWG 來吸納其他非政府主體參與相關(guān)進程，旨在適應新形勢，進一步提升聯(lián)合國框架的代表性與參與度。但是經(jīng)過一年多的實際運行，“雙機制”并沒有如各方所期望取得一些突破性進展，并未在推進網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范從原則性共識到進一步落地方面取得令人滿意的成果。這其中固然有疫情影響既定計劃的原因，但還有一個重要因素在于聯(lián)合國框架本身存在的機制性問題，難以應對深層次、全局性的網(wǎng)絡(luò)空間治理問題。再加上議題的多元，介入機構(gòu)繁多，相關(guān)職能職責的交叉與不清，缺乏頂層統(tǒng)一協(xié)調(diào)與整合的情況下，必然影響其效率。這些機制性因素都在客觀上影響其在網(wǎng)絡(luò)空間國際治理中發(fā)揮應有的作用。由此可見，這種網(wǎng)絡(luò)空間治理中的“供需”關(guān)系在疫情之下，其缺口有不斷擴大的趨勢，如何有效彌合和縮小對于未來網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展至關(guān)重要。

2 地緣政治博弈深刻改變網(wǎng)絡(luò)空間傳統(tǒng)治理生態(tài)

一直以來，在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的歷史進程中，國際社會各方對于網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的認知，從治理原則到治理模式，從治理政策到治理實踐，從治理主體到治理重心一直充滿爭論和探討。但也正因這些爭論的存在，無論從哪個層面來看，網(wǎng)絡(luò)空間治理的生態(tài)都呈現(xiàn)“多元”發(fā)展態(tài)勢。比如一直以來國際社會各方對于網(wǎng)絡(luò)空間各主體作用的爭論，即使是在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展初期，排斥政府主體介入治理進程的網(wǎng)絡(luò)自由主義思潮十分流行，但與之針鋒相對的關(guān)于低估現(xiàn)實政治對網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展未來影響的聲音也依然存在。雖然爭論一直有，但這些爭論背后的基調(diào)與底色仍然是如何能夠更有效促進網(wǎng)絡(luò)空間有序發(fā)展，只不過對具體指導原則與實現(xiàn)路徑見解不同罷了。但近年來在地緣政治的強烈沖擊下，情況卻發(fā)生顯著變化。

當前國際體系與力量格局正處在深刻變化與加速調(diào)整期，傳統(tǒng)西方大國主導的國際體系與全球治理體系正在發(fā)生前所未有的變化。尤其是以中美關(guān)系為主要風向標的大國競爭不斷加劇，這種態(tài)勢自然延伸到網(wǎng)絡(luò)空間。眾所周知，在“斯諾登事件”之后，網(wǎng)絡(luò)空間的“安全困境”問題就已引發(fā)國際社會各方的高度關(guān)注，特朗普政府執(zhí)政時期的網(wǎng)絡(luò)政策更是“雪上加霜”。特朗普政府不再強調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間共同利益的屬性，轉(zhuǎn)而強調(diào)在此空間維護美國利益的重要性，尤其認為中俄等國正在利用網(wǎng)絡(luò)空間對美國發(fā)起挑戰(zhàn)，為此美國政府需要采取一系列措施允許軍方和其他機構(gòu)采取更加積極的行動以保護其國家利益，鞏固美國在網(wǎng)絡(luò)空間的主導權(quán)。不僅美國如此，越來越多的國家將網(wǎng)絡(luò)空間主導權(quán)視為信息時代背景下鞏固與提升國家權(quán)力與影響力的“戰(zhàn)略要地”。網(wǎng)絡(luò)空間的大國競爭在2020年體現(xiàn)得淋漓盡致，大國之間圍繞網(wǎng)絡(luò)展開的實力之爭、技術(shù)之爭、規(guī)則之爭愈發(fā)激烈。網(wǎng)絡(luò)空間中“現(xiàn)實主義”甚至是“進攻性現(xiàn)實主義”的論調(diào)前所未有的“一家獨大”。即使是對此表示不認可、不贊同的觀察家和政策制定者，也不得不承認地緣政治尤其是大國博弈對網(wǎng)絡(luò)空間的深刻塑造。這種無奈的共識下，聚焦分歧與博弈遠勝于發(fā)展與合作的現(xiàn)實正在事實上前所未有地沖擊傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)空間國際治理生態(tài)。

最直接的表現(xiàn)就是網(wǎng)絡(luò)議題的“泛安全化”與政治化態(tài)勢更趨明顯。一直以來，以美國為首的西方國家，和以中俄為代表的新興經(jīng)濟體與發(fā)展中國家之間原本就在網(wǎng)絡(luò)安全、國家行為規(guī)范、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、數(shù)字規(guī)則以及新技術(shù)新應用標準制定等領(lǐng)域存在一定分歧與不同，但其背后的因素比較復雜，有如發(fā)展階段與需求不同的客觀因素，亦有一定的認知與價值觀沖突的主觀因素。但隨著當前地緣政治影響的加劇，后者的影響被放大，這就導致既有分歧不僅未得到有效彌合，反而進一步加深。如在網(wǎng)絡(luò)空間國際行為規(guī)則領(lǐng)域，美國不斷與盟友協(xié)調(diào)立場，通過發(fā)布聲明與政策文件，共推規(guī)則的方式，推出符合美西方利益的“網(wǎng)絡(luò)空間負責任國家行為標準”試圖影響規(guī)則制定進程；在數(shù)據(jù)領(lǐng)域，美歐日等國作為數(shù)據(jù)規(guī)則制定的領(lǐng)頭羊，不斷協(xié)調(diào)立場，對接機制，試圖打造一套相對完整的規(guī)則“范本”，旨在通過示范與外溢效應最終成為全球性規(guī)則；在網(wǎng)絡(luò)犯罪領(lǐng)域，中俄支持聯(lián)合國推動全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約的制定進程，但美歐始終強力推動其主導的“布達佩斯公約”，未來形勢發(fā)展將在客觀上得到越來越多的國家在此領(lǐng)域或面臨“非此即彼”的選擇。在新技術(shù)新應用規(guī)則制定領(lǐng)域，美國不僅重拳遏制中國企業(yè)，更與其盟友在人工智能、數(shù)據(jù)流動、量子計算、5G 等領(lǐng)域建立各種形式的“聯(lián)盟”，這些聯(lián)盟或多或少帶有“排華”色彩。種種跡象讓國際社會各方對網(wǎng)絡(luò)空間的未來感到前所未有的擔憂，甚至重新回歸類似“我們到底想要一個什么樣的網(wǎng)絡(luò)空間”的本源性思考。

3 新技術(shù)與應用重塑網(wǎng)絡(luò)空間安全與風險態(tài)勢

首先，從技術(shù)與應用本身而言，技術(shù)的變革隨著新技術(shù)及其社會應用的不斷加速，將極大重塑網(wǎng)絡(luò)安全風險，并因此帶來治理難題與挑戰(zhàn)。比如5G 商用的迅速普及使得寬帶網(wǎng)速足以支撐物聯(lián)網(wǎng)場景下的“物物互聯(lián)”與“人物互聯(lián)”，接入互聯(lián)網(wǎng)的用戶與設(shè)備數(shù)量將以前所未有的速度迅猛增長。與此同時，數(shù)據(jù)亦將呈幾何級增長，這些數(shù)據(jù)不僅事關(guān)個人隱私、公民權(quán)利與國家安全，更是“生產(chǎn)要素”，關(guān)乎未來數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。由此帶來系列涉及安全保護與流動共享的“平衡性”難題。2020 年11 月，世界經(jīng)濟論壇（WEF）發(fā)布題為《網(wǎng)絡(luò)安全、新興技術(shù)與系統(tǒng)性風險》[3]的報告稱，隨著新興技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)模、速度和互聯(lián)性正在發(fā)生重大變化，帶來一系列新的系統(tǒng)性風險和挑戰(zhàn)。緊接著在2021 年1 月，WEF 又發(fā)布題為《2021 年全球技術(shù)治理報告——在疫情時代利用第四次工業(yè)革命技術(shù)》[4]，具體針對人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字出行和無人機等關(guān)鍵應用領(lǐng)域的治理挑戰(zhàn)與破解之法進行了探討。正如有專家稱：“基于數(shù)字技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)安全在國家與國際安全政策中占據(jù)越來越重要的地位，各國政府都在尋求有效的應對之道”[5]。

其次，從圍繞新技術(shù)與應用展開的競爭而言，各國無論是出于自身發(fā)展考量，還是趕超甚至是遏制競爭對手的考慮，競爭的熱度與烈度只增不減，相應措施手段更加花樣翻新。各國深諳網(wǎng)絡(luò)空間實力固然體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、軍事等諸多方面，但無一不是建立在信息通信技術(shù)（ICT）應用基礎(chǔ)之上。進入21 世紀以來，在ICT 革命主導下，科技革命蓬勃發(fā)展，全球范圍內(nèi)出現(xiàn)集群性的科技革命：信息技術(shù)革命、視覺技術(shù)革命、3D 革命、算力革命、人工智能革命、生命科學革命及基于區(qū)塊鏈的加密數(shù)字貨幣和數(shù)字資產(chǎn)革命。這些技術(shù)在未來會促使全球科技革命將進入疊加爆炸的歷史新階段。以ICT 為基本支撐的網(wǎng)絡(luò)空間無疑會是這場爆炸的源點和輻射點。更為重要的是，鑒于ICT技術(shù)與應用的特性，不斷更新與突破的技術(shù)與應用也給后發(fā)國家提供了“彎道超車”甚至“換道超車”的可能性，其領(lǐng)先優(yōu)勢并非一勞永逸。一旦相關(guān)國家在前沿技術(shù)，尤其是顛覆性技術(shù)領(lǐng)域有所作為，就會對網(wǎng)絡(luò)空間既有力量格局帶來極大沖擊。美戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）曾發(fā)布《超越技術(shù)：發(fā)展中國家的第四次工業(yè)革命》報告，認為發(fā)展中國家在應用新技術(shù)上具有后發(fā)優(yōu)勢，尤其是中國正借此超越美國，并在世界上擴展其影響力[6]。

因此，一方面相關(guān)國家對內(nèi)加強前沿技術(shù)的戰(zhàn)略布局與資源投入。另一方面以美為首的部分國家對外出手遏制競爭對手。最具代表性的莫過于中國在新技術(shù)應用領(lǐng)域所展現(xiàn)的強勁勢頭，成為觸發(fā)美國對中國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)與科技戰(zhàn)的直接原因。為此，美國政府不惜摒棄其一直宣揚的所謂自由市場導向，以國家之力啟動“技術(shù)脫鉤”，動用包括制定“實體清單”、實施出口管制甚至采取司法手段等一切可能的資源，打壓包括華為在內(nèi)的中國公司，甚至聯(lián)合盟友試圖形成國際圍堵，進一步壓縮中國公司的發(fā)展空間。2020 年8 月5 日美國政府更是發(fā)布所謂“清潔網(wǎng)絡(luò)”計劃，試圖全面系統(tǒng)地在ICT 領(lǐng)域剔除“中國影響”。種種現(xiàn)實表明，大國之間圍繞科技的博弈已在客觀上侵蝕網(wǎng)絡(luò)空間的信任基礎(chǔ)與危及戰(zhàn)略穩(wěn)定。

4 在不確定性與變數(shù)中推進網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的關(guān)鍵

總體而言，疫情、變局與技術(shù)（尤其是后兩者）的疊加影響，會給網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展帶來極大的挑戰(zhàn)，但這并不必然得出全然悲觀的結(jié)論，事實上更準確的表述應該是存在不確定性與變數(shù)。在不確定性與變數(shù)中間同樣蘊含著機遇和新的發(fā)展方向，而這些恰好是未來治理進程的發(fā)力點，如果能夠很好應對、化解甚至是因勢利導，這些挑戰(zhàn)完全可以成為新的發(fā)展契機。同理，對于致力于進一步提升網(wǎng)絡(luò)空間國際治理影響力與話語權(quán)的中國而言，能否抓住這些關(guān)鍵點并展開作為亦至關(guān)重要。

一是要抓住疫情帶來的發(fā)展機遇，拓展并引領(lǐng)治理新議程。疫情固然給全球經(jīng)濟與社會帶來巨大損失與沖擊，但從另一個角度來看，疫情推動下 “線上”經(jīng)濟與社會應用的井噴式增長，讓更廣范圍、更深層次的數(shù)字社會加速成型且趨勢不可逆，與之相關(guān)的安全與發(fā)展的議題提前擺在了國際社會面前，它不僅考驗各國政府的治理水平，也對網(wǎng)絡(luò)空間國際治理提出諸多新的課題。從這個意義上講，疫情使得未來網(wǎng)絡(luò)空間治理的重心提前清晰地浮出水面。因此，國際社會各方會更有動力抓住疫情推動下數(shù)字社會加速成型的機遇期，從發(fā)展角度強化數(shù)字社會治理的前瞻性議題策劃與探討，從而有力推動未來網(wǎng)絡(luò)空間國際治理進程。對于中國而言，自然不應該囿于西方國家主導下的議程設(shè)置，尤其是帶過多政治意識形態(tài)的議題，不被帶節(jié)奏，而應結(jié)合中國在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展尤其是抗疫方面的最佳實踐，積極圍繞相關(guān)發(fā)展性議題加大策劃力度，必然能夠獲得更廣泛的關(guān)注與認同。

二是在地緣政治框架下，妥善運維大國網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。地緣政治固然對網(wǎng)絡(luò)空間國際治理帶來一定不利影響，但必須看到，地緣政治格局的態(tài)勢并非一成不變，大國博弈也并不意味著對抗的廣度和烈度一成不變。隨著國際政治與大國關(guān)系出現(xiàn)的一些新變數(shù)，競爭中仍然蘊含一定的合作契機。比如從中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的角度來看，拜登政府上臺之后，鑒于其民主黨派的執(zhí)政傳統(tǒng)與偏好，相較于特朗普政府時期，其對網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的關(guān)注與投入會有所“回暖”。同時，拜登政府所提出的“任何時候都應確保美中競爭不會危及全球穩(wěn)定”的基調(diào)也會同樣適用網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域。因此中美雙方在規(guī)范國家網(wǎng)絡(luò)行為，管控大國間網(wǎng)絡(luò)風險以及共同應對重要網(wǎng)絡(luò)安全事件等方面的國際合作會有所推進。如果能夠找準具體的合作領(lǐng)域，加強策劃與推進，緩和與改善關(guān)系的空間仍然存在；再比如在與其他國家的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系運維中，鑒于網(wǎng)絡(luò)議題的多元性和復雜性，只要能夠把握具體國家的具體訴求，一定會有適合的合作議題。即使是面對美國試圖建立的有“排華”色彩的“小院高墻”，面對供應鏈與產(chǎn)業(yè)鏈全球化的現(xiàn)實，其實際落地效果不僅難達預期，更難一蹴而就。這些都給中國避免陷入西方陣營設(shè)計，爭取一切可以爭取的力量，積極拓展合作留下了一定的空間與時間。

三是重視國際規(guī)則，加大對聯(lián)合國框架的支持力度。近年來，國際社會出現(xiàn)一種傾向，有觀點認為在網(wǎng)絡(luò)空間建立國際規(guī)則不現(xiàn)實且低效，但其實這是一種誤解。網(wǎng)絡(luò)空間作為一個相對新域，立規(guī)建制仍處初期階段，而對于這樣一個空間，它的確很難形成真正意義上“放之四海兼準”的統(tǒng)一規(guī)則，而會是一套靈活的、彈性的，甚至更多表現(xiàn)為軟法的規(guī)則體系。對于規(guī)則的探討也并不完全是結(jié)果導向的，其過程亦有著重要意義，因為它會在客觀上形成對行為是否具有正義性或合法性的認知、判斷以及預期。即使不完美，但正是在沒有“硬法”前提下，國際社會更加依賴于這些規(guī)則來為批評或合法化某種行為提供一個基礎(chǔ)。與此同時，推進規(guī)則制定過程中需要長遠的戰(zhàn)略眼光，更關(guān)注那些能夠促進合作、有效治理的合法機制與程序，而不是追求具體的、短期的結(jié)果。尤其是在復雜的、充滿不確定性的當前網(wǎng)絡(luò)空間態(tài)勢下，當系統(tǒng)性網(wǎng)絡(luò)安全風險防不勝防，單從技術(shù)上難以有效解決，約束行為的規(guī)則制定就顯得更加重要。事實上，美歐等國一直高度重視此問題，國際規(guī)則的探討與完善會是網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的“常青樹”。因此，中國要持續(xù)加大國際規(guī)則領(lǐng)域的投入，特別在支持聯(lián)合國框架發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，充分利用國際政府間平臺就相關(guān)國際規(guī)則展開探討，除既有的國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用、全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約等議題，爭取再就數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則等核心問題推動國際社會就全球性解決方案展開探討。

5 結(jié) 語

以上是對2020 年網(wǎng)絡(luò)空間國際治理態(tài)勢的回顧，以及據(jù)此對未來進一步發(fā)展走向的預判。2020 年是充滿困難與挑戰(zhàn)的一年，但其中也蘊含著巨大的機遇和新的發(fā)展方向，一些深刻影響與塑造未來網(wǎng)絡(luò)空間國際治理格局的要素已然浮出水面，抓住這些關(guān)鍵要素有助于把握發(fā)展的大趨勢與大方向。只有“成于羅盤”之后，真正“始于跬步”才能最終達到目標所在。