姜重陽

四川省國土空間規(guī)劃研究院 四川 成都 610000

引言

作為城市發(fā)展轉(zhuǎn)型中的一種新理念，同時，海綿城市也是城市發(fā)展中的深刻變革，堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，使水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載能力符合城市發(fā)展規(guī)模的要求，進一步提高水涵養(yǎng)能力與環(huán)境容量，與此同時，在很大程度上提高城市的防災減災能力。在城市的專業(yè)規(guī)劃中，海綿城市規(guī)劃也是其中的一種，在國土空間規(guī)劃的配合下，可以為城市的總體與詳細規(guī)劃起到支撐的作用，同時結(jié)合行政管理的相關(guān)內(nèi)容，實現(xiàn)“多規(guī)合一”的項目落實，加強目標從上到下的系統(tǒng)戰(zhàn)略傳遞、層級管理的操作響應以及規(guī)劃系統(tǒng)的科學管理，契合空間治理背景下重在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的本質(zhì)與內(nèi)涵。

1 海綿城市緣起即規(guī)劃建設情況

目前，在城市化不斷發(fā)展的同時，城市空間的規(guī)模也在逐漸擴大，城市病也漸漸的顯現(xiàn)出來。城市內(nèi)澇、徑流污染、水資源短缺等問題加劇，在引起水資源問題發(fā)生的同時，也給人們的生命和財產(chǎn)安全帶來諸多不利的影響，引起的全世界的廣泛關(guān)注。為了使這些問題得到有效的解決，我國發(fā)布了相關(guān)的政策性文件，如《關(guān)于加強城市基礎設計建設的意見》《關(guān)于做好城市排水防澇設施建設的意見》以及《關(guān)于推進海綿城市建設的指導意見》等。主要是為了發(fā)現(xiàn)城市基礎設施建設中存在的問題，并提出相應的解決措施，以此來實現(xiàn)海綿城市的建設，并對城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源進行修復，同時進一步提高城市防澇的能力，使新型城鎮(zhèn)化的建設適量在很大程度上得到提高，促使人與自然可以和諧、共存。為進一步完善、落實海綿城市建設的專項工作，應按照規(guī)定的要求進行試點城市的建設，并依照相關(guān)的規(guī)章制度執(zhí)行[1]。

2 海綿城市規(guī)劃依據(jù)的變革

2018年3月，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》出臺，提出城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的職責移交給了自然資源部，與海綿城市規(guī)劃有關(guān)的城鄉(xiāng)規(guī)劃納入到國土空間規(guī)劃體系中。2019年發(fā)布的《若干意見》提出，將主要功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃納入統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，加強國土空間規(guī)劃的指導作用?！蛾P(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》〔自然資發(fā)（2019）87號〕文件指出，“各地不再新編和報批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地總體規(guī)劃、城市系統(tǒng)規(guī)劃、城市化（城市）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等。批準的規(guī)劃期一直到2020年后，包括省域規(guī)劃，城市體系規(guī)劃，功能區(qū)主要規(guī)劃，城市總體規(guī)劃（?。┖褪〖壴家?guī)劃，空間規(guī)劃試點和市縣根據(jù)新規(guī)劃編制的要求，現(xiàn)有規(guī)劃結(jié)果將包括在新編制的同一級別的國土空間規(guī)劃中。

在國土空間規(guī)劃中，最為重要的內(nèi)容就是生態(tài)文明的建設，在提高發(fā)展與生活質(zhì)量方面有著積極的作用，也在很大程度上實現(xiàn)了國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。要圍繞高水平保護、高品質(zhì)生活、高效能治理、高質(zhì)量發(fā)展的目標，通過摸清底數(shù)、劃定底線、做靚底色、優(yōu)化底盤、彰顯底蘊，構(gòu)建人與自然和諧共生的國土空間開發(fā)保護新格局。要堅持底線約束科學測算環(huán)境容量，結(jié)合現(xiàn)狀評估和戰(zhàn)略目標分析框定城鄉(xiāng)建設發(fā)展總量，避免城市無序蔓延，探索出適合發(fā)展的道路，對國土空間的保護與利用質(zhì)量進行有效的提升，構(gòu)建生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局[2]。

3 國土空間體系下的海綿城市建設面臨的問題

（1）規(guī)劃內(nèi)容針對性不強。針對某市中心城區(qū)問題，以建設海綿城市公園和城區(qū)改造為主，但是改造面積是否能夠解決某市目前城市內(nèi)澇問題，主城區(qū)內(nèi)澇嚴重地區(qū)幾乎是遍布中心區(qū)域地段較低的地段，對整體的規(guī)劃是否做好調(diào)研工作，這是值得商榷的問題。從2012年到2019年，某市仍然在雨季期間出現(xiàn)內(nèi)澇的問題。根據(jù)調(diào)研資料可知，目前銅仁市采取以典型地段來進行海綿型道路、公園、小區(qū)、河道規(guī)劃，由于內(nèi)澇嚴重的地段都位于老城區(qū)，對老城區(qū)的地下廊管的改造由于技術(shù)和施工困難導致其規(guī)劃很難實現(xiàn)，因此針對老城區(qū)的改造的內(nèi)容不強。

（2）灰色建設模式仍然存在。盡管我國城市建設倡導“海綿城市”的理念，但是原有的工程項目仍按照傳統(tǒng)的模式進行城市道路的建設，建筑方?jīng)]有吸取海綿城市建設的方案，按照原先的規(guī)劃進行建設，仍然會導致某市的熱島效應、城市內(nèi)澇等極端現(xiàn)象周期性頻繁出現(xiàn)，這種灰色建設模式對仍在發(fā)展的城市生態(tài)的破壞影響還在繼續(xù)。

（3）建設資金有待落實。某市在各個地區(qū)劃分了建立海綿城市示范區(qū)域，根據(jù)某市海綿城市規(guī)劃方案來看，全市共計劃18個地區(qū)同時進行動工，但實際各個地區(qū)動工完成情況不佳，原因是缺乏資金，縣級地區(qū)的海綿城市的建設起步困難，民間資本無法參與，籌集海綿城市建設資金難，融資面臨尷尬的境地，有規(guī)劃但是缺乏足夠資金進行落實。

（4）民眾對海綿城市認識不夠，參與度不高。海綿城市的概念仍在推廣階段，目前由103個城市出臺了相應的規(guī)章制度，海綿城市的概念在發(fā)達城市的地區(qū)群眾參與度較高，但是某省的大部分居民對海綿城市概念及其所帶來的效益缺乏具體認識，且加上政府沒有對相關(guān)概念進行宣傳，群眾參與熱情不高，但是根本性問題沒有解決，又讓群眾苦于內(nèi)澇之患。另一方面，某市的海綿城市的建設沒有召開聽證會，聆聽民眾的心聲，缺乏公民的參與，直接導致某市海綿城市建設在老城區(qū)的改造計劃難以推廣。政府仍采用傳統(tǒng)城市建設模式，只在部分地區(qū)進行試點式推廣，推廣程度不高，公民對海綿城市的認識難以得到根本轉(zhuǎn)變[3]。

4 國土空間體系下的海綿城市建設策略

（1）堅持高起點地規(guī)劃引領(lǐng)。某市應該進行一次全面的調(diào)研，對全市容易發(fā)生內(nèi)澇的地段進行檢查，從長遠規(guī)劃引領(lǐng)著城市發(fā)展的方向，聘請高水平高資質(zhì)的專家團隊進行調(diào)研，以城市經(jīng)濟、氣候、生態(tài)特點為主，分析不同區(qū)域下存在的問題，結(jié)合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念與相關(guān)發(fā)展要求，進行深入研究，進一步完善總體規(guī)劃與各專項規(guī)劃。與此同時，結(jié)合土地利用規(guī)劃、城市老城區(qū)、新城區(qū)建設規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。以減少在建設海綿城市中無用性和形式性等問題發(fā)生。

（2）加大宣傳引導的力度。海綿城市的建設不能由一個部門或單位完成。它應由政府管理，由職能機構(gòu)組織，公眾應參與與地方政府合作的活動。政府部門應充分利用微信、微博、某短視頻、公告欄等溝通渠道，使公眾了解、支持和參與海綿城市建設，創(chuàng)造一個良好的社會氛圍，并全面落實海綿城市的建設。進一步推廣海綿城市開發(fā)的概念，達到所有城市的覆蓋，同時在海綿城市的建設中，促進所有公民積極參與其中。在對老舊城區(qū)進行海綿化改造時，還可以對城市水環(huán)境進行改善，以此來實現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

（3）打造多元化地投融資平臺。為了鼓勵銀行等金融機構(gòu)長期為海綿城市的建設提供信貸支持，國務院辦公廳辦法的相關(guān)文件中支出，要對海綿城市的建設加大資金的支持力度，將海綿城市建設規(guī)劃到專項資金支持中，促進海綿城市建設成為接受度高的項目。政府需要根據(jù)實際規(guī)劃內(nèi)容，結(jié)合某市建設的實際需求，申報海綿城市重點項目，積極爭取國家政策的資金支持。且應該充分發(fā)揮市場配置作用，城市內(nèi)澇對于企業(yè)和小型企業(yè)的影響是較為嚴重的，在投資政策支持的同時，政府還應積極加強與社會資本的合作?？梢钥紤]多元化的投資平臺，鼓勵有資質(zhì)，資金雄厚的企業(yè)參與海綿城市建設，通過海綿城市建設減少城市用水損失，實現(xiàn)互惠互利，保持城市建設高速發(fā)展[4]。

5 結(jié)束語

建設海綿城市需要打造海綿城市的建設和管理平臺。海綿城市建設需要突出整體性和系統(tǒng)性，而且融合了城市水文、景觀、植物、水利、給排水等多個專業(yè)，依托建筑小區(qū)、道路廣場、公園綠地和城市水系等各項工程的實施。然而，在傳統(tǒng)的建設模式下，難以按照海綿城市的要求有機統(tǒng)一實施。充分發(fā)揮海綿城市建設與管理平臺的作用，形成多部門協(xié)同的工作機制，編制海綿城市系統(tǒng)化方案，重構(gòu)海綿城市項目的生成渠道，強化項目計劃的指標屬性、系統(tǒng)屬性、空間屬性，實現(xiàn)了項目的科學系統(tǒng)性生成，成為全市推廣、落實海綿城市建設理念和要求的重要抓手。此外，以完善海綿城市規(guī)劃體系為突破、創(chuàng)新規(guī)劃實施體制機制，以項目生成為支撐點優(yōu)化城市資源配置、改變城市發(fā)展模式，從而促進海綿城市的治理體系和治理能力進一步提升。