徐洋

德州市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心 山東 德州 253000

引言

規(guī)劃條件是實施城市規(guī)劃許可的基本要求，也是建設(shè)單位依法進行建設(shè)的重要依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃法進一步提高了規(guī)劃條件的法律地位，將其作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。作為規(guī)劃管理的重要手段，規(guī)劃條件還是指導(dǎo)用地建設(shè)的法定依據(jù)。

1 土地出讓時規(guī)劃條件的重要作用

1.1 在宏觀層面引導(dǎo)城市建設(shè)用地合理布局

規(guī)劃條件是政府出讓國有土地使用權(quán)的約定條件，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條提出：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分[1]?！背青l(xiāng)規(guī)劃法既約定了規(guī)劃條件應(yīng)依法納入出讓合同，又明確了規(guī)劃條件的上位依據(jù)，在宏觀層面是土地出讓的重要內(nèi)容，決定了出讓地塊的價值，有利于統(tǒng)籌合理布局城市用地，促進國土空間的健康發(fā)展。

1.2 在微觀層面明確建設(shè)項目控制內(nèi)容

隨著我國城市建設(shè)的快速發(fā)展，開發(fā)商作為市場主體，主要關(guān)注項目本身、項目內(nèi)部要素的綜合協(xié)調(diào)。在利益追求的驅(qū)使下，開發(fā)商必然希望項目的約束是寬松的，以獲取最大的利潤。因此，傳統(tǒng)上直接由建設(shè)單位委托編制的修規(guī)多側(cè)重滿足其自身利益的最大化，而忽視了城市公共利益的保障，甚至不惜犧牲城市的整體利益和相關(guān)利益人的權(quán)益，造成諸如規(guī)劃的沿河公共開放空間成為小區(qū)私屬綠地、新建項目與周邊現(xiàn)狀居民日照采光糾紛、建筑遮擋城市主要景觀廊道等問題，嚴重影響了城市建設(shè)的良性發(fā)展。

隨著國家出臺多項民生宜居政策，按照上級要求，規(guī)劃條件的控制內(nèi)容越來越細化，更傾向于對公共利益的保障。在規(guī)劃設(shè)計要求部分，約束了建設(shè)方的具體建設(shè)行為，不僅明確了用地的退線、交通組織等具體內(nèi)容，而且提出了建筑單體的形態(tài)、城市設(shè)計內(nèi)容、市政工程商業(yè)配套等，為規(guī)劃建筑設(shè)計方案的審查提供了依據(jù)。 部分地市還根據(jù)國家最新規(guī)定，加入海綿城市、綠色建筑和新能源汽車充電設(shè)施等相關(guān)要求。

2 當前規(guī)劃條件面臨的困境

2.1 規(guī)劃條件依據(jù)不夠充分，論證程序不夠完善

首先，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，規(guī)劃部門應(yīng)依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出用地規(guī)劃條件。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃條例對規(guī)劃條件的要求不夠精確，主要集中在用地的位置、范圍、面積、用地性質(zhì)、允許建設(shè)的范圍、容積率、綠地率、建筑密度、建筑高度、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套要求、地下空間開發(fā)利用要求等，這些條件地給出主要依據(jù)控制性規(guī)劃。一方面國家層面的規(guī)范性文件較少，各地市也缺少針對規(guī)劃條件的相關(guān)政策規(guī)定；另一方面現(xiàn)行的法規(guī)出臺時間較久，難以適應(yīng)當前國土空間改革背景下的規(guī)劃管理要求，導(dǎo)致在實際規(guī)劃管理工作中，自主性和隨意性較大。其次，規(guī)劃條件的出具缺少論證過程，大多嚴格依據(jù)控規(guī)相關(guān)指標，缺少對地塊的土地權(quán)屬、現(xiàn)實訴求、公共利益的考慮與調(diào)研，尚未形成規(guī)范化的論證過程。

2.2 規(guī)劃條件內(nèi)容不夠詳盡，技術(shù)指標不夠精準

最近一段時期，國家提出了海綿城市、智慧城市、節(jié)能城市、綠色建筑、地下綜合管廊、街區(qū)制等一系列要求，有些目前尚未納入到規(guī)劃條件之中。需要我們借鑒先進城市的規(guī)劃條件管理經(jīng)驗，逐步補充完善規(guī)劃條件內(nèi)容，細化規(guī)劃條件要求。

國土空間規(guī)劃是城市發(fā)展的愿景和藍圖，只有體現(xiàn)和落實到具體地塊建筑的規(guī)劃條件中，才能真正有效。控制性詳細規(guī)劃確定的技術(shù)指標，有一定科學(xué)性，但控規(guī)編制人員缺乏對控規(guī)的定量分析論證，導(dǎo)致控規(guī)技術(shù)指標依據(jù)不足，前瞻性和操作性都不能保證。由此依據(jù)控規(guī)擬出的規(guī)劃條件往往內(nèi)容不全面，依據(jù)不充分。同時有些地塊由于市場、政策、招商情況的變化，在項目實際落地過程中存在不確定性，由此造成技術(shù)指標不夠精準的問題。

3 規(guī)劃條件論證體系的構(gòu)建

3.1 完善規(guī)劃條件控制內(nèi)容

《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》對規(guī)劃條件的內(nèi)容進行了規(guī)定，本文通過查閱部分省市的規(guī)劃條件，總結(jié)出較為全面的規(guī)劃條件控制內(nèi)容，具有較強的借鑒意義和指導(dǎo)意義。

規(guī)定性內(nèi)容包括用地位置、用地性質(zhì)、用地面積、建筑面積、容積率、建筑密度、綠地率、建筑高度、停車泊位、配套設(shè)施要求。指導(dǎo)性內(nèi)容包括建筑退讓、日照分析、建筑間距、豎向設(shè)計、交通組織、出入口位置、城市設(shè)計、地下空間要求、文物、消防、人防、環(huán)保、安全等相關(guān)規(guī)范要求等。特殊要求包括夜景工程、綠化帶要求、架空層設(shè)置、圍墻要求、城市設(shè)計專題研究、公眾參與（征求意見）、無障礙設(shè)計等。

3.2 制定規(guī)劃條件論證程序

在規(guī)劃條件的出具前，先進行出讓地塊的策劃編研，依據(jù)地塊的現(xiàn)狀情況及周邊土地規(guī)劃情況，對控規(guī)所確定的控制指標進行合理性論證，保證指標的可行性。從控規(guī)管理單元層面宏觀考慮社區(qū)配套設(shè)施的配置，論證建筑、交通、綠地等空間布局的合理性。在保證公共利益的基礎(chǔ)上，達到土地利用的最大化。通過論證，規(guī)劃條件不僅內(nèi)容更加科學(xué)合理，有效發(fā)揮了規(guī)劃的引領(lǐng)和約束作用，同時規(guī)劃條件的審批程序也更為完善，形成了業(yè)務(wù)會、規(guī)劃推進會、局長辦公會、市政府專題會等的嚴格會審程序。

4 結(jié)束語

在保證控規(guī)強制性內(nèi)容的前提下，通過規(guī)劃條件的論證過程，提高了控制內(nèi)容和指標的合理性和科學(xué)性，通過細化規(guī)劃條件論證程序，深化控規(guī)單元層面的控制指標和城市設(shè)計要求，完善配套設(shè)施，與控規(guī)相互支持，共同指導(dǎo)規(guī)劃管理工作。在國土空間規(guī)劃改革背景下，以期為土地出讓制定科學(xué)合理、明確細致的規(guī)劃條件，提高規(guī)劃管理工作效率。