楊見(jiàn)霄

廣東省江門(mén)市江海規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)院有限公司 廣東 江門(mén) 529000

1 現(xiàn)存規(guī)劃背景解讀

隨著國(guó)土空間規(guī)劃范例逐步出臺(tái)，地級(jí)市陸續(xù)開(kāi)展雙評(píng)價(jià)雙評(píng)估以及規(guī)劃的前期籌備與編制工作，國(guó)土空間規(guī)劃編制可謂正處于大象過(guò)河、短兵相接的階段，大部分地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃已不同程度地限制審批，城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)的不停步將決定規(guī)劃編制不可能待一切成熟方且解放。

在這一窗口期，控制性詳細(xì)規(guī)劃在順利進(jìn)入國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃編制成熟階段之前，應(yīng)盡量以多規(guī)和諧的自覺(jué)性行動(dòng)與不斷銜接國(guó)土板塊的覺(jué)悟?yàn)榍疤岵扇∨Α?/p>

2 傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制手法——新中國(guó)成立以來(lái)承載指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)的偉大功臣

自民國(guó)時(shí)期一直到新中國(guó)成立以來(lái)，傳統(tǒng)規(guī)劃的編制，經(jīng)歷城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃結(jié)合，最終形成時(shí)下越來(lái)越完備的編制體系，作為利益分配的公共政策是政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、調(diào)控市場(chǎng)、管理社會(huì)的重要手段[1]，規(guī)劃服務(wù)于對(duì)城市發(fā)展的方向的控制與針對(duì)細(xì)化用地的管控上。

而關(guān)注控制性詳細(xì)規(guī)劃層面，仍以法制化與單元化管理的兩大特征進(jìn)行管控，著重銜接抽象與具象規(guī)劃體系之間的關(guān)系，指導(dǎo)下級(jí)實(shí)際的建設(shè)操作。但隨著社會(huì)的日新月異存在很多問(wèn)題，導(dǎo)致不改進(jìn)必將制約發(fā)展本身，未來(lái)的進(jìn)步形勢(shì)已逐漸體現(xiàn)出這種不調(diào)和的不適應(yīng)：①城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)土一度分離考慮，自規(guī)自劃，使得批復(fù)實(shí)施后原本可避免的沖突造成的調(diào)整過(guò)多，造成反復(fù)資源浪費(fèi)；②原來(lái)的技術(shù)層面不存在“一張圖”的共享平臺(tái)導(dǎo)致信息不對(duì)稱，規(guī)劃難以銜接，造成部分規(guī)劃疏于對(duì)接，編制的過(guò)程與實(shí)施后仍然步履蹣跚地探索前行；③由于控規(guī)本來(lái)就是為建設(shè)落地應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物，很多控規(guī)的變化變得容易，是為了某些重大發(fā)展項(xiàng)目而有所偏頗，普遍存在過(guò)度強(qiáng)調(diào)實(shí)施，而失去全面考慮的整體感，缺少總規(guī)劃的靈魂所在，功能定位傳承度和解讀度明顯欠缺。

3 新型國(guó)土空間規(guī)劃編制手段——更適應(yīng)未來(lái)瞬息萬(wàn)變的共享合作型社會(huì)

“五級(jí)三類四體系”的國(guó)土空間規(guī)劃的提出與誕生，宣布國(guó)土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃終究歸一，目前國(guó)土空間規(guī)劃屬于摸索階段，不斷小心翼翼地逐步遞進(jìn)，通過(guò)示范點(diǎn)小試牛刀再遍地開(kāi)花，對(duì)于國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的編制亦步亦趨。

其鮮明特點(diǎn)為：①首次與國(guó)土數(shù)據(jù)結(jié)合，規(guī)劃更便于分析評(píng)價(jià)，編制更符合實(shí)際需求的規(guī)劃；②充分調(diào)動(dòng)信息化，通過(guò)共享平臺(tái)連接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)話，并強(qiáng)制責(zé)任化；③從“三線”下放的規(guī)劃更嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)生態(tài)、農(nóng)業(yè)等的空間保育，確保城鎮(zhèn)的發(fā)展更具有管控性；

4 傳統(tǒng)控規(guī)編制與國(guó)土空間控制性詳細(xì)規(guī)劃的異同與關(guān)聯(lián)

同：①均為處在上下協(xié)調(diào)，落實(shí)到建設(shè)層面的指引地位；②均需遵循上位規(guī)劃，與已發(fā)生的專項(xiàng)規(guī)劃和已批控規(guī)銜接，并以已批控規(guī)為基準(zhǔn)將自身方案調(diào)至最優(yōu)；③對(duì)需管控的標(biāo)的基本一致；

異：①后者強(qiáng)調(diào)與國(guó)土數(shù)據(jù)的嚴(yán)格對(duì)應(yīng)；②后者通過(guò)共享平臺(tái)打造統(tǒng)一的規(guī)劃系統(tǒng)；③后者強(qiáng)調(diào)對(duì)“三線”的尊重與對(duì)應(yīng)，強(qiáng)調(diào)實(shí)操性與可持續(xù)發(fā)展并存。

關(guān)聯(lián)性：前者是根基，而后者是前者的優(yōu)化與進(jìn)階，是時(shí)代推進(jìn)必由之路。

5 過(guò)渡期的規(guī)劃編制關(guān)注重點(diǎn)

（1）逐步修正自規(guī)自劃的閉門(mén)造車。由于原控規(guī)存在無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)行發(fā)展特點(diǎn)的問(wèn)題，造成了“控規(guī)控制不住，規(guī)劃等于沒(méi)規(guī)”的狀態(tài)。而控規(guī)作為銜接上位規(guī)劃與實(shí)際建設(shè)的至關(guān)重要節(jié)點(diǎn)，應(yīng)先清算好之前編制弊端的舊賬，再與新國(guó)土空間規(guī)劃銜接。

（2）與國(guó)土空間數(shù)據(jù)建立聯(lián)結(jié)。與國(guó)土空間數(shù)據(jù)與平臺(tái)對(duì)接，共享聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是日后大趨勢(shì)，數(shù)據(jù)庫(kù)正在建立之初，為的就是更好地為日后的國(guó)土與城鄉(xiāng)規(guī)劃的對(duì)接打造可靠的載體，對(duì)于日后管理、查閱、校核以及監(jiān)督形成便利、準(zhǔn)確的系統(tǒng)，現(xiàn)正是要逐步為數(shù)據(jù)庫(kù)的完整建立做好準(zhǔn)備。

（3）關(guān)注上位編制的最新走勢(shì)。由于各地正處于逐級(jí)編制國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，在等待銜接的過(guò)程中時(shí)刻關(guān)注上位的走勢(shì)，揣摩上位最新的意圖，不應(yīng)錯(cuò)過(guò)每一次與上位規(guī)劃之間的溝通，從中獲取與舊時(shí)不同的信息或者發(fā)展方向上的變化。

6 案例實(shí)踐解讀

6.1 案例概述

原控規(guī)為廣東省江門(mén)市新會(huì)區(qū)會(huì)城街道的城北片區(qū)控規(guī)，本片區(qū)屬于會(huì)城主城區(qū)北部邊緣的歷史工業(yè)遺留片。本片區(qū)在原控規(guī)中定位以居住功能為主，原控規(guī)計(jì)劃全部工業(yè)用地通過(guò)“三舊”改造清遷，打造新的城區(qū)北部居住組團(tuán)。

存在控規(guī)范圍內(nèi)的新會(huì)電器廠屬于區(qū)重要企業(yè)，由于發(fā)展需要需進(jìn)行新項(xiàng)目生產(chǎn)，該項(xiàng)目將對(duì)該區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值與勞動(dòng)就業(yè)改善存在較大程度的提升。現(xiàn)計(jì)劃采用其現(xiàn)狀廠企所在位置以北與之相鄰?fù)瑢倨錂?quán)屬的未利用地進(jìn)行建設(shè)，用地權(quán)屬情況梳理不盡翔實(shí)，導(dǎo)致該廠企未被列入新會(huì)區(qū)工業(yè)控制線范圍。

而《江門(mén)市國(guó)土空間規(guī)劃》正在進(jìn)行編制，三區(qū)范圍內(nèi)非極重大工業(yè)項(xiàng)目的新編控規(guī)不得審批，僅允許部分經(jīng)評(píng)估對(duì)區(qū)內(nèi)重要的項(xiàng)目涉及的控規(guī)進(jìn)行調(diào)整，這一時(shí)刻需充分解讀業(yè)主意圖，更需要逐步深化控規(guī)編制，以完善歷史遺留問(wèn)題，顯得舉步維艱。

6.2 調(diào)整過(guò)程

（1）解讀最新上位規(guī)劃，明確片區(qū)的方向與調(diào)整的依據(jù)充分性。對(duì)于新的《江門(mén)市國(guó)土空間規(guī)劃》公示以及最新的產(chǎn)業(yè)形勢(shì)進(jìn)行解讀，明確該片區(qū)將仍以裝備制造業(yè)為本底，且對(duì)影響區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)企業(yè)以及項(xiàng)目有穩(wěn)投資政策的支撐，因此確定調(diào)整具有產(chǎn)業(yè)環(huán)境背景基礎(chǔ)。

（2）協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)基本空間邊界。明確城鄉(xiāng)戰(zhàn)略性保護(hù)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間范疇，聯(lián)系土規(guī)的“三線劃定”的基本原則[2]，經(jīng)過(guò)“三線”疊合分析：調(diào)整地塊處在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)；地塊以及周邊用地均屬于建設(shè)用地，無(wú)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；另外，擬調(diào)整地塊距離圭峰山國(guó)家森林公園最外圍的林業(yè)生產(chǎn)基地線800多米，遠(yuǎn)離生態(tài)紅線。因此符合“三線”管控要求。

（3）疊合本地塊以及周邊相鄰影響地塊進(jìn)行宗地權(quán)屬關(guān)系細(xì)化。套取權(quán)測(cè)數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，權(quán)屬與原控規(guī)的地塊切割存在較大差異，業(yè)主期望取消穿越權(quán)屬的東西向規(guī)劃支路，并調(diào)整全部權(quán)屬作為工業(yè)用途。本次項(xiàng)目落地的另一處權(quán)屬屬于另一編碼地塊，可與東側(cè)一類工業(yè)連片發(fā)展且對(duì)城市景觀影響甚微，針對(duì)項(xiàng)目重要性可允許調(diào)整，并升級(jí)為一類工業(yè)用地規(guī)劃發(fā)展；再者，經(jīng)評(píng)估由于東西向支路作為日后東側(cè)用地的主要疏散通道，緩解交通壓力，盡管穿越兩處權(quán)屬仍需保留規(guī)劃。

（4）對(duì)地塊周邊進(jìn)行多維度評(píng)估，對(duì)本地塊配以時(shí)序性以及邊際管控。地塊周邊涉及非規(guī)劃工業(yè)用地較多，應(yīng)充分考慮社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于保留村莊、現(xiàn)狀居住用途以及是周邊規(guī)劃作居住、教育用途的用地則采取辦公綠化功能限制；由于廠企近期內(nèi)仍將發(fā)展，參考周邊的一類工業(yè)規(guī)劃，管控中允許權(quán)屬范圍內(nèi)設(shè)定近期保留以及改擴(kuò)建，遠(yuǎn)期控制三舊改造仍按居住性質(zhì)實(shí)施。

（5）緊遵國(guó)空底圖底數(shù)進(jìn)行調(diào)整。通過(guò)Arc GIS中圖形屬性的一統(tǒng)，將原本各自獨(dú)立的數(shù)據(jù)歸總，形成衛(wèi)星影像、宗地權(quán)屬出讓情況、控規(guī)覆蓋情況、“三線”、國(guó)土土地利用規(guī)劃等多層次疊合分析的綜合性聯(lián)網(wǎng)交互系統(tǒng)，利于在規(guī)劃工作中調(diào)取各類數(shù)據(jù)查閱，便于龐大的數(shù)據(jù)庫(kù)分析下的國(guó)土空間規(guī)劃開(kāi)展提高效率。

（6）調(diào)整效果。經(jīng)調(diào)整銜接后，重大利害關(guān)系人較滿意，能順利啟動(dòng)近期生產(chǎn)；相關(guān)部門(mén)重整上一版不翔實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，理順不盡清晰的規(guī)劃管控要求，使得日后管理更具有明確性；對(duì)于鎮(zhèn)街而言，重大項(xiàng)目落地使其增產(chǎn)創(chuàng)收，并對(duì)街區(qū)規(guī)劃落實(shí)科學(xué)合理的調(diào)整，為日后建設(shè)的可持續(xù)性提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。

7 結(jié)束語(yǔ)

在傳統(tǒng)與新形勢(shì)碰撞的交叉口，順利適應(yīng)不調(diào)和往前邁進(jìn)，就能促進(jìn)三贏的局面。在原本傳統(tǒng)規(guī)劃的篇章中，業(yè)主的訴求協(xié)調(diào)不到位以及控規(guī)的破碎式開(kāi)展等根本無(wú)法做出一頓符合大眾的飯菜，盡管眾口難調(diào)，在這過(guò)渡時(shí)期，回歸最本質(zhì)去解決實(shí)際問(wèn)題，仍能取得卓絕的成效。