張麗佳

(1.中國礦業(yè)大學(北京)地球科學與測繪工程學院，北京 100083；2.自然資源部國土整治中心系統(tǒng)修復部，北京 100034)

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，煤炭、金屬等資源的開采和利用為中國經濟的快速增長作出了巨大貢獻，中國經濟當前以及未來仍將高度依賴煤炭、金屬資源的開采和生產。在經濟轉型發(fā)過程中，人們越來越多地關注到生產生活對生態(tài)環(huán)境的影響?，F有研究多集中探討單一自然要素如森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的變化規(guī)律及受政策、經濟的影響，以礦區(qū)為研究對象和單元，探討如何實現礦區(qū)生態(tài)產品價值的研究較少。習近平主席指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！鄙鷳B(tài)產品價值實現便是搭建“綠水青山”與“金山銀山”的橋梁[1-2]。2018年，《深化黨和國家機構改革方案》出臺，賦予自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責[3]。綠水青山存在于所有國土空間內，礦區(qū)也不例外。因此，對于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進行恢復治理，不斷探索礦區(qū)生態(tài)產品價值實現的路徑，能夠在促進礦區(qū)高質量發(fā)展的同時，改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展的“多贏”局面。本文擬從礦區(qū)生態(tài)修復的典型案例出發(fā)，探討實現礦區(qū)生態(tài)產品價值的多種路徑，總結不同類型礦區(qū)的治理修復重點及生態(tài)產品價值實現的模式，并提出有關政策建議。

1 生態(tài)產品價值實現的政策背景

2010年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(國發(fā)[2010]46號)中首次提出生態(tài)產品的概念，即維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等。生態(tài)產品是我國特有的概念，狹義的生態(tài)產品概念與生態(tài)系統(tǒng)服務中的調節(jié)服務類似。廣義的生態(tài)產品概念，還包括生態(tài)農產品、生態(tài)旅游服務等[4]。黨的十八大、十九大報告提出增強生態(tài)產品生產能力、提供更多優(yōu)質生態(tài)產品等要求。2021年4月，中辦 國辦印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》，提出了建設生態(tài)產品調查監(jiān)測機制、價值評價機制、經營開發(fā)機制、補償機制、價值實現保障機制和價值實現推進機制。自2016年起，發(fā)改委、自然資源部等部門先后開展了生態(tài)產品價值實現試點部署，取得了一定成效，為生態(tài)產品價值實現實踐路徑進行了有益探索。

2 礦區(qū)生態(tài)產品價值實現典型案例探索

2.1 探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復，夯實礦區(qū)生態(tài)產品價值實現政策基礎

2019年，自然資源部發(fā)布了《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》(自然資規(guī)[2019]6號)，從國土調查、空間規(guī)劃、用途管制、土地利用、廢棄物料利用等角度，提出據實核定礦區(qū)土地利用現狀地類、強化國土空間規(guī)劃管控引領、盤活礦山存量建設用地、鼓勵礦山企業(yè)綜合修復利用、實行差別化土地供應、合理利用廢棄礦山土石料等礦山生態(tài)修復政策路徑，從6個方面嘗試破解礦山生態(tài)修復面臨的重大問題。礦山生態(tài)修復為礦區(qū)生態(tài)產品價值實現奠定了政策基礎，只有將遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)加以修復、利用，才能實現生態(tài)產品的正向供給，形成保護-修復-利用的良性循環(huán)，彰顯自然資源價值。

2.2 聚焦資金籌措，推廣社會資本參與礦山生態(tài)修復典型案例研究

2020年11月，自然資源部印發(fā)《社會資本參與國土空間生態(tài)修復案例(第一批)》，收集了社會資本參與礦山生態(tài)修復、山水林田湖草生態(tài)保護修復、土地綜合整治和海洋生態(tài)保護修復4種類型共10個案例[5]。其中包括以生態(tài)修復改善生態(tài)環(huán)境帶動社會資本投資、政府和社會資本合作共建、生態(tài)修復與城市建設發(fā)展結合、與脫貧攻堅融合、生態(tài)修復帶動旅游業(yè)發(fā)展等模式。通過修復后與資源利用、產業(yè)發(fā)展等的結合，吸引社會資本參與生態(tài)保護修復，多種形式助推生態(tài)產品價值實現。其中，以礦山生態(tài)修復與生態(tài)產品價值實現案例為多數典型，介紹了實踐中山東威海華夏城、安徽淮北市金湖采煤塌陷地治理、云南大板橋礦山、浙江長興縣原陳灣石礦、河南輝縣市廢棄礦山、山東青島萊西市礦山等推動礦區(qū)生態(tài)產品價值實現的典型做法，以礦山生態(tài)修復與資源利用及與相關產業(yè)發(fā)展結合的方式，探索了礦區(qū)生態(tài)產品價值實現的可行路徑。

2.3 立足生態(tài)修復及價值提升，統(tǒng)籌開展礦區(qū)生態(tài)產品價值實現案例研究

2020年4月-10月，自然資源部先后發(fā)布了兩批21個有關生態(tài)產品價值實現的典型案例，總體歸納了生態(tài)產品價值實現的四種模式，向全社會鼓勵、引導保護生態(tài)環(huán)境[5]。一是生態(tài)資源指標及產權交易類。類似于國外的規(guī)劃管控+市場交易(cap+trade)或強制性抵消補償計劃(offset)。通過政府管控或設定限額，創(chuàng)造市場需求，以自然資源產權交易和政府管控下的指標限額交易為核心，通過直接、間接的生態(tài)產品交易實現資源價值。二是生態(tài)修復及價值提升類。通過生態(tài)修復、系統(tǒng)治理和綜合開發(fā)，恢復受損自然生態(tài)系統(tǒng)功能，增加生態(tài)產品供給，采取優(yōu)化國土空間布局、調整土地用途等政策發(fā)展接續(xù)產業(yè)，實現價值外溢。三是生態(tài)產業(yè)化經營類。綜合利用政策工具，發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，推進生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化，將生態(tài)產品價值附著在農產品、工業(yè)品、服務產品價值中，促進價值實現。四是生態(tài)保護補償類。各級政府或受益地區(qū)以資金補償、園區(qū)共建、產業(yè)扶持等方式向生態(tài)保護地區(qū)購買生態(tài)產品，確保生態(tài)優(yōu)勢的價值轉化。兩批案例具有很強的指導作用，為“綠水青山”與“金山銀山”的轉化機制提供借鑒。其中，列舉了北京市房山區(qū)史家營鄉(xiāng)曹家坊廢棄礦山、山東省鄒城市采煤塌陷地治理、河北省唐山市南湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復、河北省唐山市南湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復、河北省唐山市南湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復、河北省唐山市南湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復等生態(tài)修復+價值外溢典型案例探索實踐，總結了礦區(qū)生態(tài)產品價值實現的多種可行路徑。

2.4 通過山水林田湖草生態(tài)保護修復工程實施提升生態(tài)產品供給能力，促進價值顯化

在山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點中，包含大量的礦山生態(tài)產品價值實現的問題，通過整體規(guī)劃、系統(tǒng)綜合治理的方式，能夠將礦山生態(tài)修復融合到整個項目、區(qū)域的綜合性治理當中，充分發(fā)揮礦區(qū)生態(tài)產品價值及修復價值的聚合效應。2016-2018年，財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部分三批共支持了25個山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點。計劃總投資約2000多億，其中中央獎補資金500億。與以往單項生態(tài)修復工程不同，工程試點是在較大空間范圍內實施的整體性、系統(tǒng)性、綜合性生態(tài)保護修復活動，積累了山水林田湖草系統(tǒng)治理的經驗。通過系統(tǒng)性、全流域、大尺度的工程實施，充分挖掘與生態(tài)系統(tǒng)難以分割的生態(tài)產品的價值實現路徑，依托于土地政策、金融工具、產業(yè)發(fā)展等，多渠道拓寬了生態(tài)產品價值實現的路徑，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要和對優(yōu)美生態(tài)產品的需要[6]。

3 促進礦區(qū)生態(tài)產品價值實現的啟示與討論

我國礦區(qū)生態(tài)產品價值實現的路徑和模式仍然處于不斷探索之中，在建立健全生態(tài)產品價值實現機制的初期，聚焦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題改善、生態(tài)修復及價值提升，優(yōu)質生態(tài)產品輸出等問題，是實現礦區(qū)生態(tài)產品價值的關鍵所在。

3.1 充分調動不同主體的積極性，促進礦山生態(tài)保護修復工作開展

充分調動礦山企業(yè)積極性，切實解決礦區(qū)的用地、監(jiān)測監(jiān)管等實際問題，積極推進礦山生態(tài)修復工作開展，為礦區(qū)生態(tài)產品輸出創(chuàng)造基礎條件。另一方面，針對歷史遺留的礦山廢棄地修復，應充分發(fā)揮政府作用，發(fā)揮財政資金的效率與作用，助力礦區(qū)生態(tài)保護修復，多種途徑促進礦區(qū)生態(tài)產品價值的開發(fā)和利用。在礦區(qū)生態(tài)產品價值收益分配方面，充分考量主體積極性和對生態(tài)產品價值創(chuàng)造的貢獻度，進行差異化政策制度安排。

3.2 大力推廣典型案例實踐，利用成功經驗吸引社會資本投入生態(tài)保護修復

無論從發(fā)達國家的普遍經驗，還是從我國各地開展的吸引社會資本參與生態(tài)修復工作的實踐案例來看，市場在資源配置中的基礎作用必將隨著經濟社會發(fā)展而逐漸加強。通過總結國內外典型案例，能夠認識到，吸引社會資本參與生態(tài)保護修復，是促進礦區(qū)生態(tài)保護修復可持發(fā)展，增強礦區(qū)生態(tài)產品產出與價值實現的重要舉措。社會資本通過工程實施、獲取補貼或間接參與收益分成等多種方式，形成相應的盈利與商業(yè)模式，逐步形成并拓展市場預期，真正成為礦區(qū)生態(tài)保護修復的重要力量，推動礦區(qū)生態(tài)產品價值多種實現方式。

3.3 針對礦區(qū)特點深入開展有關生態(tài)產品價值實現的理論與核算研究

目前，生態(tài)產品、生態(tài)產品價值、生態(tài)產品價值實現、生態(tài)資產等概念繁多，相關概念間的內涵外延和相互關系尚未達成共識。且基于礦區(qū)生態(tài)產品價值的探討少之又少，需要根據有關的管理學、經濟學理論基礎與原理，深入探討礦區(qū)范圍內生態(tài)保護修復的特點，及不同礦種可能輸出的生態(tài)產品及價值提升路徑。在生態(tài)產品價值核算方面，如何計算礦區(qū)生態(tài)產品的直接、間接價值，統(tǒng)一核算標準，也成為礦區(qū)生態(tài)產品價值實現急需解決的關鍵問題之一。

3.4 不斷提升采礦科技水平，將生態(tài)文明理念貫穿到礦業(yè)開采與復墾的全生命周期

從礦業(yè)開采初期，引入先進理念和先進技術，將礦區(qū)開采規(guī)劃與后續(xù)的生態(tài)保護修復、生態(tài)產品輸出和價值實現統(tǒng)一進行設計、考量，將礦區(qū)開采-復墾-產業(yè)發(fā)展做全生命周期分析與規(guī)劃，避免走損毀再復墾，破壞再修復的“被動修復”老路，在生態(tài)文明理念的指引下，堅持源頭控制、綠色開采、綜合系統(tǒng)治理修復，在最小程度破壞生態(tài)環(huán)境前提下，保證礦區(qū)的高質量發(fā)展，推動礦區(qū)生態(tài)產品價值顯化。