王月煒

遼寧省大連市大連理工大學建筑與藝術學院 遼寧 大連 116024

在國土空間規(guī)劃施行過程中，各類空間規(guī)劃編制實施迫在眉睫。新型基礎設施作為新型城市的重要組成部分，對構建現代化智慧城市意義重大。當前國家層面尚未確立與國土空間規(guī)劃體系相協調的新型基礎設施規(guī)劃體系。在沒有明確規(guī)劃指導的情況下，工程建設是不可逆的過程，不恰當的新型基礎設施建設容易造成資源浪費和安全風險。

然而，對于新型基礎設施規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關系及新型基礎設施規(guī)劃編制的體系性研究仍較為缺乏。因此，本文嘗試結合各地新型基礎設施規(guī)劃實踐，探究和國土空間規(guī)劃相銜接的新型基礎設施規(guī)劃編制體系，整理各層級新型基礎設施規(guī)劃的主要思路與內容，以期為新型基礎設施規(guī)劃的建設提供規(guī)劃指引。

1 理解創(chuàng)新基礎設施內涵，創(chuàng)新基礎設施是城市現代化重要組成部分

1.1 新基建是穩(wěn)定投資、擴大內需，新時期經濟增長的主要動力

能源、交通等傳統(tǒng)基建項目經過持續(xù)幾十年的高效建設，當前數量及質量都處于世界前列，傳統(tǒng)基礎設施對經濟的拉動作用日漸式微。即使當前新基建規(guī)模、數量不能與傳統(tǒng)基建項目相提并論，但因其科技含量高、需求量大，所以發(fā)展?jié)摿薮?。在此基礎上，“新基建”的繁榮會帶動數字經濟發(fā)展，誕生新的建設需求，進而撬動更大規(guī)模投資、形成正向循環(huán)[1]。

1.2 新基建是促進產業(yè)結構升級、優(yōu)化產業(yè)結構、提升經濟發(fā)展質量的重要抓手

近年來，我國一直致力于發(fā)展數字經濟，推動產業(yè)優(yōu)化升級，期望抓住新一輪科技革命機遇。加快新型基礎設施建設會使5G手機、車聯網終端、智能家居等智能新產品更受市場青睞，隨之“棲息在云端”的新技術更有用武之地，基礎設施與職能設備設備協同也將加速信息技術與實體制造業(yè)經濟產生深度融合，使我國產業(yè)的數字化、網絡化、智能化轉型步伐更加穩(wěn)健[2]。

1.3 新基建是搶占全球新一輪科技戰(zhàn)略高地的長遠戰(zhàn)略部署

新型基礎設施涵蓋信息基礎設施、融合基礎設施、創(chuàng)新基礎設施，以創(chuàng)新基礎設施為基礎，能會促進其它兩部分基礎設施的研發(fā)更新，共同作用于其它類型科技研發(fā)、交流、應用，三者協同可全面促進科技提升。

2 轉變基礎設施發(fā)展理念，突出規(guī)劃的引領作用

2.1 發(fā)揮多方合力，集聚創(chuàng)新智慧

新基建具有高科技含量、強專業(yè)性，相較于傳統(tǒng)基礎設施，也更容易受到市場經濟的干擾，因此更需要有效地發(fā)揮各方合力、集聚創(chuàng)新智慧。傳統(tǒng)基礎設施投資過程中的“玻璃門”“彈簧門”等體制機制障礙需要各方的合力突破，產業(yè)、金融、財稅等政策也需及時調整，同時政府方面投資也要發(fā)揮好“四兩撥千斤”的作用，鼓勵并引導民營企業(yè)等有實力有意愿的企業(yè)積極加入，在新型基礎設施領域投資形成可持續(xù)發(fā)展的良性模式。

2.2 完善頂層設計，共繪國土一張圖

新型基礎設施與傳統(tǒng)基建相比，兩者都具有基礎性、通用性和公共性，政府的政策引領和規(guī)劃布局對其建設具有促進作用。因此相關政府部門要繼續(xù)加強頂層設計，提前研判、提早謀劃、強化部署，引導各方在新基建中共繪“一張圖”、同建“一張網”，從源頭上避免重復投入、盲目推進，讓建設更有章法[3]。

3 對接國土空間規(guī)劃體系，實現多規(guī)合一，建立新型基礎設施分級規(guī)劃和管控體系

根據《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，國土空間規(guī)劃分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃三大類，又分為國家、省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級，結合各省份實際情況，例如四川省以此為參考發(fā)布《四川省縣市國土空間總體規(guī)劃編制技術指南》，四川省國土空間規(guī)劃在原有省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級三類的層面均有涉及，應同步開展。

從類別上看，新型基礎設施規(guī)劃的編制與總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃均有對應，所以在編制總規(guī)和詳規(guī)時都應有對應的專項規(guī)劃。從層級上來看，以四川省為例，總體規(guī)劃類新型基礎設施規(guī)劃可以在省域范圍內、市域范圍內、區(qū)縣范圍內編制，區(qū)市詳細規(guī)劃可以在區(qū)級和城市集中建設區(qū)展開編制。根據國家“指導意見”，不同層級、地區(qū)的專項規(guī)劃可以對應情況，適當選擇編制的類型和精度，詳細類新型基礎設施規(guī)劃可以根據其編制對象的實際情況，選擇單獨編制或靈活融入相應層級的詳細規(guī)劃進行編制。

以四川省為例，在新型基礎設施規(guī)劃方面，省域國土空間總體規(guī)劃已出臺，在設區(qū)的市級國土空間規(guī)劃下初步構建了“市域-市轄區(qū)-城市集中建設區(qū)”三個層級總體規(guī)劃體系，其中市域新型基礎設施總體規(guī)劃已建立，并在重點建設區(qū)域展開詳細規(guī)劃，為其余地區(qū)做出表率，剩余尚未完成部分，有待參考現行舊有體系進一步完善，促進和國土空間體系有效銜接。

3.1 省級新型基礎設施總體規(guī)劃

省級國土空間總體規(guī)劃綱要具有戰(zhàn)略協調性，是國家戰(zhàn)略意志的承接，省級綱要注重戰(zhàn)略層面的原則、目標、指標的制定，對省域國土空間格局做出全局安排，對下層級的規(guī)劃實施提出約束性要求和引導性內容。

四川省政府2019年發(fā)行的《四川省加快推進新型基礎設施建設行動方案》將三年作為新基建發(fā)展周期，發(fā)展目標確定為初步建成具有廣泛影響力的新基建體系，同時將成為全省經濟創(chuàng)新、高速、跨越發(fā)展的重要支撐。預備建成技術先進、天地一體、高效協同的信息基礎設施，打造全國中心地位的通信網絡設施并加快信息技術與交通、能源、水利、市政等傳統(tǒng)基礎設施領域的交互應用。

其次在指標制訂方面，方案明確將實施9大工程22項重大任務，分別聚焦信息、融合、創(chuàng)新三大方面，為省域新型基礎設施規(guī)劃提出總要求。方案預定在2022年之前在全省建成1000萬臺以上設備互聯網、10萬架以上數據中心機柜、12萬個以上5G基站，達到建設20個以上區(qū)塊鏈技術應用示范場景、建成20萬個以上新能源汽車充電樁、30個以上重大科技基礎設施、2萬億元規(guī)模的數字經濟規(guī)模等目標指標任務。

3.2 市級新型總體規(guī)劃總體規(guī)劃

市級國土空間總體規(guī)劃承上啟下，已對上級指標目標進行市域空間內的全局性安排，在城市空間范圍內有相關體現具有一定實施性。根據四川省對新型基礎設施行動方案，四川省各市對此展開實施方案。結合成都市實際情況，根據《四川省建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施方案》，成都市在其一下構建出市、區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）三級體系。

基于全域管控的思維，以城市現有基礎設施條件為先導，系統(tǒng)整合具有新型基礎設施布局相關的空間特征屬性的基礎設施，分別從包含設備、用地、產業(yè)三大方面的設備老舊化程度、設備容量、用地水文條件、用地地質條件、分布均衡性、用地可達性、用地產業(yè)評級7方面，開展用地級現有設備評估，明確相關基礎設施的空間格局和質量，劃定新型基礎設施的紅線，構建覆蓋全域的新型基礎設施的適宜分區(qū)。在此基礎上，從全域統(tǒng)籌、產業(yè)功能統(tǒng)籌的視角，結合城市發(fā)展建設，綜合新型基礎設施格局和相應規(guī)模指標，明確各分區(qū)引導要求，明確基礎設施的空間布局和相關要求，從全市層面促進設施資源科學合理布置，進而指導各級新型基礎設施空間規(guī)劃。

《成都市新型基礎設施建設專項規(guī)劃（2020-2022）》分別從成都新型基礎設施規(guī)劃依托現行四項傳統(tǒng)基礎設施體系：通訊網、四級電力供應體系、綜合交通網、產業(yè)功能區(qū)，進行質量評估檢測等工作，在此基礎上在全域范圍內統(tǒng)籌安排，分別打造新型基礎信息網、交通樞紐網、智慧能源網、科研信息網。

3.3 分區(qū)新型基礎設施總體規(guī)劃

分區(qū)規(guī)劃對市級國土空間總體規(guī)劃要求的細化落實，是對對應行政下去內的國土空間開發(fā)保護活動做出的具有實施性的安排。

在城市新型基礎設施總體規(guī)劃的指導下，進一步根據城市行政區(qū)劃編制分區(qū)層面的新型基礎設施總體規(guī)劃，這一層面要在加強在現有資源梳理和基礎數據收集的基礎之上，結合各規(guī)劃區(qū)特征進一步深化上一層面新基建總體規(guī)劃的內容。分區(qū)層面的新型基礎設施總體規(guī)劃，應該結合市級分區(qū)規(guī)劃要求，科學地評估空間潛力，系統(tǒng)地整理各類因素，確定發(fā)展結構和規(guī)模，在此基礎上確定設施適宜建設和限制建設區(qū)域范圍，有效協調各類設施布局。同時分區(qū)層面地新型基礎設施規(guī)劃應該明確各類設施地規(guī)模布局，協調各類布局，促進設施綜合使用。由于城市中區(qū)域發(fā)展的不平衡性，規(guī)劃面向不同分區(qū)時還應該針對各地區(qū)的發(fā)展特點確定有特色的的應對方法策略。

3.4 分區(qū)新型基礎設施詳細規(guī)劃

為了更好地引導土地資源高效利用，在編制分區(qū)基礎設施總體規(guī)劃后，結合成都市新型基礎設施規(guī)劃的經驗，在針對一些重點示范片區(qū)，應進一步編制分區(qū)街區(qū)的控制性詳細規(guī)劃，進一步細化在空間結構、布局和規(guī)模等方面地規(guī)劃管控要求，全面落實分區(qū)總體規(guī)劃要求，形成街區(qū)層面的新型基礎設施管控引導。

3.5 城市特定區(qū)域詳細規(guī)劃

城市高校集中片區(qū)、產業(yè)開發(fā)片區(qū)、交通樞紐片區(qū)等城市區(qū)域承載更多城市科技提升的任務，是城市新型基礎設施建設開發(fā)的重點片區(qū)。在承接上位規(guī)劃的同時，結合城市發(fā)展規(guī)劃，應在城市重點建設區(qū)域編制詳細規(guī)劃。鑒于新型基礎設施相互關聯的復雜性，應該比傳統(tǒng)基礎設施控制性詳細，重點區(qū)域的新型基礎設施規(guī)劃可采用加入修建性詳細規(guī)劃或城市設計等方式對建設進行深入交互設計，詳細規(guī)定此能從基礎設施的布局和要求，明確各類設施之間的布局和規(guī)模，并對開放性設施提出給出規(guī)劃引導。

4 加強創(chuàng)新基礎設施建設，完善新型基礎設施規(guī)劃實施保障

4.1 健全城市新型基礎設施綜合管理機制

新型基礎設施不是對傳統(tǒng)基礎設施的全盤否定，而是對傳統(tǒng)基礎設施的補充、升級，涉及原有規(guī)劃多個專項規(guī)劃系統(tǒng)。由于新型基礎設施具有綜合功能，需要多樣空間配置，并且在運行上具有復雜交互性，長期來看更對未來智慧城市建設具有重要的支撐作用，所以將新型基礎設施作為專項規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)建設勢在必行，同時也應在法律層面確定新型基礎設施管理機制和負責部門，統(tǒng)籌編制管理工作，綜合推進規(guī)劃編制工作，促進工作協調和信息銜接。

4.2 促進城市新型基礎設施空間技術標準整合

新型基礎設施涉及原有專項較多且原有專項標準銜接較少，標準缺乏協調，各類工程技術指標整合工作亟待進行，結合規(guī)劃建設經驗，可嘗試從基礎標準、規(guī)劃設計、專項建設、工程技術、環(huán)境安全五個層面來建立新型基礎設施技術標準體系，為其規(guī)劃設計、工程建設和運營管理提供相應技術指標依據。

4.3 建立新型基礎設施一張圖

隨著國土空間“一張藍圖”理念的推出，各類新型基礎設施相關數據信息應當盡快整合納入統(tǒng)一信息平臺。鑒于當前規(guī)劃數據普遍不公開、不共享等問題，應加快開展基礎設施普查工作，整合各類基礎設施信息數據，建立新型基礎設施的三維信息平臺，為國土空間三維管理提供支持。與此同時，應暢通各政府部門之間、政府與社會之間應進一步數據共享和信息交互應用，共同促進信息的動態(tài)更新與維護。

5 規(guī)劃與結論

隨著國土空間規(guī)劃體系的全面深入推行，新型基礎設施規(guī)劃作為其中專項規(guī)劃的組成部分，應建立與之相協調的空間編制體系。在規(guī)劃層級方面，建立起“省-市-分區(qū)-特定地區(qū)”的規(guī)劃編制體系層級，促進編制有序推行；在規(guī)劃內容方面，新基建作為經濟持續(xù)增速的重要抓手，應立足現有相應設施和空間評估結果，明確新型基礎設施的布局體系，有效確定利用及建設重點區(qū)域，調和各類新型基礎設施布局關系；在規(guī)劃實施方面，應健全基礎設施空間的剛性管控傳導機制,加強相關體制機制建設,完善設施管理、技術標準、信息管理等方面的相關法律規(guī)范，科學指導新型基礎設施的合理有序改造開發(fā)。