畢波 郭梅 周宏偉

青島市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，中國·山東 青島 266071

1 引言

中央城鎮(zhèn)化會議等明確了“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，注重城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)四化同步發(fā)展，走集約、智能、綠色、低碳新型城鎮(zhèn)化道路，以人為本、可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵的新型城鎮(zhèn)化成為新時期發(fā)展主題。青島市城鎮(zhèn)化進(jìn)程有著本地獨特性，在新發(fā)展背景下，探索具有青島特色的城鎮(zhèn)化道路，確定策略與路徑，可以指導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。

2 新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)特征

2.1 以典型的外來人口輸入型為特色，外來人口分布以中心城區(qū)集聚為主

近年來新增城鎮(zhèn)人口以外地轉(zhuǎn)移為主，年均轉(zhuǎn)移外來人口規(guī)模約10 萬人，屬于典型的外來人口輸入型城鎮(zhèn)化特色。青島共有外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口290 萬人，包含外地轉(zhuǎn)移人口約120 萬人。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的分布來看，由于中心城區(qū)較多的就業(yè)機(jī)會、完善的設(shè)施配套與服務(wù)等，具有較強(qiáng)的人口吸納能力與集聚能力，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要集中分布在中心城區(qū)[1]。

2.2 玻璃門現(xiàn)象顯著，半城鎮(zhèn)化問題突出

城鎮(zhèn)化率較高，但與全國整體發(fā)展水平相似，真實城鎮(zhèn)化率仍偏低，反映青島市真實城鎮(zhèn)化水平的戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅約60%，根據(jù)人口規(guī)模測算，現(xiàn)狀仍約100 萬人未市民化。獲得的社會保障與福利與城市戶籍人口仍存在較大的差距，在居住、培訓(xùn)就業(yè)、社會保障等方面仍顯不足。由于戶籍制度隔離、社會保障缺乏區(qū)域統(tǒng)籌等原因，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法享受城市社會保障。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民意識、價值觀念、思維方式等方面與城鎮(zhèn)原有居民存在的差異導(dǎo)致兩者之間的隔閡與排斥，較難融入城鎮(zhèn)社會。

2.3 中心城區(qū)集聚型模式主導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，中小城市城鎮(zhèn)化潛力仍未釋放

現(xiàn)狀城鎮(zhèn)化的發(fā)展重心仍在中心城區(qū)，中心集聚型模式仍是現(xiàn)狀的主導(dǎo)模式。中心城區(qū)人口規(guī)模占到全市人口總規(guī)模的43%，全市人口首位度達(dá)到7.7，經(jīng)濟(jì)首位度達(dá)到9。由于資源過度向大城市集中，導(dǎo)致了中小城鎮(zhèn)發(fā)展明顯不足。青島市次中心城市集聚能力與輻射帶動能力較弱。大多數(shù)小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、人口與產(chǎn)業(yè)集聚能力較弱。青島市的次中心城市（縣級市）與小城鎮(zhèn)發(fā)展較為緩慢，影響了對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納與承載能力，對青島市城鎮(zhèn)化發(fā)展的貢獻(xiàn)能力遠(yuǎn)未釋放[2]。

2.4 城鎮(zhèn)化發(fā)展模式粗放，服務(wù)與配套差距較大

土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人口城鎮(zhèn)化速度，能源利用粗放，生態(tài)環(huán)境惡化，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式仍顯粗放。區(qū)域發(fā)展不均衡，服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施配套差距較大。以青島市典型老年型社會為例，65 周歲以上老年人口比例達(dá)到14.2%，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老設(shè)施配套不足。

3 新型城鎮(zhèn)化趨勢展望

3.1 城鎮(zhèn)化增長速度將日趨穩(wěn)定，城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升是未來城鎮(zhèn)化的主旋律

青島市城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)由快速發(fā)展期向穩(wěn)定發(fā)展期的過渡階段，已經(jīng)屬于中級城市型社會階段。青島市的城鎮(zhèn)化增長速度將放緩，偏重于追求增長速度的城鎮(zhèn)化模式將有所變更，轉(zhuǎn)而更為關(guān)注城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升，從人的角度的思考更為突出，從城鄉(xiāng)更為協(xié)調(diào)發(fā)展等方面將是未來城鎮(zhèn)化重點。

3.2 外來人口流入型模式與本地農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移仍將共同主導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，土地制度、戶籍問題等仍將是影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的核心問題

根據(jù)全國人口空間流向分析預(yù)測，山東省將作為人口流入活躍地區(qū)，流入人口的方向仍以濟(jì)南與青島兩城市為核心，未來青島仍將承載全國、尤其是省內(nèi)人口的遷入流入。外來轉(zhuǎn)移人口是否能獲得青島市戶籍、能否享受相應(yīng)的社會保障、農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)程度等，將影響著本地與外來轉(zhuǎn)移人口的市民化意愿。

3.3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)一定的區(qū)域回流與本地回流態(tài)勢，就地城鎮(zhèn)化模式將日益突出

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多以省內(nèi)為主，回流態(tài)勢不會太突出，外來人口凈遷入仍是主流；從本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口發(fā)展來看，由于缺少工作崗位、回鄉(xiāng)養(yǎng)老等原因，這些人口的進(jìn)城、市民化意愿和可能性較低，大部分本地農(nóng)民愿意就近生產(chǎn)和生活，就地城鎮(zhèn)化模式將日益突出，縣級市與小城鎮(zhèn)將成為就地城鎮(zhèn)化的重要載體[3]。

4 新型城鎮(zhèn)化道路與模式

4.1 實施不同階段差異化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，突出中心集聚模式與就地城鎮(zhèn)化融合互補

城鎮(zhèn)人口來源仍將以外地遷移人口為主，本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為輔，中心城區(qū)與外圍重點功能組團(tuán)將是本階段城市建設(shè)的重點區(qū)域，也是人口吸納的重點區(qū)域，應(yīng)實施以外地人口遷入模式為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式、繼續(xù)實行集聚型模式，依托中心城區(qū)完善的服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施配套、就業(yè)崗位以及近期建設(shè)的可行性等，重點吸引外來轉(zhuǎn)移人口向這些地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)資源利用的最大化。

4.2 統(tǒng)籌優(yōu)化整體格局體系

遵循農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的遷移落戶意愿，以都市區(qū)為主體，完善空間格局體系，進(jìn)一步強(qiáng)化中心城區(qū)的輻射力與帶動能力，增強(qiáng)人口吸納潛力，做大做強(qiáng)次中心城市，積極打造小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，突出地區(qū)發(fā)展的差異性與特色。

引導(dǎo)國土空間適度有序開發(fā)，將環(huán)膠州灣的中心體系加以明確，在三大城區(qū)和周邊城區(qū)形成多中心網(wǎng)絡(luò)體系，共同支撐中心灣區(qū)的聚灣強(qiáng)心，將城市發(fā)展軸帶拓展為區(qū)域協(xié)同發(fā)展帶，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的市域空間結(jié)構(gòu)。

突出分類、分區(qū)和差異引導(dǎo)模式，實行“中心城區(qū)優(yōu)化提升、次中心城市引領(lǐng)集聚、小城鎮(zhèn)合理增量、鄉(xiāng)村減量提質(zhì)”，將全市各級城鎮(zhèn)節(jié)點劃分為重點集聚區(qū)、一般引導(dǎo)區(qū)和控制優(yōu)化區(qū)。采取“分類推進(jìn)、布局統(tǒng)籌、載體強(qiáng)化、時序控制”策略，統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)外來務(wù)工人員等在各級城鎮(zhèn)落戶定居，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，最終實現(xiàn)完全市民化。

4.3 加強(qiáng)重要載體支撐

推進(jìn)次中心城市建設(shè)，有序開發(fā)建設(shè)，形成環(huán)灣中心城區(qū)緊密層城鎮(zhèn)。加快小城市試點鎮(zhèn)建設(shè)，落實相關(guān)政策予以扶持，在資金、技術(shù)、人才、政策、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行傾斜。推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、發(fā)展環(huán)境，積極承接中心城區(qū)、次中心城市和功能組團(tuán)的輻射。

4.4 強(qiáng)化戶籍制度改革、土地制度改革等對新型城鎮(zhèn)化的重要導(dǎo)向與支撐

積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍制度改革，吸引外來轉(zhuǎn)移人口逐步落戶。先解決進(jìn)城時間長、貢獻(xiàn)較大、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人，優(yōu)先解決本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。加快青島市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐，加快農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)業(yè)合作社、專業(yè)農(nóng)場經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)?；剑尫艅趧恿M(jìn)入城鎮(zhèn)；加快土地的確權(quán)、頒證，使得農(nóng)民可以放心地進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工與生活，消除后顧之憂，也可以通過股權(quán)分紅、土地租金等形式，使得農(nóng)民生活得到保障。

5 結(jié)語

論文是基于對青島城鎮(zhèn)化特點及趨勢的理解，基于現(xiàn)有政策對青島特色新型城鎮(zhèn)化道路與模式的探索。在新的發(fā)展背景下，新型城鎮(zhèn)化將賦予更多的內(nèi)涵，城鎮(zhèn)化與人口市民化也將有新的演變，需要結(jié)合工作實踐，進(jìn)一步加強(qiáng)理論與實踐探索。