江黔勇

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在土地規(guī)劃中土地保障措施的構建十分重要，它直接決定了規(guī)劃實施的成敗，基于此，筆者對如何提升土地規(guī)劃實施保障措施進行研究，首先闡述了構建土地規(guī)劃實施保障的必要性，其次對其具體的影響因素進行分析，最后，提出對構建土地規(guī)劃實施保障措施的策略，對于提升土地資源保護水平具有深遠意義。

一、構建土地規(guī)劃實施保障措施的必要性

土地規(guī)劃是依據(jù)現(xiàn)有自然資源、技術資源、人力資源的分布和配置狀況，使土地得到充分、有效的利用的一種手段，是對土地合理使用所作出的中長期安排。優(yōu)秀的土地規(guī)劃可以有效促進地方經(jīng)濟社會健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，而構建土地規(guī)劃保障措施可以進一步推進土地規(guī)劃方案的落實，而同時土地規(guī)劃保障體系還可以對基層進行監(jiān)督，避免出現(xiàn)基層土地規(guī)劃部門例行公事，監(jiān)督懶散的現(xiàn)象[1]。進而促進基層工作人員將重心投入到工作中，通過多年的研究發(fā)現(xiàn)基層土地規(guī)劃部門中出現(xiàn)的問題，還可以通過構建土地規(guī)劃保障措施進行解決。另外，在原來的土地規(guī)劃體系中對于項目的規(guī)劃較為分散，缺乏整體性，這時我們就可以通過已經(jīng)構建好的保障措施對各地區(qū)的建設進行約束、限制，進而達成該區(qū)域的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性。方便管理部門進行監(jiān)督管理，也有助于統(tǒng)籌兼顧地區(qū)的土地規(guī)劃和現(xiàn)狀特點，從而有效保證土地資源的利用能滿足地區(qū)國民經(jīng)濟各部門綠色、健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

二、土地利用規(guī)劃實施保障基本原則

規(guī)劃實施保障的基本原則主要有：整體性、動態(tài)性、科學性三個原則。三個原則彼此影響又相互聯(lián)系，確保了該項工作具有的系統(tǒng)性和嚴謹性。用這樣的措施來構建具體的土地資源開發(fā)以及保障體系，以期能夠幫助地方在土地資源利用上有所突破。

（一）整體性原則

土地利用規(guī)劃實施保障體系當中有諸多組成成分，這些成分彼此影響卻又形成一體。為了確保土地獲得最佳利用，必須要建立明確的層級關系，讓小目標隸屬于大目標，發(fā)揮大目標的指引性。故此，積極貫徹各層級規(guī)劃很重要。

（二）動態(tài)性原則

該原則指的是將該系統(tǒng)看做一個不斷發(fā)展的事務，需要結合實際情況調(diào)整具體內(nèi)容，要確保其結構最優(yōu)化，程序最簡潔，還能保證該體系保持穩(wěn)定狀態(tài)，讓融入的新功能對土地信息展開動態(tài)觀測。

（三）科學性原則

指的是該項工作必須要符合當前的法律要求、行政規(guī)范，要符合社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，能夠在技術層面不斷提升水平，這樣才能順勢而上做好土地規(guī)劃工作。

二、構建土地規(guī)劃實施保障措施的影響因素

（一）內(nèi)部原因

這主要是由于規(guī)劃本身、技術、人員等原因。身在新理論、新方法、新技術層出不窮和日新月異的新時代，在前一輪土地利用規(guī)劃的編制過程中存在一些局限性，例如前瞻性，動態(tài)性，科學性和可操作性，使得規(guī)劃在實施一段時間后繼續(xù)實施比較困難。

1.規(guī)劃前瞻性和動態(tài)性不足

在實際工作中有很多不確定因素，這些因素屬于不完整信息，屬于灰色區(qū)域。土地開發(fā)必須匹配動態(tài)決策系統(tǒng)，以保證規(guī)劃的科學性、動態(tài)性。而現(xiàn)階段正處在社會轉型期，人和自然、人與土地的矛盾在激化，有很多新問題產(chǎn)生，這要求我們土地規(guī)劃必須要有前瞻性，然而目前來看前瞻性并不充分，例如土地規(guī)劃缺乏風險預測，工作評價缺乏動態(tài)性，而且快速審查機制不完善。

2.規(guī)劃缺乏科學性與操作性

以前的土地規(guī)劃存在一些問題，例如資料的缺失導致統(tǒng)計口徑不一致，基準數(shù)據(jù)不正確，專門研究不足，區(qū)域發(fā)展?jié)摿ρ信胁粶?，缺乏科學的指標分解等，使得規(guī)劃的靈活性不足和可操作性較差，從而導致經(jīng)濟快速發(fā)展地區(qū)的土地新增建設用地指標分配過少，而經(jīng)濟發(fā)展緩慢地區(qū)的新增建設用地指標分配較高，土地利用不合理[2]。

（二）外部原因

在國土空間規(guī)劃體系建立的背景下，直接資源控制薄弱而間接資源缺乏控制是造成土地規(guī)劃困難的主要原因。

1.土地利用規(guī)劃實施直接手段束控無力

土地利用的直接資源控制就是對土地如何利用進行控制，這是最原始的手段，我國主要是通過新增建設用地控制來具體約束土地利用。

土地利用規(guī)劃，主要是政府為了規(guī)避“市場失靈”，同時為了提升土地利用效率而形成的政府干預手段。其由兩部分組成：其一，地方規(guī)劃；其二，個人、企業(yè)法人或者其他組織土地使用規(guī)劃。前者是主導。在實際工作中土地利用規(guī)劃的實施表明在政府的指導和監(jiān)督下，法人和自然人才能夠按照規(guī)劃進行開發(fā)和利用土地。

地方政府和中央政府存在博弈關系。當前，我國土地利用規(guī)劃是從中央到地方的編制體制，主要考慮到了整體的利益，較少考慮地方訴求，特別是安排建設用地和耕地的指令[3]。新增建設用地的擴大既有利于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，又易于實現(xiàn)，但是現(xiàn)行的稅收共享制度讓地方政府在土地規(guī)劃過程里能夠獲得較大的稅收盈余，一旦這些稅收盈余被中央政府影響時，就會迫使地方政府采用一些措施來維護自己的利益。而且會利用手中規(guī)劃權利來尋求地方發(fā)展。目前，尚無明確的侵權法律責任在土地規(guī)劃中看到，并且很少有可用的法律條文來對地方政府權力進行控制，故此會存在土地規(guī)劃受長官意愿影響的情況，導致規(guī)劃跟緊項目的問題經(jīng)常發(fā)生。

關于土地利用的微觀主體來說，目前對國土空間規(guī)劃實施的監(jiān)督缺乏有效的法律和法規(guī)。在現(xiàn)階段，對建設用地的批準需要很多材料，涉及復雜的過程和需要花很多的時間。審批程序完成的建設項目需要加蓋50枚以上的公章，至少需要1-2年才能完成，但是在目前對土地規(guī)劃實施的監(jiān)督中，缺乏有關管理和管理的法律法規(guī)。

2.間接手段于土地利用規(guī)劃實施中作用薄弱

一般來說，指示性手段是政府土地利用規(guī)劃常用的間接手段。具體來說是指政府根據(jù)指導目標，采取綜合措施指導下級政府、個人、法人和其他組織自發(fā)實施土地利用、土地規(guī)劃。除了直接的行政干預外，它還包括一些政策和措施，例如經(jīng)濟和輿論。

現(xiàn)階段關于土地利用的問題扎堆，比如外部環(huán)境影響、壟斷加劇、信息孤島等都十分普遍。故此土地市場對土地資源難以發(fā)揮優(yōu)化作用，因此我國政府才有了具體土地管理機制，來消除“市場失靈”帶來的影響。不過政府必須要明白一點，只有市場不能解決某個問題時，政府才能通過行政干預來解決。經(jīng)濟制度與土地規(guī)劃的實施有關，我們用解決手段來解決問題。由政府主導，顯示出過多的行政程序和人為干預，輕視了市場在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。另外，當前的土地定價和稅收政策很難在土地管理的合理規(guī)劃中發(fā)揮預期作用。

三、構建土地規(guī)劃實施保障措施策略

（一）保障規(guī)劃實施的法律措施

土地利用總體規(guī)劃保障措施里，法律措施具體為：中央有關單位、地方有關單位。這其中中央有關單位具有立法權、監(jiān)督權，并且可以對地方有關單位發(fā)布相應的規(guī)范、規(guī)定。

1.制定總體規(guī)劃實施條例

以最近的土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，地方土地管理政策的環(huán)境有必要讓人性化管理和法治管理結合，如此可構建良性的政策氛圍，讓有關規(guī)劃保障措施及時生效。具體操作中，政府可指定專門負責規(guī)劃落實的部門，形成具體的管理方案以及監(jiān)察程序，建立風險預控，能夠對不遵守總體規(guī)劃的組織和個人予以嚴肅處理。

2.加強規(guī)劃實施管理的執(zhí)法檢查

地方政府必須要設立專門監(jiān)察機構來負責土地執(zhí)法，而政府主要負責對該部門的監(jiān)察和指導，保證該部門積極執(zhí)法、嚴格執(zhí)法，能夠對目前違規(guī)用地行為形成打壓，例如非法交易、非法占地等行為，以保證國有資產(chǎn)的安全。

（二）保障規(guī)劃實施的行政管理措施

1.修改土地利用年度計劃指標設立與管理方辦法

有必要實現(xiàn)土地年度計劃編制工作的精細化，對編制方法、編制依據(jù)進行推敲，要確保有關資源得到優(yōu)化，從而提升土地資源利用效率。

2.建立土地利用規(guī)劃許可制度

對土地許可制度進行探究，需要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃來對各地土地展開排查，要明確每一塊土地使用途徑，讓土地用途管理變得更加高效。

（三）保障規(guī)劃實施的經(jīng)濟調(diào)控措施

1.完善土地稅費調(diào)控機制

第一，征收規(guī)劃調(diào)整費用。可設立試驗點地區(qū)，當某地頻繁地調(diào)整土地規(guī)劃政策時，需要加收一定額度的規(guī)劃調(diào)整費，之后慢慢地形成固定制度。第二，為了保證土地被利用，對空地閑置情況予以治理，要加收空地稅，這樣可以避免土地浪費?？盏囟惗愵~一般要高出地價稅數(shù)倍，這樣才能讓投資者不敢空置土地。

2.設立土地發(fā)展權

該權利指的是根據(jù)土地目前利用狀態(tài)形成再開發(fā)。土地發(fā)展權是土地利用規(guī)劃當中的非常重要的組成，其對土地利用效率能夠積極進行反饋，讓土地管理透明化，實現(xiàn)土地規(guī)劃公正化。

（四）保障規(guī)劃實施的社會監(jiān)督措施

1.建立公眾參與制度

在土地規(guī)劃當中群眾一直都被邊緣化，在現(xiàn)代社會背景下則需要重視群眾，要讓其參與進來。其中可以吸收各行業(yè)以及學科專家意見，結合群眾為代表的普通公眾的意見來形成具體的土地管理制度。

2.建立規(guī)劃信息公開查詢制度

必須要實現(xiàn)規(guī)劃信息透明化，需要面對大眾開通信息查詢平臺，讓公眾隨時可查信息，尤其是涉及到拆遷款的項目必須積極發(fā)布。通過查詢平臺也可以獲得群眾意見，接受詢問，這樣可以確保查詢制度更加立體。

（五）保障規(guī)劃實施的科技管理措施

就目前而言，一些地方的土地規(guī)劃實施管理隊伍和實際工作成效沒有達到預期設想，主要是缺乏專業(yè)的人才。在土地管理當中，必須要重視人才，需要對現(xiàn)有人才展開培養(yǎng)，同時吸收新的人才，這樣可以保證土地管理隊伍梯隊建設，讓土地管理工作持續(xù)開展。

結語

總而言之，構建土地規(guī)劃實施保障措施有利于土地利用規(guī)劃的實施，在構建土地規(guī)劃實施保障措施時可以從加強土地規(guī)劃科學技術研究；提高土地利用控制能力；創(chuàng)新規(guī)劃實施引導機制等三個方面來進行，確保土地利用規(guī)劃能夠有效的展開。