李 勇，付 磊

（1.貴州省水土保持科技示范園管理處，550002，貴陽；2.貴州省水土保持技術(shù)咨詢研究中心，550002，貴陽）

水利部水土保持司2020年組織開展長江經(jīng)濟(jì)帶坡耕地調(diào)研工作，在對(duì)貴州省開展試點(diǎn)調(diào)研后又對(duì)相關(guān)省份開展了專題調(diào)研，目的是為了全面了解和掌握長江經(jīng)濟(jì)帶坡耕地利用現(xiàn)狀，分析和總結(jié)坡耕地開發(fā)、利用和保護(hù)的方法，查找存在的問題，科學(xué)制定長江經(jīng)濟(jì)帶坡耕地水土流失綜合治理的對(duì)策措施。筆者在參與實(shí)際調(diào)查的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析貴州省坡耕地的利用現(xiàn)狀、坡耕地的特點(diǎn)、治理成效以及存在的問題，并提出水土流失綜合治理的對(duì)策和建議。

一、坡耕地基本情況

貴州省有耕地面積5 380.88萬畝（1畝=1/15 hm2，下同），其中坡耕地面積3 868.72萬畝，坡耕地占耕地面積的71.9%。坡度2～6度坡耕地295.90萬畝，占坡耕地面積的7.65%；6～15度坡耕地1 571.01萬畝，占坡耕地面積的40.61%；15～25度坡耕地1 230.34萬畝，占坡耕地面積的31.8%；大于25度坡耕地771.47萬畝，占坡耕地面積的19.94%。

貴州省坡耕地及其利用的特點(diǎn)：一是土層淺薄，土壤肥力差，耕地質(zhì)量退化；二是石旮旯地多，土層不連續(xù)；三是產(chǎn)量低而不穩(wěn)，靠天吃飯是常態(tài)；四是季節(jié)性和工程性缺水問題突出；五是大于25度陡坡耕地主要分布在溝壑兩側(cè)的山坡中上部，交通不便，治理難度大。

二、坡耕地治理經(jīng)驗(yàn)

近30年來，貴州省通過實(shí)施水土保持“長治工程”“珠治工程”“世行項(xiàng)目”和國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程、坡耕地水土流失綜合治理工程、石漠化水土流失治理工程、退耕還林（草）工程、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目等重點(diǎn)工程，有目標(biāo)、有計(jì)劃地對(duì)全省坡耕地進(jìn)行綜合治理，成效較顯著。特別是在“十二五”“十三五”期間，已在坡耕地上實(shí)施了坡改梯工程3.67萬hm2，種植水保林39.45萬hm2、經(jīng) 果 林51.70萬hm2，種草10.74萬hm2，通過進(jìn)一步加大實(shí)施坡改梯、退耕還林還草、種植經(jīng)果林等的力度，對(duì)坡耕地進(jìn)行了綜合治理，在一定程度上減少了坡耕地水土流失及其危害。

①制定了《貴州省坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程村民自建管理實(shí)施意見》，在全省廣泛推行村民自建模式，賦予項(xiàng)目區(qū)群眾最大建管權(quán)限，實(shí)現(xiàn)“自主建設(shè)家園、自己最大受益”，以考核推動(dòng)思路變革、促進(jìn)創(chuàng)新突破，走出了一條以水土保持建設(shè)為依托，逐步實(shí)現(xiàn)護(hù)生態(tài)、調(diào)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)增收、去貧困的治理新路。

②將坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目等重點(diǎn)工程建設(shè)納入各級(jí)政府目標(biāo)考核體系，進(jìn)一步落實(shí)了地方政府治理水土流失和工程建設(shè)責(zé)任，占各級(jí)人民政府年度水土流失目標(biāo)考核分值40分。從工程建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量、投資完成情況、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等方面確保完成年度水土流失治理任務(wù)。

③開展水土流失治理工程競爭立項(xiàng)，引起了各級(jí)政府和相關(guān)部門對(duì)水土保持工作的重視，通過“競爭立項(xiàng)”程序確定了實(shí)施意愿強(qiáng)烈、組織保障制度完善、項(xiàng)目區(qū)治理?xiàng)l件成熟的縣為每年水土保持治理工程實(shí)施縣，并在競爭立項(xiàng)中向貧困縣重點(diǎn)傾斜。近年，水土保持綜合治理項(xiàng)目對(duì)貧困縣的投資占總投資比例均達(dá)到85%以上，有效防治了水土流失，改善了農(nóng)村人居環(huán)境和生產(chǎn)條件，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加了農(nóng)民收入，為脫貧攻堅(jiān)作出了巨大貢獻(xiàn)。

④依托坡耕地水土流失綜合治理工程，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成示范帶動(dòng)作用。普定縣依托坡耕地水土流失綜合治理工程，在梭篩水庫庫區(qū)大于25度的坡耕地上，石旮旯里見縫插針，發(fā)展桃子產(chǎn)業(yè)，改變坡耕地傳統(tǒng)的耕作模式，成效顯著，形成品牌“梭篩桃”。水城縣米籮鎮(zhèn)、普古鄉(xiāng)和營盤鄉(xiāng)，以企業(yè)為龍頭、產(chǎn)業(yè)為平臺(tái)、股權(quán)為紐帶、農(nóng)民為主體、脫貧為目標(biāo)，農(nóng)民以坡耕地或資金入股，企業(yè)牽頭治理坡耕地，創(chuàng)造了“資源變資產(chǎn)，資金變股金，農(nóng)民變股東”成功的“三變”發(fā)展模式，又進(jìn)一步發(fā)展了“三變”+特色產(chǎn)業(yè)+山地旅游等“三變+N”模式，有力推進(jìn)全縣脫貧攻堅(jiān)工作。七星關(guān)區(qū)清水鋪鎮(zhèn)橙滿園村依托 “長治工程”，將坡耕地退耕用于種植橙子，經(jīng)過近30年的發(fā)展，當(dāng)?shù)亟?jīng)果林面積達(dá)到了7 500余畝，年產(chǎn)柑橘、李子、桃子、梨子等水果1 000余萬kg，農(nóng)民人均可支配收入已達(dá)到1 1000元。黔西縣林泉鎮(zhèn)依托國家水土保持重點(diǎn)工程，通過引進(jìn)公司參與水土保持工程建設(shè)，吸引社會(huì)資本發(fā)展獼猴桃產(chǎn)業(yè)，企業(yè)采用自然農(nóng)作法管理，發(fā)展生態(tài)循環(huán)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民通過土地入股分紅、園內(nèi)務(wù)工增加收入，自然農(nóng)作法保水保土，生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益雙豐收。

三、存在的主要問題

①缺乏多部門聯(lián)合統(tǒng)一規(guī)劃。坡耕地是全省水土流失的主要策源地，面積大、分布廣，但是缺少更深入的調(diào)查和研究，坡耕地底數(shù)不清，現(xiàn)狀不明，缺乏多部門聯(lián)合統(tǒng)一規(guī)劃。治理進(jìn)度和投入仍然不足，距離徹底解決坡耕地水土流失和有效利用問題尚存較大差距。

②坡耕地水土流失治理政策措施不統(tǒng)一。特別是坡耕地治理的國家投入項(xiàng)目，林業(yè)部門對(duì)25度以上的坡耕地退耕還林項(xiàng)目有國家補(bǔ)助，水利部門的則沒有，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施中土地協(xié)調(diào)困難，群眾工作難做。項(xiàng)目建設(shè)沒有統(tǒng)一規(guī)劃，各部門坡耕地治理項(xiàng)目條塊分割突出，沒有形成集中連片治理合力，坡耕地治理整體推進(jìn)緩慢。

③坡耕地綜合治理技術(shù)措施不統(tǒng)一。坡耕地綜合治理工程局限于實(shí)施坡改梯工程，與當(dāng)?shù)厝罕娕渌渎?、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等治理需求存在一定差距，工程建設(shè)受限較大，不能與治理大戶相結(jié)合實(shí)施生物措施，治理成效不明顯。應(yīng)因地制宜，在因需投入上采取差別化措施。

④治理成果后期管護(hù)面臨難題。近年貴州坡耕地經(jīng)濟(jì)果木林種植面積迅速擴(kuò)大，但很多項(xiàng)目由于缺少后續(xù)管護(hù)資金，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員少且大部分時(shí)間被其他工作占用，因此難以做好后期管護(hù)工作。各地合作社雖然增長較快，但是自我發(fā)展能力弱，缺少相應(yīng)的龍頭企業(yè)帶動(dòng)，合作社單打獨(dú)斗參與市場競爭，市場經(jīng)驗(yàn)不足，品種開發(fā)、市場分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力弱。

四、坡耕地治理的對(duì)策建議

①5～25度坡耕地治理應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)乜h域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及群眾需求，因地制宜，合理規(guī)劃，加強(qiáng)田間道路等配套設(shè)施建設(shè)，把解決水土流失區(qū)群眾生產(chǎn)生活所需的道路、抗旱和排洪問題放在突出位置。在搞好坡面水系建設(shè)的同時(shí)，加強(qiáng)田間道路工程建設(shè)，滿足群眾生產(chǎn)生活需求，為發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)，為最大程度減少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力投入、減少農(nóng)業(yè)成本創(chuàng)造條件。工程建設(shè)后，要能滿足群眾正常生產(chǎn)生活需求，最大程度發(fā)揮工程治理效益；要讓當(dāng)?shù)厝罕娬嬲芤?，有管護(hù)的積極性，保證治理成果可持續(xù)。

②拓寬坡耕地治理思路，水土保持資金重點(diǎn)建設(shè)田間生產(chǎn)生活設(shè)施，吸引社會(huì)力量和民間資本進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)。水土保持資金應(yīng)與涉農(nóng)資金充分進(jìn)行統(tǒng)籌使用，以縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為著力點(diǎn)，加大項(xiàng)目和資金整合力度，提高坡耕地治理成效，確保治理一片、成功一片、見效一片。

③從國家層面直接出臺(tái)一些明確性政策，比如以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等治理模式，打破小流域傳統(tǒng)治理模式，引進(jìn)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、懂經(jīng)營管理的治理大戶或公司積極參與坡耕地治理，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)經(jīng)濟(jì)果木林，助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)不同區(qū)域、不同坡度修訂投資和治理標(biāo)準(zhǔn)，提高坡耕地綜合治理工程單位投資，增加后續(xù)管護(hù)費(fèi)用。

④25度以上坡耕地以退耕還林為主。退耕還林的土地達(dá)到國家補(bǔ)助年限后已經(jīng)成林的，建議國家出臺(tái)政策，可以進(jìn)行間伐，對(duì)不能間伐的生態(tài)林地國家應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行補(bǔ)助，解決退耕農(nóng)戶生活問題。

⑤建議由水利、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林草等部門聯(lián)合做好坡耕地綜合治理統(tǒng)一規(guī)劃，分部門實(shí)施。因地制宜，15度以下的坡耕地高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)基本農(nóng)田，15～25度坡耕地種植經(jīng)濟(jì)果木林，25度以上坡耕地種植水土保持林，同時(shí)明確坡耕地綜合治理工程可結(jié)合各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，種植經(jīng)濟(jì)果木林。

⑥建議推動(dòng)坡耕地綜合治理三年行動(dòng)計(jì)劃，加快長江流域和珠江流域的坡耕地綜合治理步伐。分不同坡度、不同區(qū)域，先易后難、分步施策，徹底解決坡耕地水土流失問題，筑牢“兩江”上游生態(tài)屏障。