戴敏

北京中冶設(shè)備研究設(shè)計(jì)總院有限公司 北京 100029

1 對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)代的回顧

1.1 評(píng)估體系梳理

(1) 城市總體規(guī)劃評(píng)估的法律地位

自2008年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四章第四十六條規(guī)定：“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求公眾意見(jiàn)。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和原審批機(jī)關(guān)提出評(píng)估報(bào)告并附具征求意見(jiàn)的情況?！钡谝淮卧诜蓪用娲_定了城市總體規(guī)劃評(píng)估的地位[1]。

(2) 相關(guān)規(guī)章

2009年住建部發(fā)布的《城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估辦法(試行)》（以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》）中，對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的時(shí)間和內(nèi)容等進(jìn)行了規(guī)定：“第六條：城市總體規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估工作，原則上應(yīng)當(dāng)每2年進(jìn)行一次”。“第十二條 (三)各項(xiàng)強(qiáng)制性內(nèi)容的執(zhí)行情況”。

上文“各項(xiàng)強(qiáng)制性內(nèi)容”中的具體內(nèi)容，在2006年4月1日起施行的《城市規(guī)劃編制辦法》中第三十二條進(jìn)行了詳細(xì)描述，但僅“人口容量”與“人均”有關(guān)，其他都是“絕對(duì)數(shù)量”，而非“人均數(shù)量”。

(3) 存在問(wèn)題

① 評(píng)估機(jī)構(gòu)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市總體規(guī)劃的評(píng)估機(jī)關(guān)也是城市總體規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)。這種運(yùn)動(dòng)員與裁判員合二為一的情況，是否容易造成一葉障目的問(wèn)題。在評(píng)估這件事上，是否應(yīng)該采取“批評(píng)與自我批評(píng)”相結(jié)合的方法。除了內(nèi)審，如果適當(dāng)引入外審機(jī)制是否會(huì)讓“只緣身在此山中”的情況得到緩解。

② 評(píng)估內(nèi)容

人口確實(shí)只是一個(gè)預(yù)期性的指標(biāo)，不可能實(shí)現(xiàn)控制性要求。但既然在編制規(guī)劃時(shí)，對(duì)建設(shè)用地的控制是以人均建設(shè)用地面積與人口總量結(jié)合來(lái)進(jìn)行總量計(jì)算，在評(píng)估中是否應(yīng)加入人均指標(biāo)才比較合理。否則很容易出現(xiàn)“吃空晌”的問(wèn)題。

③ 評(píng)估周期

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的完成，需要以各類建設(shè)用地的布局為空間載體。

各級(jí)政府每年都會(huì)進(jìn)行政府工作報(bào)告，總結(jié)一年來(lái)的各種工作的完成情況。其中也通常包含城市建設(shè)方面的情況，例如完成了多少面積的棚戶區(qū)改造，完成了多少面積的產(chǎn)業(yè)園建設(shè)等。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的評(píng)估，是否應(yīng)該與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展報(bào)告的周期保持一致，這樣才更有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

④ 評(píng)估結(jié)果處理

目前在法律法規(guī)層面，雖然對(duì)規(guī)劃評(píng)估有所涉及，但對(duì)評(píng)估結(jié)果的處理并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。這就使得即便評(píng)估結(jié)果與規(guī)劃目標(biāo)南轅北轍，都難有及時(shí)修整的可能。也令評(píng)估這件事情，有些雞肋。

⑤ 評(píng)估對(duì)新規(guī)劃的影響

在當(dāng)期規(guī)劃的評(píng)估都成為雞肋的現(xiàn)狀下，評(píng)估結(jié)果對(duì)新的規(guī)劃更是毫無(wú)影響。以涿州為例，涿州市城市總體規(guī)劃（2004—2020年）還沒(méi)到期，便由于種種原因，開始新一輪的規(guī)劃。2016年12月30日河北省人民政府對(duì)《涿州市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2016-2030年）》的批復(fù)中確定“到2030年，涿州市城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地控制在185.38平方公里以內(nèi)，中心城區(qū)人口控制在80萬(wàn)人以內(nèi)，城市建設(shè)用地控制在85.38平方公里以內(nèi)?！?然而，涿州的人口在2020年也僅僅28.23萬(wàn)，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)2004版總規(guī)的目標(biāo)，在新一輪規(guī)劃時(shí)，是否應(yīng)該考慮這些未完成的目標(biāo)，之所以沒(méi)有達(dá)標(biāo)的原因，并據(jù)此制定更加符合現(xiàn)實(shí)情況的目標(biāo)。

不過(guò)，2016版總規(guī)還沒(méi)實(shí)施，2018年9月12日，涿州市又召開了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2018-2035）編制工作啟動(dòng)會(huì)。

還沒(méi)來(lái)得及評(píng)估，規(guī)劃已經(jīng)更新了。相信如此頻繁的規(guī)劃編制的必要性，是經(jīng)過(guò)評(píng)估的。但這個(gè)評(píng)估的科學(xué)性，不得不讓人思考。

1.2 規(guī)劃編制時(shí)的常見(jiàn)問(wèn)題

城市規(guī)劃編制的正常流程是：通過(guò)計(jì)算新增人口數(shù)量，確定新增建設(shè)用地的數(shù)量，再進(jìn)行規(guī)劃編制。但實(shí)際工作中，常常會(huì)出現(xiàn) “逆推”的工作流程，具體體現(xiàn)為：先確定一個(gè)新增建設(shè)用地面積，規(guī)劃編制者通過(guò)各種方法算出相應(yīng)的新增人口。然后編制規(guī)劃，向上報(bào)審。

這種工作流程導(dǎo)致，在規(guī)劃編制階段，規(guī)劃的編制者就已經(jīng)可以預(yù)料：最終的人均建設(shè)用地，一定會(huì)超過(guò)規(guī)劃指標(biāo)。然而，由于人均建設(shè)用地這一指標(biāo)并非規(guī)劃的控制性指標(biāo)，也不在評(píng)估指標(biāo)體系中，因此，面對(duì)可以預(yù)見(jiàn)的數(shù)據(jù)，規(guī)劃編制者往往會(huì)選擇視而不見(jiàn)。

人均建設(shè)用地這一指標(biāo)可以被忽視的原因在于其較低的“指標(biāo)低位”?！冻鞘幸?guī)劃編制辦法》對(duì)城市建設(shè)用地僅限定“規(guī)劃期限內(nèi)城市建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模”而未對(duì)人均建設(shè)用地面積有強(qiáng)制性限定，這就很容易讓規(guī)劃編制者“有機(jī)可乘”。眾所周知，新增建設(shè)用地面積的增加，意味著財(cái)政收入和國(guó)民生產(chǎn)總值的增加，是規(guī)劃的組織編制者最重視的數(shù)據(jù)。雖然這一數(shù)據(jù)被規(guī)劃期末人口限制，但人口增長(zhǎng)的計(jì)算方法眾多，總有一種能得出規(guī)劃編制者想要的數(shù)據(jù)。業(yè)內(nèi)有一句調(diào)侃的話是：如果把所有城市的規(guī)劃人口加起來(lái)，中國(guó)的人口容積率都要達(dá)到2.0了。

1.3 規(guī)劃評(píng)估忽視的角落

《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90）[2]中4.1.1~4.1.5將城市分為四類，對(duì)規(guī)劃人均建設(shè)用地面積進(jìn)行了規(guī)定：人均60~120平米。其中，4.1.5規(guī)定：邊遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)中地多人少的城市，可根據(jù)實(shí)際情況確定規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)，但不得大于150平米每人。

這一條文的規(guī)定，只在規(guī)劃編制階段，計(jì)算城市建設(shè)用地面積時(shí)起到作用，此后便退出“規(guī)劃舞臺(tái)”。一個(gè)不被評(píng)估的指標(biāo)，其約束力極為有限。

回顧這些年來(lái)我國(guó)各個(gè)城市的發(fā)展，人均建設(shè)用地面積始終保持在較高水平，土地集約利用幾乎成了一句空話。

2 案例分析

本文試圖通過(guò)對(duì)具體案例的分析，來(lái)說(shuō)明在城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)代，由于規(guī)劃評(píng)估的不完善，而導(dǎo)致了規(guī)劃目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)巨大差距。

2.1 研究方法

(1) 樣本選擇

為了說(shuō)明規(guī)劃目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)存在巨大差距這一現(xiàn)象的普遍性，本文計(jì)劃在華中、華南、華北、華東、華西五個(gè)地區(qū)中各自隨機(jī)選擇一個(gè)縣級(jí)市，觀察其相關(guān)數(shù)據(jù)。

但由于華南地區(qū)相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)難以查找，最終僅選取四個(gè)城市。

(2) 指標(biāo)選擇

本文選擇“人均建設(shè)用地”這一指標(biāo)的規(guī)劃數(shù)據(jù)與現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，來(lái)說(shuō)明缺乏評(píng)估的指標(biāo)，是怎樣自我放飛的。

各規(guī)劃的“人均建設(shè)用地”規(guī)劃數(shù)據(jù)較難查找，本文以當(dāng)年的規(guī)范數(shù)據(jù)代替。而現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)則可以由現(xiàn)實(shí)的城區(qū)人口數(shù)量與城區(qū)建設(shè)面積經(jīng)過(guò)計(jì)算得出。

(3) 期末年選擇

由于查到的規(guī)劃期末年多為2020年，且2020年的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)已經(jīng)可以在統(tǒng)計(jì)年鑒中查到，因此期末年定為2020年。

(4) 人口對(duì)比

造成“人均建設(shè)用地”這一指標(biāo)的規(guī)劃數(shù)據(jù)與現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)有較大區(qū)別的主要原因是“吃空晌”。這一“結(jié)論”的得出，并非先有了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析而得出的，而是筆者在編制規(guī)劃的過(guò)程中經(jīng)歷的。因此，本文想要著重對(duì)比一下人口問(wèn)題，在對(duì)比數(shù)據(jù)中增加了規(guī)劃人口與現(xiàn)實(shí)人口的對(duì)比。

2.2 數(shù)據(jù)分析

(1) 數(shù)據(jù)對(duì)比

本文對(duì)比的數(shù)據(jù)主要有：

① 規(guī)劃人口（若干年前的城市總體規(guī)劃中確定的至2020年的規(guī)劃人口）與現(xiàn)實(shí)人口（2020年的實(shí)際人口）的差距。

② 規(guī)劃人均建設(shè)用地面積（規(guī)范值）與現(xiàn)實(shí)人均建設(shè)用地面積（2020年的實(shí)際人均建設(shè)用地）的差距。

通過(guò)這兩組數(shù)據(jù)，來(lái)觀察規(guī)劃的完成情況并驗(yàn)證現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)與規(guī)劃數(shù)據(jù)差距較大的原因。

表1 部分城市規(guī)劃數(shù)據(jù)與實(shí)際數(shù)據(jù)對(duì)比

(資料來(lái)源：規(guī)劃人口數(shù)據(jù)來(lái)自：宜都市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2012-2030年）、涿州市城市總體規(guī)劃（2004—2020年）、共青城市城市總體規(guī)劃（2012-2030年）、旬陽(yáng)縣縣城總體規(guī)劃（2010-2030）。其余數(shù)據(jù)來(lái)自：中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2020、2020年旬陽(yáng)縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。)

數(shù)據(jù)說(shuō)明：根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）[3]的要求，這些城市的人均建設(shè)用地都應(yīng)該控制在115 m2/人以內(nèi)（本文不具體區(qū)分指標(biāo)級(jí)別，均按照最高標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算）。由于涿州、旬陽(yáng)的規(guī)劃編制時(shí)間早于2011版規(guī)范，因此按編制規(guī)劃時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90）中的最高數(shù)據(jù)（120 m2/人）進(jìn)行計(jì)算。

(2) 數(shù)據(jù)分析

通過(guò)數(shù)據(jù)可以看出，人均建設(shè)用地的規(guī)劃完成情況，沒(méi)有一個(gè)城市合格：其中，最高超標(biāo)達(dá)63.9%。

觀察人口增長(zhǎng)的情況，也都沒(méi)有完成預(yù)期規(guī)劃目標(biāo)。

由于建設(shè)用地總量是控制性指標(biāo)，通常不會(huì)超標(biāo)。因此以上數(shù)據(jù)可以說(shuō)明，導(dǎo)致人均建設(shè)用地面積超標(biāo)的主要原因，就是人口增量的未達(dá)標(biāo)。

人口增長(zhǎng)與規(guī)劃數(shù)據(jù)相去甚遠(yuǎn)，但新增建設(shè)用地已經(jīng)足額完成規(guī)劃指標(biāo)。這就會(huì)導(dǎo)致人均建設(shè)用地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)范要求，無(wú)法實(shí)現(xiàn)集約利用土地資源的目的。

這一現(xiàn)狀與原因，其實(shí)都是在規(guī)劃編制階段，規(guī)劃的編制者就可以預(yù)見(jiàn)的。本文只是通過(guò)實(shí)際數(shù)據(jù)，證明了這一問(wèn)題的不可避免。

(3) 現(xiàn)狀人口問(wèn)題

事實(shí)上，各地已經(jīng)采取了很多措施來(lái)努力完成人口增長(zhǎng)。例如，眾多縣級(jí)市規(guī)定，只有戶籍在本市的學(xué)生才可以參加中考。這就導(dǎo)致，如果村里的孩子想上高中，必須在市區(qū)落戶，而在市區(qū)落戶的條件必然是在市區(qū)買房。這一政策可謂多贏。第一，農(nóng)村戶口遷出后，需要退出宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)分紅等。第二，促進(jìn)城市化水平提高，有助于城市新增人口指標(biāo)的完成。第三，有利于維持房地產(chǎn)的穩(wěn)健發(fā)展。

即便各地政府采用了各種方法來(lái)增加城鎮(zhèn)人口，最終數(shù)據(jù)仍然不是很樂(lè)觀。

除了絕對(duì)數(shù)量的城鎮(zhèn)人口未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期指標(biāo)，城鎮(zhèn)人口還存在相對(duì)數(shù)量的下降（“逆城鎮(zhèn)化”）。例如，共青城市第七次全國(guó)人口普查公報(bào)中的數(shù)據(jù)顯示：“全市常住人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為143451人，占總?cè)丝诘?3.68%，與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加79969人，城鎮(zhèn)人口比重下降2.74個(gè)百分點(diǎn)?！彪m然“逆城鎮(zhèn)化”這一現(xiàn)象可能只是個(gè)例，但也說(shuō)明，一味追求城市建設(shè)用地的增加，并不一定符合城鄉(xiāng)居民“用腳投票”的現(xiàn)實(shí)需求。

3 國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代的規(guī)劃評(píng)估

3.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)文件

(1) 市縣國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估技術(shù)指南（試行）

自然資源部于2019年7月發(fā)布的《市縣國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估技術(shù)指南（試行）》中規(guī)定：“評(píng)估工作自2019年起每年開展。應(yīng)選擇有一定水平的技術(shù)單位或組織專家、委托第三方機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)實(shí)施?！痹诟郊?中，明確了人均應(yīng)急避難場(chǎng)所面積、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積、人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地等人均指標(biāo)。

這一文件，對(duì)規(guī)劃的評(píng)估周期、評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行了修訂。將原有的兩年一評(píng)估改為每年開展，評(píng)估機(jī)構(gòu)也引入了第三方機(jī)構(gòu)。在評(píng)估指標(biāo)中，也增加了各類人均指標(biāo)。

(2) 市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）

自然資源部于2020年9月發(fā)布的《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中，“附錄E規(guī)劃指標(biāo)體系”中，明確了市域及中心城區(qū)的“人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積”為約束性指標(biāo)。

此外，“附錄E規(guī)劃指標(biāo)體系”中還有其他13項(xiàng)約束性指標(biāo)：生態(tài)保護(hù)紅線面積、用水總量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地保有量、建設(shè)用地總面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積、林地保有量、基本草原面積、濕地面積、大陸自然海岸線保有率、道路網(wǎng)密度、公園綠地、廣場(chǎng)步行5分鐘覆蓋率。

這些編制的約束性指標(biāo)，必然會(huì)是評(píng)估中重點(diǎn)考察的指標(biāo)。建設(shè)用地總面積與人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的雙重約束，一定可以讓土地集約利用不再是紙上談兵。

3.2 土地利用相關(guān)文件

國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代將將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三規(guī)合一，在規(guī)劃編制階段，也要更多考慮土地利用規(guī)劃的相關(guān)問(wèn)題，其中很重要的變化是，在土規(guī)領(lǐng)域，建設(shè)用地的指標(biāo)投放，一直是“按年供應(yīng)”。

2021年4月，國(guó)務(wù)院修訂通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，第四章第十六條明確：縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)將本級(jí)人民政府確定的年度建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、時(shí)序、地塊、用途等在政府網(wǎng)站上向社會(huì)公布，供社會(huì)公眾查閱。

這一文件，使得國(guó)土規(guī)劃在考慮近期建設(shè)時(shí)，也要統(tǒng)籌考慮每年的建設(shè)用地增量情況。

3.3 規(guī)劃評(píng)估展望

或許隨著各類政策文件的進(jìn)一步細(xì)化，將土規(guī)與城規(guī)更緊密結(jié)合的之后，就會(huì)出現(xiàn)需要每年評(píng)估人均建設(shè)用地等指標(biāo)的情況。并且制定獎(jiǎng)懲措施，例如超標(biāo)太多便不再投放建設(shè)用地指標(biāo)，只能通過(guò)盤活存量來(lái)解決。

事實(shí)上，各地都有為數(shù)不少的建設(shè)用地存量。每個(gè)城市都不免有爛尾樓，甚至閑置兩年要被無(wú)償收回的土地。即便是北京這種寸土寸金的特大城市，在北三環(huán)這種“中心城區(qū)”都有至少兩座大型商場(chǎng)閑置了一年以上。

相信隨著國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的各類規(guī)范文件的不斷完善，在編制國(guó)土空間規(guī)劃的階段，就能更科學(xué)地利用土地。通過(guò)每年的規(guī)劃評(píng)估，可以讓規(guī)劃的實(shí)施更加落地，不再是墻上掛掛，而是真的能夠?qū)崿F(xiàn)一張藍(lán)圖繪到底，讓規(guī)劃圖紙也變成“施工圖” 。