李澤洲

（陜西省地下水保護與監(jiān)測中心，710003，西安）

進入新發(fā)展階段，水利事業(yè)發(fā)展面臨新形勢，地下水保護管理工作也面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。加強生態(tài)文明建設(shè)，深入貫徹“十六字”治水思路，踐行最嚴(yán)格水資源管理制度，要求進一步明晰地下水保護管理的方向和重點，以水位水量“雙控”為切入點，以最嚴(yán)格水資源管理制度考核為抓手，切實依法加強地下水保護管理工作。

一、陜西地下水水位水量控制目標(biāo)考核工作現(xiàn)狀

陜西地處我國內(nèi)陸腹地，地表水嚴(yán)重缺乏，且降水時空分布不均，地下水在保障全省供水安全、糧食安全和生態(tài)安全中具有舉足輕重的地位。據(jù)第三次水資源調(diào)查評價成果顯示，陜西地下水資源量145.71億m3，其中陜北黃土高原26.51億m3、關(guān)中盆地46.55億m3、陜 南 地 區(qū)72.65億m3。2020年全省地下水供水量30.39億m3，占全省總供水量的1/3。

陜西認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會及考察陜西重要講話精神，全面落實“五個扎實”“五項要求”，落實最嚴(yán)格水資源管理制度，不斷加強地下水保護管理，在地下水水位水量“雙控”體系建設(shè)上做了有益探索。

1.建章立制，不斷健全水位水量考核法規(guī)制度

堅持目標(biāo)引領(lǐng)和問題導(dǎo)向，出臺了一系列地下水法律法規(guī)制度?！蛾兾魇〉叵滤畻l例》（以下簡稱《條例》）從規(guī)劃、開發(fā)利用、保護、監(jiān)測與監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面對地下水保護管理作出了一系列規(guī)范，特別將水位水量“雙控”制度上升到法律層面。明確了地下水開發(fā)利用實行開采總量控制和水位控制制度，要求縣級以上人民政府劃定地下水控制紅線，下達地下水開采總量控制指標(biāo)和水位控制指標(biāo)等，為依法加強地下水保護管理提供了法律遵循。此外，為提高《條例》在實施中的可操作性，保障貫徹實施的準(zhǔn)確性和有效性，出臺了《陜西省地下水條例釋義》，印發(fā)了《陜西省地下水取水工程管理辦法》和《陜西省地下水監(jiān)測工作規(guī)則》兩個規(guī)范性文件，進一步明確和細(xì)化了《條例》相關(guān)規(guī)定措施，水位水量控制目標(biāo)考核法規(guī)制度進一步健全。

2.落實抓手，開展地下水水位考核

近年來，為貫徹最嚴(yán)格水資源管理制度，落實最嚴(yán)格水資源管理考核，制定了《陜西省實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》《各市區(qū)重點區(qū)域地下水水位控制指標(biāo)考核辦法》等制度，因地制宜，積極探索，于2013年啟動重點區(qū)域地下水水位控制指標(biāo)考核工作，將水位指標(biāo)考核結(jié)果作為衡量各市（區(qū)）地下水資源管理工作成效的一項重要指標(biāo)。結(jié)合不同區(qū)域和不同地貌單元，選取具有代表性的470眼地下水監(jiān)測井作為考核井，重點考核城區(qū)、超采區(qū)、農(nóng)灌區(qū)。以各考核井水位年平均值與上一年水位年平均值下降幅度不超過0.5 m為達標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，分類確定達標(biāo)率。根據(jù)各市（區(qū)）不同區(qū)域地下水管理和保護目標(biāo)的不同，分別提出全省各市（區(qū)）不同重點區(qū)域地下水水位監(jiān)控指標(biāo)的達標(biāo)率標(biāo)準(zhǔn)。通過對地下水水位指標(biāo)的考核評判，引導(dǎo)各級政府切實提高認(rèn)識、扛起責(zé)任。全省普遍對地下水問題高度重視，不斷加強地下水保護管理力度，區(qū)域地下水水位下降趨緩，取得了較好的治理成效。

3.創(chuàng)新探討，加強地下水水位水量考核科學(xué)研究

科技創(chuàng)新是貫徹新發(fā)展理念、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的保證。針對地下水現(xiàn)狀和水利改革發(fā)展要求，根據(jù)近年來地下水水位水量雙控考核實際情況，陜西省相繼組織開展了陜北、關(guān)中、陜南地下水水位指標(biāo)制定與考核辦法深化研究，關(guān)中地區(qū)地下水水量水位雙控管理模式研究等，不斷研究探索地下水水位水量雙控考核辦法，加快確立地下水保護管理紅線，為加強地下水開發(fā)利用、保護管理提供了堅強技術(shù)支撐。

二、取得的成效

陜西省開展地下水水位水量考核工作以來，通過各級政府的共同努力，地下水保護管理能力顯著提升，地下水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，有力地保障了經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

1.對地下水重要性的認(rèn)識顯著提升

實施地下水水位水量考核工作以來，各級都已將地下水水位水量考核納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核重要內(nèi)容，嚴(yán)格按照考核制度開展工作。日常地下水管理工作中能夠嚴(yán)格貫徹執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，積極編制區(qū)域地下水開發(fā)利用規(guī)劃，加強地下水開發(fā)利用管理，嚴(yán)格地下水取水許可審批，加強地下水水位變化預(yù)警，加大地下水保護管理宣傳，引起了全社會對地下水問題的高度重視。

2.地下水超采區(qū)治理成效不斷凸顯

通過組織實施《沿渭（河）主要城市地下水超采區(qū)劃定及保護方案》《陜西省地下水超采區(qū)劃定與保護方案》和《陜西省地下水超采區(qū)治理方案》，開展水位水量考核工作，逐步壓減地下水開采量。2006年以來，西安、寶雞、咸陽、渭南等地共計封停封填各類自備水源井3 000多眼。據(jù)統(tǒng)計，2016年到2019年年底，通過采取水源替代、關(guān)停自備井、節(jié)水灌溉、人工回灌等措施，全省超采區(qū)共壓采地下水量近2.2億m3，全省地下水超采得到了有效控制，超采區(qū)地下水水位明顯回升，區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)。

3.地下水監(jiān)測基礎(chǔ)得到夯實

以水位水量考核促進監(jiān)測能力的提升?？己斯ぷ鏖_展以來，陜西省先后建設(shè)實施了省級監(jiān)測站更新改造項目、國家地下水監(jiān)測工程項目等，逐步建立完善了數(shù)據(jù)監(jiān)測、存儲、應(yīng)用等平臺。目前建有省級監(jiān)測中心1個、地市級監(jiān)測中心11個，布設(shè)國家、省級各類監(jiān)測站1 194處，其中自動監(jiān)測站677處，監(jiān)測范圍覆蓋全省82個縣區(qū)，監(jiān)測站點密度和監(jiān)測能力大幅度提升。

4.地下水科學(xué)研究進一步深入

隨著水位水量考核工作的深入開展，對地下水賦存條件、補排機理、分布規(guī)律的科學(xué)研究提出了更高要求。為滿足考核的技術(shù)要求，近年來先后開展了全省地下水開發(fā)利用規(guī)劃、陜北風(fēng)沙灘區(qū)煤炭資源開采對地下水及其動態(tài)影響的研究、地下水水位埋深對陜北風(fēng)沙灘區(qū)水保生態(tài)植被的影響研究、關(guān)中盆地地下含水層空間分布特征研究、國家地下水監(jiān)測工程關(guān)中平原典型區(qū)地下水資源模型建設(shè)、石川河地下水庫關(guān)鍵技術(shù)研究等一系列科學(xué)研究工作，對地下水科學(xué)規(guī)律的認(rèn)識進一步加深，為做好管理保護提供了堅強支撐。

三、目前存在的不足

進入新發(fā)展階段，陜西省經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源提出了更高要求。地下水水位水量控制目標(biāo)考核還存在一些不足。

1.地下水指標(biāo)考核方法有待完善

陜西省已經(jīng)開展的地下水水位考核，由于其簡便易操作、實用性強，對各地嚴(yán)格保護管理地下水起到了重要作用。但由于其只考慮了水位下降合理變幅，缺乏對水位上升合理區(qū)間、警戒水位的深入研究，同時缺乏對不同地區(qū)不同地貌單元地下水特性的研究，水位考核的科學(xué)性仍需完善。與此同時，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，地下水水質(zhì)保護的壓力越來越大，水位水量雙控管理已經(jīng)不能滿足全面管理需要，地下水控制目標(biāo)和考核有待進一步完善。

2.地下水水量管控能力有待提升

地下水取水工程建設(shè)主體多，數(shù)量大，監(jiān)督管理涉及范圍廣，管理難度大。目前，陜西省工業(yè)、城鎮(zhèn)居民生活等取用地下水的工程大都安裝了計量設(shè)施，水量統(tǒng)計及管控基礎(chǔ)較好。但灌溉用地下水取水工程因投入和建設(shè)主體多樣，大部分計量設(shè)施安裝不到位，計算方法粗放，灌溉用水量統(tǒng)計誤差較大，地下水用水量統(tǒng)計數(shù)據(jù)全面性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性有待提升。

3.地下水監(jiān)測對考核的支撐仍需加強

陜西省地下水監(jiān)測站網(wǎng)主要布設(shè)在農(nóng)村和農(nóng)灌區(qū)，城鎮(zhèn)、地下水超采區(qū)、集中供水水源地、新建各類開發(fā)區(qū)等區(qū)域監(jiān)測站建設(shè)較少。近年來監(jiān)測站網(wǎng)雖然進行了優(yōu)化改造，但仍然存在監(jiān)測站網(wǎng)布設(shè)密度不夠、布局不盡合理、與經(jīng)濟社會發(fā)展不適應(yīng)、部分站點監(jiān)測手段相對落后等問題，監(jiān)測信息對地下水考核的支撐仍然不夠。

四、對策與措施

面對新形勢下地下水保護管理面臨的新機遇和新挑戰(zhàn)，結(jié)合目前陜西省地下水水位水量考核體系中存在的問題，給出如下對策和措施建議。

1.嚴(yán)格落實地下水保護管理法規(guī)制度

陜西省目前建立了較為完備的地下水保護管理法律法規(guī)體系，并對地下水考核相關(guān)內(nèi)容做了明確規(guī)定，各級各部門要樹立“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的依法行政、依法管理意識，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，認(rèn)真履行監(jiān)督管理職責(zé)，強化工作措施，把水位水量“雙控”制度落到實處，不斷豐富地下水保護管理手段和措施。

2.切實加強地下水動態(tài)評價能力建設(shè)

面對水利改革發(fā)展新形勢，要進一步提升地下水動態(tài)評價水平，加大地下水監(jiān)測設(shè)施建設(shè)投入，全面優(yōu)化地下水監(jiān)測站網(wǎng)布設(shè)，充分利用5G和人工智能等新技術(shù)，持續(xù)加強地下水監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，強化地下水動態(tài)監(jiān)測能力。建立地下水預(yù)警預(yù)報模式，及時分析、跟蹤評價地下水動態(tài)變化，為地下水水位水量考核提供科學(xué)可靠的數(shù)據(jù)支撐。

3.不斷完善管理指標(biāo)體系建設(shè)

進一步加強地下水基礎(chǔ)課題科學(xué)研究，把握地下水規(guī)律，建立起一整套可考核、可評價、透明的地下水管理考核指標(biāo)體系。結(jié)合正在開展的地下水管控指標(biāo)確定工作，明確保護管理目標(biāo)、水位動態(tài)合理變幅、水量合理控制指標(biāo)、水質(zhì)達標(biāo)程度、取水工程的布設(shè)等，為地下水保護管理提供基本依據(jù)和評價的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

4.加快地下水超載（采）地區(qū)綜合治理

加快陜西3市11縣區(qū)地下水超采區(qū)治理，嚴(yán)格執(zhí)行暫停新增取水許可政策要求，同時加快制定實施超載治理方案，綜合采取節(jié)約用水、嚴(yán)格水資源管理、水源置換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施，加快推進超載綜合治理。按照水利部統(tǒng)一安排，啟動新一輪地下水超采區(qū)劃定工作，明確超采治理與保護目標(biāo)、任務(wù)，制定實施年度地下水超采治理和保護計劃，推動相關(guān)措施落地。

5.加強地下水取水工程臺賬管理

在現(xiàn)有取水許可、地下水登記等相關(guān)監(jiān)督管理信息的基礎(chǔ)上，采取“長牙帶電”的措施，針對地下水水源地及大型工業(yè)取用水、規(guī)模以上工業(yè)和農(nóng)業(yè)安裝計量設(shè)施的取水、規(guī)模以下及其他未安裝計量設(shè)施，違法或者私自鑿井取水等不同地下水取水工程，加強督查督導(dǎo)和執(zhí)法力度，做到取水口清晰、計量準(zhǔn)確、監(jiān)管到位。

地下水水位水量控制是一項關(guān)乎水生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，需要全社會的共同參與。新形勢下，需要認(rèn)真總結(jié)和研究地下水保護管理面臨的新問題新任務(wù)，立足省情，大膽探索，通過開創(chuàng)性的工作，努力提升地下水管理能力和水平，為陜西實現(xiàn)追趕超越提供堅強的地下水資源保障。 ■