（廣東省廣州市河涌監(jiān)測中心，510640，廣州）

2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》和《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，要求全面建立河長制、湖長制，為維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。黨的十九大報告提出建設(shè)數(shù)字中國，習(xí)近平總書記在2018年數(shù)字中國建設(shè)峰會上提出“加快數(shù)字中國建設(shè)”重要論述，強調(diào) “全面貫徹新發(fā)展理念，以信息化培育新動能，用新動能推動新發(fā)展，以新發(fā)展創(chuàng)造新輝煌”。廣州市將習(xí)近平總書記 “以信息化培育新動能”重要指示踐行于河長制工作中，探索并構(gòu)建了“數(shù)據(jù)賦能河長制”模式，為破解超大城市水環(huán)境治理困境提供了可行方案，為習(xí)近平生態(tài)文明思想在廣州實踐提供長效保障。

一、“數(shù)據(jù)賦能河長制”概述

1.概念

“數(shù)據(jù)賦能河長制”是廣州市推行“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”過程中實踐總結(jié)出的新概念，是廣州依托信息技術(shù)落實河長制的個性表達。廣義的“數(shù)據(jù)賦能河長制”指在河長制體制機制需求及目標(biāo)框架下，圍繞河長制工作任務(wù)，利用數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)技術(shù)賦予河長制新的能量，提升河長制統(tǒng)領(lǐng)能力和執(zhí)行效能，這里的“數(shù)據(jù)”指包括電子與非電子數(shù)據(jù)的河長制全生命周期數(shù)據(jù)。狹義的“數(shù)據(jù)賦能河長制”指利用河長制信息系統(tǒng)等生產(chǎn)的電子化數(shù)據(jù)，通過大數(shù)據(jù)分析方法為河長制提供更強的決策能力、洞察能力和流程優(yōu)化能力，這里的“數(shù)據(jù)”特指系統(tǒng)數(shù)據(jù)。本文論述既包含廣義“數(shù)據(jù)賦能河長制”實踐，也包含狹義“數(shù)據(jù)賦能河長制”具體案例。

2.流程

廣州市以全面落實河湖長制“1套機制”為統(tǒng)領(lǐng)，以信息化手段為核心抓手，在廣東省率先推出了河長管理信息系統(tǒng)，以信息化強監(jiān)管壓實河長制各主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)，推動廣州市河長制走過快速落地、有名有實、精準(zhǔn)攻堅和長效機制四個階段，形成共建、共治、共享治水新格局。

聚焦“數(shù)據(jù)賦能”是廣州市“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”的個性表達，廣州市在實踐中創(chuàng)新提出一套“數(shù)據(jù)賦能河長制（MADE）”理論流程，該流程包括“數(shù)據(jù)生產(chǎn) （Manufacture）、數(shù)據(jù)分析（Analysis）、數(shù)據(jù)驅(qū)動（Drive）、達成能效（Efficiency）”四個環(huán)節(jié)。

數(shù)據(jù)生產(chǎn)（Manufacture）：利用河長管理信息系統(tǒng)等渠道收集前端數(shù)據(jù)，包括基礎(chǔ)的靜態(tài)數(shù)據(jù)以及監(jiān)測監(jiān)控和業(yè)務(wù)過程產(chǎn)生的動態(tài)數(shù)據(jù)，后端開展無差別簡單清洗和加工，初步挖掘數(shù)據(jù)的粗放價值。

數(shù)據(jù)分析（Analysis）：強化數(shù)據(jù)監(jiān)管和數(shù)據(jù)利用，通過人工智能、機器學(xué)習(xí)+專業(yè)研判、人工糾偏相結(jié)合方式開展數(shù)據(jù)分析和精加工，發(fā)現(xiàn)各類問題并分析癥結(jié)、規(guī)律，抓住工作不足，衡量目標(biāo)差距，找到發(fā)展方向。

數(shù)據(jù)驅(qū)動（Drive）：通過體制機制為數(shù)據(jù)賦權(quán)、點火驅(qū)動，讓數(shù)據(jù)長牙帶電，數(shù)據(jù)反作用于管理，為管理賦能，既包括能力（手段）也包括能效（效率），針對性解決各類問題，提升河長履職效率，提升河長系統(tǒng)預(yù)警、決策能力。

達成能效（Efficiency）：數(shù)據(jù)驅(qū)動管理服務(wù)產(chǎn)生成效，達成管理能力到管理效益的高效轉(zhuǎn)換。成效數(shù)據(jù)化，又重新被系統(tǒng)采集利用，驅(qū)動新的賦能循環(huán)，不斷迭代進步，形成長效機制。

3.基礎(chǔ)條件

①需要有開放的體制機制為數(shù)據(jù)賦權(quán)，體制“勢能”與數(shù)據(jù)“動能”雙向轉(zhuǎn)換，形成良性迭代。

②具備良好的數(shù)據(jù)采集能力，包括基礎(chǔ)監(jiān)測監(jiān)控數(shù)據(jù)及業(yè)務(wù)過程數(shù)據(jù)。

③具備專業(yè)的數(shù)據(jù)分析能力，包括數(shù)據(jù)分析技術(shù)和對水務(wù)行業(yè)自然發(fā)展規(guī)律的專業(yè)研判。

④需要久久為功的耐心，數(shù)據(jù)能量需要積累，賦能成效非一日之功，數(shù)據(jù)的可持續(xù)挖掘決定了成果的可持續(xù)收割。

二、“數(shù)據(jù)賦能”驅(qū)動河長制從“5 難”走向“5 能”

1.起步難——給予能效：數(shù)據(jù)賦能實履職

廣州市河長制推行之初，河長履職規(guī)則、發(fā)現(xiàn)問題解決問題機制尚未建立，事務(wù)處置通過公文流轉(zhuǎn)效率低，信息鏈條未能打通，河湖動態(tài)不能實時掌握，信息不對稱，信息查詢統(tǒng)計難等現(xiàn)象層出不窮。

廣州市在河長辦成立3個月內(nèi)，迅速推出河長管理信息系統(tǒng)，以桌面PC端、手機App、微信公眾號、電話投訴、專題網(wǎng)站“五位一體”鋪開建設(shè)，全方位支撐各級河長辦、各級河長、各級職能部門履職盡責(zé)，面向民間河長、志愿者、公眾提供信息查詢及互動服務(wù)，快速打通信息鏈條，實現(xiàn)三個全覆蓋。一是管理范圍全覆蓋，管理主體覆蓋各級河長辦、河長和職能部門，管理對象覆蓋全市河流、河段、湖泊、水庫，完成了河長制建制的基本需求，在此基礎(chǔ)上加碼覆蓋2 000余名網(wǎng)格長、3 000余名一線巡查人員和4 000余宗小微水體；二是工作過程全覆蓋，滿足河長制信息報送、河湖巡查、事務(wù)處理、河湖管理的全過程需要，事務(wù)全過程留痕，可倒查追溯；三是業(yè)務(wù)信息全覆蓋，實現(xiàn)河長制河湖名錄（一河一檔）、河長名錄、履職信息、社會監(jiān)督、河湖監(jiān)測監(jiān)控信息、治理成效等基礎(chǔ)和動態(tài)信息的全覆蓋和全公開，信息傳遞及時高效。

賦能案例：通過河長系統(tǒng)，數(shù)據(jù)從原來各管理主體分散管理轉(zhuǎn)化為不同主體、不同對象、不同事務(wù)的數(shù)據(jù)統(tǒng)一采集管理。通過各色數(shù)據(jù)分析河長履職習(xí)慣，挖掘流程或功能不足點并加以優(yōu)化，優(yōu)化后敷衍上報等問題逐漸減少，一年內(nèi)削減77%，規(guī)范了河長履職行為。

廣州市河長制依托信息化手段實現(xiàn)了快速落地，河長辦、河長、職能部門依托系統(tǒng)實現(xiàn)信息快速傳遞和履職便捷高效，河長制履職能效實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

2.問責(zé)難——發(fā)揮能動：數(shù)據(jù)賦能強監(jiān)管

當(dāng)河長制快速落地以后，河長履職信息實時留痕，隨時倒查追溯，敷衍巡河、虛假巡河、只巡不報、避重就輕等不履職、敷衍履職的行為極易暴露，河長制監(jiān)督考核缺乏量化、全過程、科學(xué)的跟蹤管理技術(shù)路線成為當(dāng)時面臨的主要難題。

在此背景下，廣州市在實踐中探索，創(chuàng)新推出基于河長系統(tǒng)的“12345”管理體系：以一個系統(tǒng)為中心，將兩重保障（制度）、三種履職（要求）、四個管理（管理）、五級河長（架構(gòu)）統(tǒng)合在一起，為河長制強化監(jiān)督管理貢獻了廣州理論。在此管理體系下，廣州市一方面起草全國首部河長履職評價地方標(biāo)準(zhǔn)，并以地標(biāo)為基礎(chǔ)在系統(tǒng)上建立了層層收緊的督導(dǎo)監(jiān)管版塊，建成履職評價系統(tǒng)為河長履職打分。利用河長周報定期推送履職評分及履職預(yù)警建議，再通過紅黑榜通報河長工作表現(xiàn)，最后在曝光臺予以通報批評，視情況啟動問責(zé)機制，堅持提醒在前，問責(zé)在后，做實量化考評，使追責(zé)有據(jù)有力；另一方面，建立了線上靈活流轉(zhuǎn)、高效閉環(huán)、公開透明的事務(wù)處置（管事）版塊，確保各類河湖問題得到有效處置，河長辦高位協(xié)調(diào)，強勢督導(dǎo)。

賦能案例：在數(shù)據(jù)監(jiān)管下，2017年到2020年期間，河長巡河率從38%上升至98%，日均上報問題數(shù)從55個提升至149個，問題辦結(jié)率從60%提升至99%，2020年初不再出現(xiàn)“0”巡河“0”上報河長，2018 年至 2020年期間，河長履職評分從平均68分上升至73分。

廣州“12345”管理體系全方位將管理制度、考核問責(zé)制度、地方標(biāo)準(zhǔn)通過信息化手段實現(xiàn)了有效落地，壓實了河長及部門責(zé)任擔(dān)當(dāng)，經(jīng)過兩年的磨合實踐，當(dāng)前河長制已進入常態(tài)化運轉(zhuǎn)，逐漸從負(fù)面警示向正面激勵轉(zhuǎn)變，激發(fā)了河長制各崗位的主觀能動性，啃下了剿滅黑臭水體這一硬骨頭。

3.提升難——強化能力：數(shù)據(jù)賦能優(yōu)服務(wù)

當(dāng)河長制履職、考核步入常態(tài)化，河長如何跨越專業(yè)隔閡，提升管理水平成為河長制發(fā)展亟待突破的瓶頸，如何消除河長后顧之憂，打造更接地氣、人性化、務(wù)實貼心的功能版塊成為系統(tǒng)提升的主要方向。

廣州市創(chuàng)新提出“優(yōu)服務(wù)”，實行“管服并重，服務(wù)前置”，結(jié)合應(yīng)用場景，出版漫畫、工作指引、實務(wù)手冊系列刊物，以通俗易懂的形式總結(jié)廣州治水硬招實招，提升了河長履職水平和公眾護水意識。打造了“一平臺四體系”的常態(tài)化培訓(xùn)服務(wù)，線上線下雙軌并行，引導(dǎo)河長從“形式履職”向“內(nèi)容履職、成效履職”轉(zhuǎn)變。全國首推河長培訓(xùn)小程序，創(chuàng)新河長培訓(xùn)直播“帶貨”，“賣”技能、“帶”服務(wù)，探索河長制宣教服務(wù)新形式。為提升河長對系統(tǒng)的滿意度和接受度，廣州結(jié)合信息系統(tǒng)推出差異化巡河、履職提醒、多樣化巡河等接地氣、河長喜聞樂見的人性化服務(wù)。

賦能案例：通過河長履職數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，優(yōu)秀河長與敷衍履職的河長在履職成效方面差異明顯，但巡查頻次卻無法體現(xiàn)優(yōu)劣，打擊了優(yōu)秀河長的積極性，一刀切的履職要求已不適應(yīng)當(dāng)下水環(huán)境長制久清的需求，在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，廣州市深化創(chuàng)新，基于數(shù)據(jù)分析的水環(huán)境預(yù)警模型，實行以水質(zhì)為導(dǎo)向的差異化巡河，正向激勵河長，切實為基層減負(fù)。

賦能案例：在河長實現(xiàn)自覺 “吹哨”的同時發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵問題的能力仍有待提高。2017年河長上報重大問題比重僅占27%；職能部門“報到”完成事務(wù)處置的能力也不容樂觀。2018年中期，超期100天以上問題比重高達25%，超期30天以上問題比重高達38%，根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果，廣州市開展針對性的培訓(xùn)服務(wù)，面向河長提供精英提升課程，面向職能部門開展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，同時推出人性化掛賬功能，差異化對待各類問題處置。在 “一條龍”服務(wù)的推進下，2020年河長上報重大問題比重已近40%，超期問題減少87%。

廣州市河長服務(wù)綜合體系的打造是廣州市推動河長制專項治水、攻堅式治水向長效治理過渡轉(zhuǎn)型的主動作為，以培訓(xùn)的常態(tài)化帶動履職的長效化，以履職能力的強化帶動履職成效的深化，以服務(wù)的可持續(xù)支撐帶動環(huán)境的可持續(xù)治理。

4.攻堅難——擴充功能：數(shù)據(jù)賦能廣支撐

隨著河長制工作的深入，廣州市剿滅黑臭水體、攻堅劣Ⅴ類水體任務(wù)重、時間緊，治理對象和治理專業(yè)內(nèi)容性不斷擴展。2017年以來陸續(xù)推出8項總河長令和各類專項行動計劃，業(yè)務(wù)的擴張對河長系統(tǒng)的支撐能力和擴展能力發(fā)起了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

結(jié)合水利部、廣東省、廣州市工作任務(wù)、8項總河長令和各專項行動要求，廣州市快速推出污染源銷號、拆違、突擊檢查、海綿城市等配套功能應(yīng)用，支撐市河長辦靶向施策、精準(zhǔn)攻堅。這些功能突破了部門壁壘，把河長辦、海綿辦的成員單位串聯(lián)起來，縱向貫穿市、區(qū)、鎮(zhèn)、村和網(wǎng)格，橫向覆蓋工信、城管、環(huán)保、住建、園林、交通等部門，解決了跨部門信息傳遞、事務(wù)協(xié)作、高位協(xié)調(diào)等問題，實現(xiàn)了事務(wù)線上處置和協(xié)同治理。在此基礎(chǔ)上，廣州市持續(xù)謀劃水環(huán)境治理的可持續(xù)保障，推動預(yù)警前置，研發(fā)并實施“履職評價模型”“水環(huán)境預(yù)警模型”“內(nèi)外業(yè)融合模型”，服務(wù)于河長量化考評、黑臭反彈風(fēng)控和督導(dǎo)資源定向分配，實實在在地成為河長制管理的幕后“軍師”。

賦能案例：根據(jù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)研判，至2019年8月，廣州市黑臭水體消除率僅有70%左右，部門黑臭水體巡河率、問題上報率仍不達標(biāo)，為加快黑臭水體剿滅進程，廣州市探索內(nèi)外業(yè)融合工作路徑，并基于該路徑研發(fā)數(shù)據(jù)模型，通過內(nèi)業(yè)（系統(tǒng)）數(shù)據(jù)挖掘問題河湖、問題河長，進行定向巡查和督導(dǎo)，通過外業(yè)督導(dǎo)，完善內(nèi)業(yè)分析邏輯。在該路徑下，2020年5月，河長巡河率穩(wěn)定在98%以上，197條黑臭水體全面消除，數(shù)據(jù)價值在輔助治理決策上得到體現(xiàn)。

賦能案例：廣州市地域廣闊，“散亂污”場所隱匿、隱蔽性強，單純依靠人工手段排查非常困難，在此背景下，廣州市工信局聯(lián)合供電局建立了“散亂污大數(shù)據(jù)智能排查監(jiān)管系統(tǒng)”，從全市580萬個數(shù)據(jù)總量中，提取出了26萬個疑似“散亂污”場所數(shù)據(jù)，最后核準(zhǔn)“散亂污”場所30 799個，節(jié)約排查人力約95%，預(yù)計為政府部門節(jié)約成本約8 000萬元。

河長系統(tǒng)業(yè)務(wù)支撐版塊擴張有效推動了跨部門協(xié)同治理，強力支撐了廣州市“源頭治理，全過程治理”理念落地，保障了水利部、廣東省、廣州市各項政策、任務(wù)和總河長令的落實。在河長信息化總體框架下，模塊微服務(wù)化使得河長制業(yè)務(wù)功能可以便捷快速擴展，系統(tǒng)生命力旺盛可持續(xù)。

5.推廣難——積蓄能量：數(shù)據(jù)賦能全參與

廣州水資源豐沛，河網(wǎng)密集，傳統(tǒng)“嶺南水鄉(xiāng)”的生活習(xí)性使得公眾對優(yōu)美的水環(huán)境有著更高、更強烈、更迫切的需求，黑臭水體的漸進式侵入，逐漸吞噬著市民對美好水環(huán)境的記憶，參與的邊緣感以及水環(huán)境治理不善的失落感使得市民對水環(huán)境的渴望日漸麻木，如何重新激活公眾的參與活力成為河長制推廣成功與否的關(guān)鍵指標(biāo)。

廣州市借力新媒體發(fā)展東風(fēng)通過河長App支撐“河長吹哨、部門報到”，體現(xiàn)政府履職，人大代表、政協(xié)委員在App督導(dǎo)體現(xiàn)了社會監(jiān)督，通過廣州市治水投訴、有獎舉報公眾號、河長培訓(xùn)小程序串聯(lián)公眾投訴互動，體現(xiàn)了公眾參與，利用信息化手段構(gòu)建了共建、共治、共享社會治水格局雛形。在此基礎(chǔ)上，廣州市河長辦攜手共青團廣州市委及志愿者行動指導(dǎo)中心，推動河長制進社區(qū)、進校園，打造“共筑清水夢”“河小青”系列志愿活動；借力“共筑清水夢”漫畫形象打造廣州治水新IP，面向社會各界開展科普宣傳兩手抓；組織“數(shù)據(jù)賦能全民治水”等公眾調(diào)研活動，問策于公眾，深化公眾參與感及話語權(quán)，為激發(fā)全民治水新活力提供能量驅(qū)動。

賦能案例：廣州市治水投訴微信公眾號上線初期，關(guān)注人數(shù)不足千，投訴數(shù)量寥寥無幾，為提升群眾參與熱情，廣州市推出微信紅包獎勵機制，配套違法排水舉報獎勵辦法，推出直播及趣味互動的小程序，快速激活公眾參與能量，2020年兩個微信公眾號“粉絲”已近2萬，受理市民投訴1.5萬宗，累計發(fā)放獎勵紅包4 761個，紅包金額共計3.7萬元，違法排水有獎舉報公眾號收到舉報線索9 139宗，查獲違法排水行為3 769宗，申請獎勵2 342宗，發(fā)放獎金超102萬元，小程序累計服務(wù)超過2萬人次。

廣州市堅持以人民為中心，不斷推動治水主體多元化，創(chuàng)新參與形式、拓寬參與渠道、為公眾話語賦權(quán)，多措并舉為公眾參與治水積蓄能量。良好的治水效果及公眾參與感的提升重新激活了公眾對嶺南優(yōu)美水環(huán)境的期待以及治水參與活力，共建、共治、共享社會治水格局不斷鞏固深化。

三、結(jié) 語

廣州市在“數(shù)據(jù)賦能河長制”的探索與實踐中，總結(jié)出“MADE”理論流程，并以數(shù)據(jù)賦能理論支撐廣州市河長制發(fā)展的各環(huán)節(jié)，賦予河長制“能效、能動、能力、功能、能量”5“能”，實現(xiàn)“有名、有實”向“有能、有效”的進一步躍升。數(shù)據(jù)賦能河長制實現(xiàn)信息快速傳遞，實現(xiàn)管理主體、管理對象、工作流程全覆蓋，推動河長制在廣州快速落地，是為“有名”；數(shù)據(jù)賦能河長制監(jiān)管長牙齒，壓實河長制各主體責(zé)任，是為“有實”；數(shù)據(jù)賦能河長制服務(wù)常態(tài)化，提升河長履職能力，賦能河長制支撐精準(zhǔn)化，提升靶向攻堅能力，是為“有能”；數(shù)據(jù)賦能管理智能化、培訓(xùn)常態(tài)化及治理主體多元化，賦能循環(huán)有機迭代，治理體系逐步升級，以長效機制帶動社會的可持續(xù)治理，是為“有效”。在數(shù)據(jù)賦能強效支撐下，廣州市已實現(xiàn)全面剿滅黑臭水體，13個國、省考斷面全面達標(biāo)，建成碧道超113 km。當(dāng)前，廣州市河長制正從“有名有實有能”走向“有效”階段，只要堅持源頭治理、全過程治理，利用數(shù)據(jù)持續(xù)賦能，久久為功，以河湖治理為代表的廣州市生態(tài)文明建設(shè)必將結(jié)出豐碩的果實。