（廣東省廣州市水務局，501000，廣州）

一、廣州市河長制歷程及問題

廣州市地處南方豐水區(qū)，轄區(qū)內大小河流眾多，水系發(fā)達，水域面積達744 km2，集雨面積在100 km2以上的河流有22條，河寬5m以上的河流1 368條，報入國家監(jiān)管平臺的黑臭河涌有147條。

2014年，廣州市初步探索并建立了市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級“河長”，落實了相關層級責任人。市、區(qū)級河長由市、區(qū)兩級政府有關領導擔任；市管河道河長由市領導擔任或指派，河道流經區(qū)為責任主體；區(qū)領導擔任本轄區(qū)內河道的河長；鎮(zhèn)（街）、村（居）負責人擔任本轄區(qū)內河段的河長。

2016年全面推行河長制之初，由于水環(huán)境治理歷史遺留問題多、制度機制存在明顯短板、監(jiān)督落實不到位等原因，河長履職存在積極性不高、能力弱、效率低等問題，河長制“有名無實”，在河長制落實過程中面臨一系列亟待解決的難題：

①履職掣肘多。各區(qū)都存在涉水違建、雨污合流、污水直排等歷史遺留問題，難以實現(xiàn)河道管理范圍全貫通、杜絕污水直排等要求，河長上報問題避重就輕。

②存在履職“冠名制”。表現(xiàn)在鎮(zhèn)街、村(居)級河長上報問題少，2018年村（居）級河長1月平均巡河上報問題率（上報問題人數占巡河人數比率）為12%，巡河浮于形式；村（居）級河長“四個查清”（違建、排水口、散亂污、通道是否貫通）平均完成率僅為12%。

③缺乏履職考核評價機制。嚴重影響河長的履職積極性及河長制從“有名”向“有實”轉變。

二、廣州市河長制強化監(jiān)督管理的具體實踐

廣州市結合自身實際，建立健全“信息化、體系化、可量化”河長監(jiān)管體系，著力打造最先進、最系統(tǒng)、最精準的河長監(jiān)管體系，努力在全國河長監(jiān)管領域提供可復制的廣州范本。

1.信息化——確保監(jiān)管手段最先進

廣州市以水務信息化為重要抓手，創(chuàng)新探索出一套“管服”并重的體系架構，在全省范圍內率先開啟“掌上治水”，全新搭建“PC 端、App端、微信端、電話端、門戶網站端”五位一體監(jiān)管平臺。其中PC端讓各級河長辦及時掌握全市3 000多個河長巡河時長、巡河距離、巡河軌跡等情況以及河長管轄的1 368條河涌的問題情況，通過數據監(jiān)管河長的履職過程與成效。App端讓河長利用手機實時掌握自己的履職情況，如巡河時長、巡河距離、巡河軌跡以及所管轄河段的問題情況，做到自我監(jiān)管。微信端利用微信等信息化平臺讓全體市民更直接參與治水，通過上報河涌問題、河長履職問題，監(jiān)督河長履職。電話端利用通信手段讓更多市民實時監(jiān)督河長的履職成效。門戶網站端定時發(fā)布相關河涌、河長的管理信息，讓廣大市民與河長能夠第一時間掌握最新治水動態(tài)及河長履職要求。五位一體監(jiān)管平臺的建立，有效形成了“管理范圍全覆蓋、履職過程全覆蓋、業(yè)務信息全覆蓋”的廣州河長管理信息系統(tǒng)“三個全覆蓋”。

建立信息化技術保障機制能有效促進全面推行河長制工作落地。廣州市在整合多方資源基礎上開展“互聯(lián)網+河長制”行動，建立了河長管理信息系統(tǒng)平臺及配套運行管理制度，主要從壓實河長職責、激勵河長履職、提升河長履職水平、提高河涌問題的流轉順暢度、社會公眾參與度等方面多方位提升河涌治理和管理的能力，為打贏打好水污染防治攻堅戰(zhàn)，為河湖“長制久清”奠定基礎。

2.體系化——確保監(jiān)管方位最系統(tǒng)

廣州市實現(xiàn)全市河長湖長全覆蓋，并通過廣州河長管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)了全市河湖河長湖長全串接。廣州市河長辦先后出臺多項巡河指導意見，緊密圍繞河長履職前、履職中、履職后，借助信息化手段監(jiān)督河長履職行為，壓實河長履職責任，不斷提升履職水平。創(chuàng)新開展 “河道警長制”“內外業(yè)融合”等機制，并對河長履職全過程系統(tǒng)監(jiān)管，利用履職數據進行量化考核評價，促使河長履職從形式履職轉向內容履職、成效履職。

（1）履職前

制定各類工作指引、印發(fā)河長手冊、印制河長漫畫、開展河長培訓等。河長履職前可通過培訓、學習相關工作指引以及河長漫畫等方式學會使用河長App開展巡河、問題上報、查看河涌水質等工作。舉辦44場各類型的河長培訓，月均1.6次。制定相關河長履職工作指引16份。出版河長漫畫系列15冊，用更生動、輕快的模式告訴各級河長履職的做法與要求。出版《共筑清水夢》漫畫一套，發(fā)至全市3 030名河長及各級河長辦人員。

（2）履職中

定期周報月報制。自2018年7月起至2020年年底，已向各級河長推送河長周報100多期。2019年開始，基于河長App系統(tǒng)中河長周報反饋的數據信息，以河長管理、服務河長、曝光臺為主體內容，每月定期分析河長App中河長巡河、問題上報、巡河軌跡、水質情況等基礎數據，編寫16期反映基層河長履職情況的 《河長管理簡報》，曝光履職差的典型河長46名，并將問責線索移交相關部門。在河長制推行過程中，廣州市逐漸形成了河長日常履職的規(guī)范和要求，并通過河長管轄河湖水質、河湖的污染源數量、問題發(fā)現(xiàn)及處理情況對河長進行日?？己嗽u價。同時根據日?？己嗽u價情況，及時對河長履職不到位、履職薄弱環(huán)節(jié)進行預警，幫助各級河長及時掌握自身及下級河長履職狀態(tài)、分析履職成效，并提醒河長調整工作計劃。

（3）履職后

加強監(jiān)督管理，利用系統(tǒng)通報、曝光等手段力促河長履職從形式履職向內容履職、成效履職轉變。①履職“紅黑榜”。在廣州河長管理信息系統(tǒng)里設立“紅黑榜”，每周通報河長履職情況。通過電話隨機抽查和河長周報中履職數據的連續(xù)性變化分析，監(jiān)控河長履職變化趨勢，對河長的巡河軌跡、責任河涌水質、下級河長履職情況等多方面分析評估，對履職優(yōu)秀、分級管理到位和積極推進治水工作的河長利用紅榜進行示范表彰；反之用黑榜進行公開督促和提醒。截至2019年年底，紅榜上榜65人，黑榜上榜145人。通過深入分析黑榜，細究根源，以“河段—河長—問題—水質”四個技術關聯(lián)路線反映問題，并進行雙向、可追溯、多元化管理分析，提出針對性的意見建議，供責任方及時整改，必要時深度曝光。②“河長制+警長制”履職。廣州市在推行河長制過程中，為有效保障水環(huán)境綜合治理工作順利推進，進一步健全河流管理保護機制，結合現(xiàn)行河長制體系，出臺河道警長制工作方案。河道警長制采取“片區(qū)管理”方式，以區(qū)為單位，通過鎮(zhèn)街派出所所長擔任轄區(qū)河流河道警長、跨行政村河流實施分段擔任河道警長的模式，與河長制工作方案相配套。河道警長配合各級河長開展各項水環(huán)境執(zhí)法工作，進一步加強轄區(qū)水環(huán)境管理。③“內外業(yè)融合”機制，促使河長真履職。為規(guī)范合作巡河工作，推動河長履職盡責，堅持以問題為導向，以務實抓推進，強化河長履職管理，做實做細“河長—河段—問題—水質”四個關聯(lián)技術，進一步提升河長曝光力度，倒逼河長履職水平。廣州市河長辦利用內外業(yè)融合工作機制，深挖河長履職過程中存在的問題，強化監(jiān)督各級河長履職，提高河長履職成效。④提升曝光力度。除上述對履職不力河長進行“紅黑榜”通報外，廣州河長辦還對黑榜上榜河長在“曝光臺”曝光，每月定期通報履職差的河長，不斷壓實河長履職責任，及時解決相關問題，分析河長履職差的原因，追蹤河涌水質反彈、水質黑臭成因，并提出針對性的意見建議，供責任部門及時整改，必要時進行深度曝光，促進河長履職更上新臺階。

3.可量化——確保監(jiān)管結果最精準

①評價指標量化。河長作為河長制工作的直接推動者和主要踐行者，履職效果與河長制工作成效直接相關。為使河長制高效穩(wěn)步推進，廣州始終堅持源頭治理理念，將河湖與河長作為落實河長制的兩大源頭，通過對河長履職相關因素進行分析，創(chuàng)新體制機制，推行量化考核，建立了一套科學有效的《河長履職評價體系》。該體系以數據統(tǒng)計的方式對各級河長的巡河、問題上報、問題處理、下級河長管理、水質、激勵問責等方面進行量化評價，并以不同指標的評價結果為依據，對各級河長按照文件要求開展工作的情況、工作取得的成效進行監(jiān)督管理。

②差異化巡河動態(tài)預警。通過每月河涌水質的監(jiān)測數據，結合國家、省、市相關部門通報批評或媒體曝光的問題情況，建立以“水質+問題”為機制的“紅、橙、黃”三色預警機制（以專業(yè)監(jiān)測機構得出的水質指標，根據《地表水環(huán)境質量標準》（GB 3838—2002）判定水質黑臭、水質劣V類、水質V類的指標值分別制定紅色、橙色、黃色預警指標值），并以河湖問題數量進行分析，河長上報問題數量與質量低于非河長上報問題數量與質量的，視對比程度予以黃色預警、橙色預警或紅色預警。水環(huán)境差異化動態(tài)預警機制的推行，將河長履職目標鎖定為水質不反彈，通過每月發(fā)布的河涌水質預警情況，河長App自動在次月調整河長履職要求，河涌水質良好的河長工作適當減輕，進一步壓實河涌水質黑臭的河長履職。

③實施精準監(jiān)管。利用廣州河長管理信息系統(tǒng)平臺數據，監(jiān)管各級河長巡河時間、軌跡、距離、次數，以及上報、交辦、轉交的河湖問題當前經辦人、辦理情況等信息，通過對巡河數據和河湖問題的分析比對，及時發(fā)現(xiàn)履職不力、虛假巡河的河長，并移交問責組追責。2018年以來，共配合提供227個河長履職線索，有效提升河長管理監(jiān)督精準化。對有關問責結果和后續(xù)整改情況在廣州河長管理信息系統(tǒng)中以“紅黑榜”等欄目進行通報，傳導工作壓力。增強了執(zhí)紀問責警示和教育的效果，有效推進河長制湖長制工作落實。追責問責機制形成以來，總體運行較好，能有效監(jiān)督各級河長的履職情況，強化履職水平。

三、成效與啟示

1.成效

①巡河達標率增加。以2019年為例，村（居）級河長巡河達標率從1月份的77.02%提升至12月份的93.77%；鎮(zhèn)（街）級河長巡河達標率從1月份的89.39%提升至95.99%；區(qū)級河長巡河達標率從1月份的88.52%提升至12月份的91.61%。

②消除了“0”巡河“0”上報問題河長。鎮(zhèn)街級河長“0”上報問題河長比例從77.23%（1月份）減少至57.11%（12月份），村居級河長“0”上報問題河長比例從92.8%（1月份）減少至71.68%(12月份）。

③河長上報問題積極性明顯增加?；鶎雍娱L黑臭河涌巡河不達標且“0”上報問題河長人數減少。鎮(zhèn)（街）級黑臭河涌巡河不達標且“0”上報問題人數從2019年第一季度由93人降到2020年第三季度2人，村（居）級由47人降至6人；鎮(zhèn)（街）級一般河涌巡河不達標且“0”上報問題人數從2019年第一季度283人降到2020年第三季度5人，村（居）級由229人降至14人。人均問題上報量增加。村（居）級河長從周報上線前的0.13個/人（2019年 1月）提升至 1.48個/人（2019年12月），鎮(zhèn)街級河長從周報上線前的0.13個/人（2019年1月）提升至 0.91個/人（2019年12月）。

④問題辦結率明顯提高。問題辦結率由2017年的79%提升至2019年98%，重大問題辦結率從2017年的81%提升至2019年的99%。其中增城區(qū)問題辦結率提升明顯，從2017年的76%提升至 2019年的 98%，重大問題辦結率從2017年的74%提升至2019年的98%。

⑤河湖治理成效明顯提升。廣州市河長制湖長制工作連續(xù)2年獲得國家督查激勵；2020年，廣州市13個國省考斷面全部穩(wěn)定達標；列入國家監(jiān)管平臺的147條黑臭水體已全面消除黑臭；據2019年民調顯示，市民認為建設美麗宜居花城過程中成效最顯著的是“黑臭河涌治理”；海珠濕地碧道、增江碧道、南沙蕉門河碧道成為水利部官微作為 “美麗河湖、幸福河湖”的典型宣傳。

2.啟示

（1）要掌握河長制發(fā)揮作用的“金鑰匙”——河長履職

2019年12月，水利部辦公廳印發(fā)《關于進一步強化河長湖長履職盡責的指導意見》，《意見》明確河長制能否實現(xiàn)從“有名”向“有實”轉變，能否落地見效，河長履職擔當是關鍵。管理好河長，促使河長自覺履職，各級河長帶頭把工作做實做細，才能真正有效地完成任務。廣州市始終把促進河長履職作為河長制工作的重中之重，共出臺36項制度，確保河長履職有遵循、有標準、見實效。

（2）要牽住河長機制運轉的“牛鼻子”——區(qū)級河長

目前，275名區(qū)級河長成為治水體系的關鍵一環(huán)。區(qū)級河長是屬地管理資源的直接調配者，可以更高效率地進行跨地區(qū)、跨部門協(xié)調溝通，解決好項目立項、征地拆遷、資金保障、協(xié)調配合等重點問題，推動方案、項目、資金、責任落實，確保治水工作順利推進。為了強化督查考核，廣州市出臺了《廣州市全面推行河長制湖長制工作考核辦法》，對考核結果將作為黨政領導班子和領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據。正是抓住了這個“牛鼻子”，近年來廣州市河長制湖長制工作不斷取得扎實成效，已連續(xù)兩年獲得國家激勵。

（3）要打造河長制工作的“信服力”——量化考核

廣州市在推行河湖長制工作過程中，一直走在不斷突破、勇于創(chuàng)新的路上。廣州市河長辦為了更好地監(jiān)管河長履職，讓河長履職從形式履職向內容履職、成效履職轉變，全過程抓取數據，衍生出河長周報、河長管理簡報、水質預警、內外業(yè)融合、曝光臺、紅黑榜等創(chuàng)新手段來管理河長，讓河長制有名有實。創(chuàng)新建立河長履職評價體系。利用科學的量化指標，客觀準確地反映出河長履職的真實水平，結合履職實際情況，通過建立可量化、可檢查、可考核、可問責的責任體系，有依有據。廣州市量化考核的做法，通過中國水利網站和中國水利網微信公眾平臺票選，榮獲中國水利2017基層治水十大經驗。

（4）要增強河長制工作的“執(zhí)行力”——執(zhí)紀問責

堅持嚴字當頭、挺紀在前，嚴格按照《廣州市水環(huán)境治理責任追究工作意見》，通過自行約談、交辦責任追究等方式，對黨員干部不重視、責任不落實、未完成水環(huán)境治理進度考核目標、多次督辦仍未有效整改等問題嚴格責任追究；對省市領導關注、媒體曝光、群眾反映強烈、造成較大影響和損失等履職不到位的行為嚴肅追責；對高高舉起、輕輕放下、避重就輕的做法毫不手軟。以“追究責任”倒逼“履職履責”，讓“有權必有責，有責必追責”成為常態(tài)，鞏固整治成效，防止反彈。2017年以來，對水環(huán)境治理工作中不履行或不正確履行職責的，實施責任追究共523人，其中局級 2人、處級144人、科級及以下377人。