黃雅嘉

(廣東省水利電力勘測設(shè)計研究院有限公司,廣東 廣州 510635)

1 概述

水利工程設(shè)施是為了更好地控制、保護和利用水資源而修建的，在灌溉、防洪、發(fā)電、航運、漁業(yè)、旅游、生態(tài)環(huán)境等各方面都有重要作用，是我國重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一。我國是農(nóng)業(yè)大國，也是人口大國，但水資源形勢卻不容樂觀，水利設(shè)施作為調(diào)配水資源的重要手段，其質(zhì)量關(guān)系整個水利工程的命脈[1]，可直接影響糧食生產(chǎn)和居民用水安全，進而影響到社會和經(jīng)濟穩(wěn)定[2]，因此對水利工程建設(shè)進行質(zhì)量監(jiān)督具有重要意義。

水利工程質(zhì)量監(jiān)督，是指水行政主管部門或其設(shè)立的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，對水利工程項目法人及參建單位執(zhí)行工程建設(shè)質(zhì)量有關(guān)法律法規(guī)和強制性標準情況進行監(jiān)督檢查，督促責任主體保證水利工程建設(shè)項目達到合同規(guī)定的工程質(zhì)量與性能要求，并滿足適用、安全、可靠、維修方便、經(jīng)濟合理及環(huán)境評價方面的要求[3-4]。

根據(jù)國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》以及水利部《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》等法規(guī)，國家對水利工程的質(zhì)量實行政府監(jiān)督、項目法人負責、監(jiān)理單位控制和施工單位保障的質(zhì)量管理體系。工程質(zhì)量監(jiān)督由政府部門對項目法人和參建單位執(zhí)行工程建設(shè)有關(guān)法律、法規(guī)和強制性標準等情況進行監(jiān)督檢查,水行政主管部門或其授權(quán)的質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)負責對本行政區(qū)域內(nèi)水利工程質(zhì)量進行監(jiān)督管理。

在現(xiàn)有的水利質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)中，基本為三級管理的模式，水利部總站對流域分站、省市級監(jiān)督站進行統(tǒng)管[5]。《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)水利建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作清單的通知》(〔2019〕211號)明確要求，各級水行政主管部門根據(jù)工作需要規(guī)范設(shè)立水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，組織質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)開展具體監(jiān)督工作。對不具備設(shè)立專職質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)條件的，可采取購買服務(wù)或其他方式開展相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)督工作。

近年來，廣東省水利系統(tǒng)不斷深化質(zhì)量監(jiān)督改革創(chuàng)新。廣東省水利廳于2009年在全國率先進行質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)改革，撤銷省級監(jiān)督機構(gòu)，原省級監(jiān)督機構(gòu)工作由水利廳組織實施。全省各地按照質(zhì)量監(jiān)督職能回歸行政主管部門的改革要求，各地水行政主管部門陸續(xù)進行了監(jiān)督體制改革。改革過程取得了一定的成效，但水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督機構(gòu)難以實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)存在弊端[6]，已經(jīng)暴露出了一些問題。針對這些問題提出對策，實現(xiàn)“水利行業(yè)強監(jiān)管”的戰(zhàn)略目標，對于強化水利工程質(zhì)量監(jiān)督具有重要意義。

2 廣東省水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作現(xiàn)狀

為貫徹落實國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》以及水利部《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》、《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》等法規(guī)，廣東省水利廳制定印發(fā)了《廣東省水利廳關(guān)于水利工程建設(shè)質(zhì)量管理的實施規(guī)定》，要求全省水利系統(tǒng)按照“分級負責、屬地管理”的原則，省水行政主管部門負責全省水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理工作，市、縣(市、區(qū))水行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理工作。

為進一步明確廣東省省各級水行政主管部門質(zhì)量監(jiān)督責任，廣東省水利廳印發(fā)了《進一步明確水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督責任的實施意見》(粵水監(jiān)督〔2019〕3號)，要求原則上省水行政主管部門負責省直屬水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督，市、縣(市、區(qū))水行政主管部門負責相應(yīng)市、縣(市、區(qū))直屬水利工程(含跨行政區(qū)域的水利工程)建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督。

截至2020年8月，廣東省21個地級市有8個設(shè)置專職監(jiān)督機構(gòu)，7個常設(shè)監(jiān)督技術(shù)支撐單位，6個既無監(jiān)督專職機構(gòu)，也無常設(shè)監(jiān)督技術(shù)支撐單位，具體工作由市水行政主管部門承擔。全省123個縣(市、區(qū))，已有55個縣(市、區(qū))成立專職監(jiān)督機構(gòu)，21個縣(市、區(qū))常設(shè)監(jiān)督技術(shù)支撐單位，成立專職監(jiān)督機構(gòu)或常設(shè)監(jiān)督技術(shù)支持單位的縣(市、區(qū))占全省縣(市、區(qū))總數(shù)的61.79%。

目前，廣東省水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理情況可分為以下3類。

1) 設(shè)置了專職監(jiān)督機構(gòu)的地區(qū)

廣州、深圳、東莞、惠州、中山、珠海、陽江、肇慶8個地級以上市水行政主管部門均設(shè)置專職監(jiān)督機構(gòu)，委托其開展現(xiàn)場質(zhì)量監(jiān)督具體工作，專職監(jiān)督機構(gòu)人員編制、監(jiān)督經(jīng)費均有保障，崗位職責明確，規(guī)章制度健全，能夠依法依規(guī)履行監(jiān)督職責。在近年機構(gòu)改革中，廣州、深圳等市級專職監(jiān)督機構(gòu)還通過增加人員編制，加大購買服務(wù)力度等方式，進一步強化了其履職能力；市轄各區(qū)也都成立專職監(jiān)督機構(gòu)，整體監(jiān)督能力得到進一步提升。

2) 常設(shè)監(jiān)督技術(shù)支撐單位的地區(qū)

梅州、潮州等地級以上市水行政主管部門在近年機構(gòu)改革中，對原專職監(jiān)督機構(gòu)性質(zhì)、單位職能等進行了改革。監(jiān)督行政職能回歸水行政主管部門，原專職監(jiān)督機構(gòu)改為常設(shè)技術(shù)支撐單位，單位人員基本由原專職監(jiān)督人員組成，職能包括監(jiān)督技術(shù)服務(wù)以及其他專業(yè)性較強行政事項技術(shù)服務(wù)等。

3) 未成立專職監(jiān)督機構(gòu)或常設(shè)技術(shù)支撐單位的地區(qū)

韶關(guān)、揭陽、茂名、汕頭以及清遠等大部分地級市、縣(市、區(qū))的水行政主管部門均未成立專職監(jiān)督機構(gòu)，也無常設(shè)技術(shù)支撐單位。從調(diào)研情況來看，這些地區(qū)開展監(jiān)督主要有兩種方式：① 水行政主管部門實施具體監(jiān)督工作。如韶關(guān)、揭陽、茂名等由水行政主管部門實施質(zhì)量監(jiān)督具體工作。② 水行政主管部門購買監(jiān)督服務(wù)開展監(jiān)督工作。隨著市屬重大水利工程項目的推進，清遠市嘗試通過購買服務(wù)推動日常監(jiān)督，解決無人開展具體監(jiān)督工作的問題。

3 廣東省水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作面臨的困難

近年來，按照水利部"水利行業(yè)強監(jiān)管"的要求，廣東省水利系統(tǒng)不斷深化質(zhì)量監(jiān)督改革創(chuàng)新，廣東水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作迎來了新的發(fā)展機遇，也給廣東省各級水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理部門提出新的挑戰(zhàn)。目前，因頂層設(shè)計先天不足，廣東省水利工程質(zhì)量監(jiān)督面臨著一些困難，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 當前規(guī)章制度與實際體制不協(xié)調(diào)

隨著時代發(fā)展，《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》(水利部令第7號)、《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》(水利部水建〔1997〕339號)等已經(jīng)不適應(yīng)水利改革發(fā)展要求[6]，例如質(zhì)監(jiān)機構(gòu)層級設(shè)置只到市級，質(zhì)監(jiān)機構(gòu)性質(zhì)及地位不明確[7]。中央明確提出要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和職能權(quán)限，尤其是機構(gòu)改革后，原質(zhì)量監(jiān)督專職機構(gòu)行政職能回歸水行政主管部門，專職機構(gòu)逐步撤銷，而當前水利部要求全國各級水行政主管部門仍然按照《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》(SL 176—2007)、《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》(SL 223—2008)等開展質(zhì)量監(jiān)督工作，這些規(guī)程規(guī)范都是按照各級水行政主管部門都成立專職監(jiān)督機構(gòu)的情況進行規(guī)定和要求，這就造成了規(guī)章制度與實際情況不匹配的情況。

在質(zhì)量監(jiān)督規(guī)程規(guī)范尚未修訂、相關(guān)配套制度尚未完善的情況下，目前的法律法規(guī)已經(jīng)不能完全滿足現(xiàn)狀水利工程建設(shè)的需求[8]。對于未成立專職監(jiān)督機構(gòu)或常設(shè)技術(shù)支撐單位的水行政主管部門而言，現(xiàn)有的法律法規(guī)缺少指導(dǎo)性，對工程建設(shè)缺乏規(guī)范和約束，沒有具體條例去落實監(jiān)督管理工作，存在監(jiān)督履職不到位的風險。

3.2 經(jīng)費落實困難，隊伍建設(shè)亟待加強

部分基層地區(qū)無專職質(zhì)監(jiān)人員，大部分地級市、縣(市、區(qū))水行政主管部門均未有專職監(jiān)督機構(gòu)，也無常設(shè)技術(shù)支撐單位。這些地區(qū)水行政主管部門基本未有專職人員負責具體監(jiān)督工作。而水利工程質(zhì)量監(jiān)督是一項綜合能力要求高，專業(yè)技術(shù)要求強，管理性強的工作[6]，專職人員的缺失，導(dǎo)致了業(yè)務(wù)技能不強、協(xié)調(diào)能力較差的問題。未有專職監(jiān)督機構(gòu)，也無常設(shè)技術(shù)支撐單位，使得落實監(jiān)督服務(wù)經(jīng)費也存在較大困難，導(dǎo)致普遍存在工作不規(guī)范、監(jiān)督不到位、監(jiān)督職責未落實等問題，質(zhì)量監(jiān)督面臨很大壓力，難以保證監(jiān)督工作的開展，不能適應(yīng)監(jiān)督工作的要求。

無專職人員負責質(zhì)量監(jiān)督工作導(dǎo)致部分地區(qū)實際監(jiān)督工作存在較為嚴重的人員素質(zhì)參差不齊的問題，技術(shù)力量較差，對法律法規(guī)理解不深且缺乏管理經(jīng)驗[9]。部分非專職質(zhì)量監(jiān)督人員和相關(guān)管理人員存在思想誤區(qū)，質(zhì)量管理意識不到位，重視工程建設(shè)本身而忽視質(zhì)量管理，片面追求效率與效益[10]。整個質(zhì)量監(jiān)督管理隊伍建設(shè)亟待加強。

3.3 第三方服務(wù)市場不成熟

對于未設(shè)置專職監(jiān)督機構(gòu)，也無常設(shè)技術(shù)支撐單位的地區(qū)，其為了履行質(zhì)量監(jiān)督的職責，通常嘗試通過購買質(zhì)量監(jiān)督服務(wù)的方式來推動日常監(jiān)督，解決無人開展具體監(jiān)督工作的問題。但由于未有專職監(jiān)督機構(gòu)，也無常設(shè)技術(shù)支持單位，使得落實監(jiān)督服務(wù)經(jīng)費存在困難，且即使是落實監(jiān)督服務(wù)經(jīng)費，能夠落實經(jīng)費購買監(jiān)督服務(wù)，通過購買服務(wù)實施質(zhì)量監(jiān)督，也仍然面對采購服務(wù)滯后等客觀問題，尤其是從多年實踐來看，購買服務(wù)還存在不可持續(xù)問題，購買監(jiān)督服務(wù)主要存在以下幾個問題。

1) 目前能提供對標服務(wù)的市場仍未形成

工程質(zhì)量監(jiān)督屬行政職能，各級水行政主管部門已承擔相應(yīng)工作，購買服務(wù)只是彌補部分人員不足等問題；同時，受多年形成的慣性思維影響，經(jīng)費保障的力度不夠，一定程度制約了市場的成長。而且除廣東省外，全國各省水利部門都保留了承擔監(jiān)督工作的職能部門，市場需求極小，客觀影響了市場發(fā)展，可選擇的有經(jīng)驗的服務(wù)單位少之又少。在公開招標時，甚至可能出現(xiàn)無單位可招或被迫降低服務(wù)標準的情況，在“矮子之中選高個”成為無奈之舉。

2) 購買服務(wù)受資金條件影響

一方面，落實資金可能存在困難。2020年初疫情的發(fā)生和目前面臨的國際形勢，都使得我國經(jīng)濟面臨極大壓力，在可預(yù)計的將來，財政偏緊狀況將成常態(tài)，未來一段時間將持續(xù)過緊日子，廣東全省水利系統(tǒng)監(jiān)督經(jīng)費落實困難問題將更為突出；另一方面，資金落實滯后，購買服務(wù)相對工程建設(shè)可能滯后。質(zhì)量監(jiān)督工作須與工程建設(shè)同步，但受現(xiàn)行財政制度和各種客觀因素影響，無法保證監(jiān)督預(yù)算安排與工程建設(shè)進度同步，資金落實相對滯后會帶來監(jiān)督缺位風險。

3) 監(jiān)督執(zhí)行標準不統(tǒng)一

質(zhì)量監(jiān)督工作未實行標準化，不同監(jiān)督服務(wù)單位對法律法規(guī)、規(guī)章制度和技術(shù)標準的理解不同，客觀上導(dǎo)致對標準和合同要約執(zhí)行不一致等問題。

4 廣東省水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作管理對策

廣東省水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作要踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新治水方針，緊緊圍繞水利部“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”的總基調(diào)，認真分析問題，提出有效的解決辦法，為促進廣東省水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的強監(jiān)管抓手。

4.1 建立健全質(zhì)量監(jiān)督體制

進一步健全和完善廣東省水利建設(shè)管理和質(zhì)量監(jiān)督體系。認真學(xué)習(xí)國務(wù)院、水利部等相關(guān)文件，分析目前管理體系存在的問題，借鑒兄弟省份水利行業(yè)先進管理經(jīng)驗，探索適合本省質(zhì)量監(jiān)督工作需要的管理方式。建立務(wù)實高效的質(zhì)量監(jiān)督體制，進一步明確各級監(jiān)督機構(gòu)職責、人員等，建立一個統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、分級負責、協(xié)調(diào)聯(lián)動的質(zhì)量監(jiān)管體系[11]。對于未取消專職監(jiān)督機構(gòu)或已常設(shè)技術(shù)支撐單位的，按照水利部現(xiàn)行規(guī)程規(guī)范和監(jiān)督清單要求，扎實推進監(jiān)督各項工作；對于已經(jīng)取消專職監(jiān)督機構(gòu)或尚未設(shè)置技術(shù)支撐單位的，建議依托現(xiàn)有直管事業(yè)單位，以常設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督技術(shù)支撐單位為主，輔以購買服務(wù)的方式，解決水行政主管部門技術(shù)力量不足或僅依靠購買單位服務(wù)不可持續(xù)的問題。

4.2 加強人員隊伍建設(shè)

現(xiàn)場監(jiān)督人員處于整個水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作的核心地位，其專業(yè)能力和水平是整個質(zhì)量監(jiān)督工作的重中之重，而我省工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)普遍存在監(jiān)督項目多和監(jiān)督人員人手不足的問題[12]，隊伍建設(shè)亟待加強。第一，可通過參加部里、省級組織的培訓(xùn)活動，與大專院校進行專業(yè)交流、請專家進行集中授課等方式進行監(jiān)督管理人員的專業(yè)能力培訓(xùn)，從國家質(zhì)量監(jiān)督政策法規(guī)、管理規(guī)定規(guī)章制度、對監(jiān)督管理人員的要求和職責、工作技術(shù)手段等方面進行培訓(xùn)，提高整個水利系統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，提升工作水平。第二，要加大人員培養(yǎng)力度，監(jiān)督管理人員參與到整個項目建設(shè)中，熟悉整個水利工程建設(shè)的規(guī)范規(guī)程，通過全過程了解才能帶來對質(zhì)量監(jiān)督工作全局的把握。第二三，要合理搭配監(jiān)督人員隊伍，保證隊伍的新老銜接，一方面用遴選的優(yōu)秀青年人才的新思想，避免老隊員可能帶來的思維僵化，另一方面保證實際質(zhì)量監(jiān)督的工作方法、經(jīng)驗的傳承。第四，加強思想教育，大力弘揚"忠誠、干凈、擔當，科學(xué)、務(wù)實、創(chuàng)新"的新時代水利工作精神的核心[13]，樹立起必須做好質(zhì)量監(jiān)督工作的意識，并貫徹落實到實際工作當中。

4.3 完善法律法規(guī)和標準化建設(shè)

完善水利工程質(zhì)量監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)，不僅是推進“依法治國”的重要舉措，也是解決當前規(guī)章制度與實際體制不符合的問題必行之路。需要針對目前法規(guī)與現(xiàn)有體制的不和諧之處，充分考慮水利工程建設(shè)的發(fā)展趨勢，制定配套的制度或者行之有效的法律法規(guī)，特別是未有專職監(jiān)督機構(gòu)也無常設(shè)技術(shù)支撐單位的水行政主管部門，應(yīng)該在符合法律的前提下，針對行政區(qū)內(nèi)的實際情況，制定和頒布適用于本區(qū)的監(jiān)督管理細則，明確各方職責，為高質(zhì)量、科學(xué)、客觀地完成質(zhì)量監(jiān)督工作提供可靠依據(jù)。同時，應(yīng)大力推進工程質(zhì)量管理標準化體系的建設(shè)，明確各相關(guān)單位質(zhì)量行為清單、質(zhì)量標準，提出質(zhì)量監(jiān)督中各環(huán)節(jié)工作的具體要求，用具體條例保障監(jiān)督工作落實到位，實現(xiàn)施工、驗收、監(jiān)督等標準化。

5 結(jié)語

水利工程質(zhì)量監(jiān)督對保證水利設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，保障糧食生產(chǎn)、用水安全乃至社會經(jīng)濟穩(wěn)定都有重要意義，加強水利工程質(zhì)量監(jiān)督，實現(xiàn)管理模式的創(chuàng)新，是踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新治水方針的重要舉措。目前廣東省在質(zhì)量監(jiān)督工作中存在一定的問題，需要從健全監(jiān)督管理機制，加強隊伍建設(shè)、完善法律法規(guī)等方面著手，做好質(zhì)量監(jiān)督工作，以充分保障政府質(zhì)量監(jiān)督職責履行到崗到位。