陳昌仁， 張立師

(江蘇省洪澤湖水利工程管理處， 江蘇 淮安 223100)

洪澤湖是我國(guó)四大淡水湖之一，地處淮河流域中下游結(jié)合部。洪澤湖承接淮河上中游15.8萬(wàn)km2的流域匯水，是淮河流域、南水北調(diào)東線(xiàn)工程的重要調(diào)蓄湖泊，也是蘇北地區(qū)主要的水源地，在防洪保安、農(nóng)業(yè)灌溉、城鄉(xiāng)供水、交通航運(yùn)以及維系生態(tài)平衡等方面發(fā)揮著極其重要的作用。管理好洪澤湖，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人民幸福的大局。保護(hù)好洪澤湖，不斷提高洪澤湖治理能力，是當(dāng)代水利人及社會(huì)各界的共同使命與職責(zé)[1]。

1 洪澤湖治理保護(hù)初步成效

1.1 建立組織架構(gòu)

2008年3月，江蘇省水利廳直屬單位江蘇省三河閘管理處更名為江蘇省洪澤湖水利工程管理處，協(xié)助江蘇省水利廳做好洪澤湖的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用和管理工作，實(shí)現(xiàn)了洪澤湖管理機(jī)構(gòu)從無(wú)到有的轉(zhuǎn)變。2009年6月，江蘇省水利廳牽頭建立洪澤湖管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，從省級(jí)層面建立了議事會(huì)商機(jī)制。2015年9月，江蘇省洪澤湖管理委員會(huì)成立，2019年3月江蘇省洪澤湖管理委員會(huì)提檔升級(jí)，由副省長(zhǎng)擔(dān)任管委會(huì)主任，由省水利廳廳長(zhǎng)擔(dān)任管委會(huì)辦公室主任，進(jìn)一步增強(qiáng)了管委會(huì)議事協(xié)調(diào)能力。

洪澤湖周邊的江蘇省淮安、宿遷兩市也相繼建立了湖泊管理機(jī)構(gòu)，沿湖6個(gè)縣區(qū)陸續(xù)組建了專(zhuān)職管理洪澤湖的事業(yè)單位，核定了人員編制，明確了經(jīng)費(fèi)來(lái)源。從此，洪澤湖管理與保護(hù)形成了管委會(huì)牽頭，地級(jí)市行業(yè)指導(dǎo)，沿湖縣分工負(fù)責(zé)，各單位狠抓落實(shí)的四級(jí)管理架構(gòu)。

1.2 完善監(jiān)管手段

在管理模式上，全國(guó)首創(chuàng)湖泊網(wǎng)格化管理機(jī)制，采取“人員入格、責(zé)任定格”的運(yùn)行管理模式，將洪澤湖劃分為125個(gè)網(wǎng)格，明確了湖長(zhǎng)、網(wǎng)格長(zhǎng)和網(wǎng)格員。該管理機(jī)制被寫(xiě)入相關(guān)文件并在全國(guó)推廣使用。在管理手段上，建立了以巡邏艇湖中查，視頻攝像定點(diǎn)監(jiān)，無(wú)人機(jī)天上巡，衛(wèi)星遙感定期比對(duì)的全方位巡查體系；委托專(zhuān)業(yè)部門(mén)對(duì)沿湖取水口、排污口水量精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)，對(duì)湖區(qū)水文、水質(zhì)、富營(yíng)養(yǎng)化及水生態(tài)定期檢測(cè)。在省級(jí)層面上，制定了管委會(huì)會(huì)商、工作交辦督辦、工作報(bào)告、約談、聯(lián)絡(luò)員信息報(bào)送等5項(xiàng)制度，建立“一月一調(diào)研、兩月一會(huì)商、三月一通報(bào)”的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。

1.3 查清湖泊現(xiàn)狀

組織開(kāi)展了 “兩口兩船” 精細(xì)排查，取得了洪澤湖周邊地區(qū)871個(gè)取水口門(mén)、192個(gè)排污口、7 098條住家船、53條餐飲船和2.1萬(wàn)居住人口的第一手資料，基本查清洪澤湖現(xiàn)狀，繪制了洪澤湖“作戰(zhàn)圖”，為深入開(kāi)展《洪澤湖治理保護(hù)3年工作計(jì)劃》打下了基礎(chǔ)。

1.4 遏制違法行為

對(duì)洪澤湖亂采亂圍亂占等現(xiàn)象，采取“三清”策略，高頻次、高強(qiáng)度、高密度開(kāi)展管控。首先是清除采砂船，密集開(kāi)展“利劍行動(dòng)”，全面拆解非法采砂船，實(shí)現(xiàn)了“非法采砂零盜采、非法采砂船零滯留”的“雙清零”目標(biāo)。其次是清除非法圈圍，依法清除洪澤湖新增非法圈圩600余處，恢復(fù)洪澤湖調(diào)蓄庫(kù)容超1億m3。再次是清除“兩違三亂”，累計(jì)完成190項(xiàng)“三亂”項(xiàng)目處置，完成率98%，依法拆除多處違法項(xiàng)目，對(duì)非法建設(shè)行為形成震懾。

1.5 強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)

首先，在主流媒體發(fā)聲，與《新華日?qǐng)?bào)》合作開(kāi)展洪澤湖治理保護(hù)宣傳，與《揚(yáng)子晚報(bào)》聯(lián)合開(kāi)展“江蘇十大河湖衛(wèi)士”評(píng)選，與沿湖市縣聯(lián)合開(kāi)展世界水日、中國(guó)水周宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)公眾關(guān)愛(ài)洪澤湖。其次，在志愿者服務(wù)上發(fā)力，組織河湖志愿者進(jìn)社區(qū)、進(jìn)校園，開(kāi)展“保護(hù)母親湖、節(jié)約水資源”服務(wù)，主動(dòng)為社區(qū)群眾、中小學(xué)生宣講洪澤湖治水歷史文化、節(jié)水護(hù)水知識(shí)，開(kāi)展兒童愛(ài)水繪畫(huà)比賽、我愛(ài)洪澤湖征文比賽，讓保護(hù)母親湖成為自覺(jué)行動(dòng)。再次，推進(jìn)規(guī)劃發(fā)布，積極推進(jìn)《洪澤湖綜合保護(hù)規(guī)劃》《洪澤湖退圩還湖規(guī)劃》《洪澤湖保護(hù)規(guī)劃》等規(guī)劃修編工作，印發(fā)實(shí)施《湖長(zhǎng)制下洪澤湖網(wǎng)格化管理意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)洪澤湖水域岸線(xiàn)管理保護(hù)的意見(jiàn)》，在湖區(qū)重點(diǎn)段、關(guān)鍵點(diǎn)和受眾面廣的區(qū)域加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)相關(guān)行業(yè)部門(mén)、地方政府及社會(huì)公眾對(duì)洪澤湖治理保護(hù)的認(rèn)同感[2-4]。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 上下聯(lián)動(dòng)步調(diào)不夠一致

洪澤湖管理區(qū)域大，牽涉面廣，但尚未形成上下游一體化聯(lián)動(dòng)管理體系。洪澤湖歷史圈圩、湖區(qū)居民漁民、住家船和餐飲船、水質(zhì)污染等問(wèn)題需要多部門(mén)聯(lián)合推動(dòng)，但相關(guān)法規(guī)、政策支撐還不完善。往往省級(jí)層面有決策部署，但沿湖市縣在推進(jìn)洪澤湖治理工作上抓手少、擔(dān)憂(yōu)多，有一定畏難情緒，因而行動(dòng)有先后、工作有偏差。

2.2 資金投入保障不夠到位

對(duì)照《洪澤湖治理保護(hù)三年工作計(jì)劃》工作任務(wù)，洪澤湖管理保護(hù)約需400億元資金投入。由于洪澤湖管理保護(hù)歷史欠賬多，社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，很難吸引企業(yè)資金和社會(huì)資金主動(dòng)投入。目前，資金投入主要依靠財(cái)政撥款，資金渠道單一。全靠省級(jí)財(cái)政資金安排難度大，淮安、宿遷兩市地方政府配套資金來(lái)源有限，一定程度上制約了洪澤湖保護(hù)的步伐。

2.3 湖泊管理能力不夠強(qiáng)化

盡管組建了管理單位，配備了管理人員，購(gòu)置了巡查設(shè)備，但水利立法、執(zhí)法力度還不夠大，洪澤湖管理基地建設(shè)相對(duì)滯后，與現(xiàn)代化要求相比洪澤湖管理還有差距。洪澤湖管理隊(duì)伍人員數(shù)量不足，空間管控能力不足，管理裝備不足，湖區(qū)網(wǎng)絡(luò)通訊能力不足，監(jiān)測(cè)科研能力不足依然限制湖泊管理能力的提升。

2.4 水域萎縮改觀不夠明顯

20世紀(jì)50年代，洪澤湖水域面積為2 069 km2，1995年水域面積降為1 850 km2，2005年僅有1 497 km2。目前，洪澤湖蓄水范圍線(xiàn)內(nèi)仍有歷史圈圩330多km2，部分圈圩已演變成基本農(nóng)田；圍網(wǎng)養(yǎng)殖等擠占湖泊空間。盡管拆除了一些圈圩、清除了一些圍網(wǎng)，但水域面積沒(méi)有明顯增加，湖泊調(diào)蓄功能沒(méi)有明顯改善。

2.5 湖區(qū)水質(zhì)治理不夠系統(tǒng)

洪澤湖屬于過(guò)水型湖泊，淮河上游來(lái)水水質(zhì)無(wú)法控制，老濉河、新汴河、安東河等入湖支流水質(zhì)長(zhǎng)期超標(biāo)，湖區(qū)無(wú)序圍網(wǎng)養(yǎng)殖，工農(nóng)業(yè)面源污染依然存在，水體處于輕度富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)。近20年洪澤湖水生植物分布面積逐年遞減，已由34.4%降為11.8%，水生植物的種類(lèi)明顯衰退；野生土著魚(yú)種大量減少，已由1981年的83種下降到2018年的51種。盡管開(kāi)展了水質(zhì)污染管控，但管控力度不大，治理不夠系統(tǒng)。

2.6 水域岸線(xiàn)管理不夠有力

洪澤湖岸線(xiàn)缺少統(tǒng)一規(guī)劃，不同行業(yè)之間管理與保護(hù)規(guī)劃缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)湖泊岸線(xiàn)資源開(kāi)發(fā)利用的需求存在較大差異，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)利用無(wú)序，項(xiàng)目布局不盡合理，違規(guī)侵占、未批先建、破壞生態(tài)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3 對(duì)策與措施

3.1 建立“三種思維”

3.1.1 系統(tǒng)思維

洪澤湖治理保護(hù)涉及不同行業(yè)、不同部門(mén)，關(guān)系上下游、左右岸，歷史遺留問(wèn)題多，湖里岸上情況復(fù)雜。必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維，強(qiáng)化系統(tǒng)規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)治理、系統(tǒng)推進(jìn)，綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等舉措，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌水域岸上治理，科學(xué)防治污染，加快生態(tài)修復(fù)，協(xié)同水資源調(diào)度，推進(jìn)管理保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性。

3.1.2 底線(xiàn)思維

劃定洪澤湖管理保護(hù)范圍，制定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、水質(zhì)防治底線(xiàn)、水域岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)總量高線(xiàn)。建立完善洪澤湖管理保護(hù)負(fù)面清單，核定排污限額、取水定額，明確非法圈圍、非法養(yǎng)殖、非法采砂、非法侵占等禁止事項(xiàng)，完善退圩還湖、漁民上岸等退出機(jī)制，維系洪澤湖安全、健康的生態(tài)空間。

3.1.3 法治思維

法治是管理好保護(hù)好洪澤湖的根本途徑。綜合運(yùn)用好現(xiàn)有政策法規(guī)，做好法律有機(jī)銜接，出臺(tái)洪澤湖治理保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)，整合執(zhí)法資源，加大法律法規(guī)宣傳力度，讓全社會(huì)關(guān)注洪澤湖，讓管理者依法辦事，讓廣大人民群眾學(xué)法、知法、守法，努力形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

3.2 打造“三個(gè)樣板”

一是著力打造工程精細(xì)化管理新樣板，堅(jiān)持在規(guī)范化、精細(xì)化、智能化管理上精雕細(xì)琢，讓洪澤湖境內(nèi)的水閘、泵站、堤防等成為工程管理精品、人文景觀名片。二是著力打造湖泊治理保護(hù)新樣板，堅(jiān)持示范性、特色性和創(chuàng)新性，在組織建設(shè)、監(jiān)控手段、管理方式、資源整合、區(qū)域聯(lián)動(dòng)等方面進(jìn)一步探索管湖治湖新路徑、新經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)退圩還湖、漁民上岸、兩船拆除、生態(tài)示范工程步伐，努力打造新時(shí)代湖泊治理保護(hù)新范本。三是著力打造水文化建設(shè)新樣板，深度挖掘洪澤湖水文化，凝煉洪澤湖治水文化和治水精神，做好古閘、古壩、古堤、古碼頭等重要水利遺產(chǎn)節(jié)點(diǎn)改造，讓水工程與水文化有機(jī)融合，成為展示治水歷史、傳播治水文化的新亮點(diǎn)。

3.3 樹(shù)立“三精理念”

3.3.1 精細(xì)管理

在全國(guó)首創(chuàng)湖泊網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，在精細(xì)化管理上出新招、樹(shù)品牌。全域普查測(cè)繪，查清洪澤湖隱患，完善洪澤湖數(shù)據(jù)庫(kù)，建立洪澤湖精細(xì)化管理“云平臺(tái)”。匯編規(guī)范規(guī)程、規(guī)章制度，編制完善精細(xì)化管理指導(dǎo)叢書(shū)，形成便查詢(xún)、易操作的精細(xì)化管理“一本通”。整合湖區(qū)水情測(cè)報(bào)、環(huán)保監(jiān)測(cè)、工程調(diào)度等站網(wǎng)體系，建立上下聯(lián)動(dòng)、閘站聯(lián)控、區(qū)域聯(lián)防和水質(zhì)監(jiān)測(cè)、湖區(qū)巡測(cè)、視頻監(jiān)控于一體的“監(jiān)控網(wǎng)”，充分發(fā)揮洪澤湖在抗旱保供水、防汛保安全、生態(tài)保民生中的綜合效益。

3.3.2 精品示范

從服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建美麗中國(guó)的高度著眼，在統(tǒng)籌推進(jìn)水生態(tài)修復(fù)、水資源利用、水文化傳承等方面先行先試。第一是創(chuàng)造管理精品，以更高的管理標(biāo)準(zhǔn)、更新的管理思維、更嚴(yán)的管理舉措、更科學(xué)的管理手段，全力創(chuàng)造新時(shí)代生態(tài)洪澤湖、智慧洪澤湖。其次是打造生態(tài)精品，在環(huán)洪澤湖區(qū)建設(shè)人水和諧共生、綠色環(huán)保低碳示范區(qū)，把洪澤湖沿線(xiàn)打造成生態(tài)文明新岸線(xiàn)、文化旅游新熱線(xiàn)、助力鄉(xiāng)村振興共奔小康的新干線(xiàn)。再次是塑造文化精品，深度提煉歷史治水與當(dāng)代興水文化元素，建設(shè)團(tuán)結(jié)治水、科學(xué)治水、鐵腕治水的雕塑小品，打造洪澤湖治水博物園，延伸文化產(chǎn)業(yè)鏈，提升文化附加值，讓老百姓共享洪澤湖治理保護(hù)高質(zhì)量發(fā)展文化成果。

3.3.3 精準(zhǔn)施策

洪澤湖治理保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要針對(duì)不同區(qū)域和不同情況分類(lèi)施策、精準(zhǔn)發(fā)力。職責(zé)要明細(xì)，層層分解、壓實(shí)責(zé)任，不留管控死角。方案要銜接，協(xié)調(diào)省市縣各級(jí)黨委政府、有關(guān)主管部門(mén)對(duì)治理保護(hù)方案進(jìn)一步細(xì)化，及時(shí)研究解決治理保護(hù)工作中的難題。宣傳要到位，充分利用融媒體營(yíng)造濃厚的輿論氛圍，形成強(qiáng)大的宣傳聲勢(shì)，使洪澤湖治理保護(hù)工作家喻戶(hù)曉。

3.4 統(tǒng)籌“三大融合”

3.4.1 促“頂層設(shè)計(jì)+基層探索”融合

利用洪澤湖管委會(huì)平臺(tái)，完善頂層管理制度體系，協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使洪澤湖管理職能更加優(yōu)化，權(quán)責(zé)更加協(xié)同。積極推進(jìn)依法治湖步伐，修編有關(guān)規(guī)劃制度，細(xì)化洪澤湖治理保護(hù)實(shí)施方案，推進(jìn)洪澤湖管理能力建設(shè)規(guī)劃落地。同時(shí)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、總結(jié)、推廣基層湖泊管理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合。

3.4.2 抓“空間管護(hù)+生態(tài)示范”融合

扎實(shí)抓好洪澤湖空間管護(hù)，對(duì)非法采砂、非法圈圍、非法侵占等現(xiàn)象露頭就打，加強(qiáng)對(duì)沿湖污染源檢查和整治，推動(dòng)漁民上岸、住家船清理、壓縮圍網(wǎng)養(yǎng)殖面積如期實(shí)現(xiàn)，努力做到問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)、早處置、早解決。在此基礎(chǔ)上，貫徹生態(tài)文明建設(shè)思想，統(tǒng)籌推進(jìn)洪澤湖生態(tài)示范區(qū)建設(shè)，不斷改善周邊城鄉(xiāng)水環(huán)境、水資源、水生態(tài)。

3.4.3 推“黨建+湖泊管理保護(hù)”融合

把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到洪澤湖治理全域，鞏固“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，加強(qiáng)和創(chuàng)新洪澤湖治理模式，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的治理體系。開(kāi)展黨建共建共治共享，加強(qiáng)正面宣傳、輿論引導(dǎo)，開(kāi)展洪澤湖特色志愿服務(wù)，引導(dǎo)水利職工及社會(huì)各界踐行五大發(fā)展理念，共同建設(shè)“河暢、水清、岸綠、景美”的洪澤湖。

4 結(jié) 語(yǔ)

新時(shí)代召喚新使命，新征程書(shū)寫(xiě)新輝煌，洪澤湖治理保護(hù)任務(wù)重大、使命光榮。持之以恒完善洪澤湖治理體系，堅(jiān)持不懈提升洪澤湖管護(hù)能力是各級(jí)黨委、政府和廣大人民群眾的共同期盼。洪澤湖碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、河湖保護(hù)戰(zhàn)已經(jīng)全面打響，煙波浩渺的洪澤湖正逐步恢復(fù)往日景象，成為人們心目中的幸福湖。