王建永，林澤宇

（1.寧波市城際鐵路發(fā)展有限公司，浙江寧波 315042；2.香港浸會(huì)大學(xué)，香港九龍 999077）

1 引言

市域（郊）鐵路對(duì)都市圈發(fā)展發(fā)揮著重要作用，與城市地鐵、高速鐵路相比，工程造價(jià)相差不大，但客流強(qiáng)度低很多，國(guó)內(nèi)已建或在建項(xiàng)目，通常按地鐵、市域快線、鐵路3種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，基本以客為主，不跨線運(yùn)營(yíng)，個(gè)別項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)虧損嚴(yán)重，可持續(xù)發(fā)展壓力大，針對(duì)項(xiàng)目可持續(xù)性差的主要原因開展分析研究，提出新建市域（郊）鐵路與國(guó)鐵接軌并跨線運(yùn)行、采用“股權(quán)+人才+市場(chǎng)”的混合所有制模式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市域（郊）鐵路及車站綜合開發(fā)的初步思路，為新建市域（郊）鐵路可持續(xù)發(fā)展提供參考。

2 富余運(yùn)力兼顧長(zhǎng)途客貨運(yùn)

2.1 充分認(rèn)識(shí)市域（郊）鐵路的客流強(qiáng)度和旅客出行規(guī)律

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)[2017]1173號(hào)）文，市域（郊）鐵路是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)及其城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的通勤化、高速度、大運(yùn)量的軌道交通系統(tǒng)，提供城市公共交通服務(wù)，是城市綜合交通體系的重要組成部分。從該定義看，因線路地處市郊及周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，沿線人口數(shù)量、密度及出行頻率遠(yuǎn)小于城市軌道交通沿線，理論上的客流強(qiáng)度要遠(yuǎn)低于城市軌道交通，目前已建成運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目也充分證明了這一點(diǎn)，大部分項(xiàng)目日客流強(qiáng)度在10萬(wàn)人次以下。根據(jù)上海金山、寧波等地的實(shí)踐，客流集中在早晚高峰，平峰時(shí)發(fā)車間隔較長(zhǎng)，因在途時(shí)間較長(zhǎng)，需提供盡可能多的座席，通常由8編組列車擔(dān)當(dāng)，若以8編組列車的最大載客量計(jì)，雙線市域（郊）鐵路的極限斷面載客能力達(dá)180萬(wàn)人次/天，若以510個(gè)座席計(jì)算，斷面載客能力也到47萬(wàn)人次/天，即發(fā)揮線路運(yùn)能的25%，就可滿足市域旅客的出行需求，線路有很大的富余運(yùn)能。

2.2 正確選擇技術(shù)途徑，發(fā)揮市域（郊）鐵路的富余運(yùn)能

調(diào)研國(guó)內(nèi)地方鐵路項(xiàng)目，利用國(guó)鐵網(wǎng)開展長(zhǎng)途客貨運(yùn)輸是項(xiàng)目盈虧的關(guān)鍵，如金溫鐵路利用長(zhǎng)途客貨運(yùn)，資產(chǎn)負(fù)債率從79%降到不足30%，長(zhǎng)株潭鐵路跨線交路是本線交路收入的2倍，金山鐵路貨運(yùn)收入是本線市域客車收入的1.5倍。由于市域（郊）鐵路本線長(zhǎng)度不長(zhǎng)，本線范圍內(nèi)的貨物運(yùn)輸相比公路沒有優(yōu)勢(shì)，故要利用市域（郊）鐵路的富余運(yùn)能，必須要與國(guó)鐵實(shí)現(xiàn)跨線運(yùn)行。

既要實(shí)現(xiàn)與城市軌道交通相似的運(yùn)營(yíng)模式又要充分利用富余運(yùn)力實(shí)現(xiàn)減虧，在技術(shù)上，則宜與國(guó)鐵線路接軌，站前采用鐵路技術(shù)，站后采用地鐵技術(shù)，應(yīng)用中國(guó)列車運(yùn)行控制系統(tǒng)CTCS2+列車自動(dòng)運(yùn)行系統(tǒng)（ATO）控車，以滿足公交化運(yùn)行的要求，向下兼容列車運(yùn)行監(jiān)控裝置（LKJ）控車，實(shí)現(xiàn)本線既可以運(yùn)行市域動(dòng)車組，又能運(yùn)行貨物列車和普速列車，根據(jù)項(xiàng)目沿線長(zhǎng)途客貨運(yùn)輸?shù)男枨?，開展長(zhǎng)途客貨運(yùn)業(yè)務(wù)，在有效優(yōu)化區(qū)域長(zhǎng)途客貨運(yùn)輸?shù)慕Y(jié)構(gòu)外，提高項(xiàng)目收入。

3 “股權(quán)+人才+市場(chǎng)”的混合所有制模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)市域（郊）鐵路

3.1 傳統(tǒng)全國(guó)有資本模式和公私合營(yíng)（PPP）模式存在的問(wèn)題

由于市域（郊）鐵路項(xiàng)目投資大，傳統(tǒng)全國(guó)有資本模式下，主要存在著3方面弊端：①建設(shè)期資本金出資壓力大，以一個(gè)200億元的項(xiàng)目為例，建設(shè)期通常需要承擔(dān)40%的資本金，即80億元，建成后還本付息期短，還本付息壓力較大，政府還貸或經(jīng)營(yíng)性融資的還本付息期，通常在15～30年，即需要在15～30年內(nèi)清償本息，每年需等額還本付息8億～11億元；②國(guó)有企業(yè)在履行公共交通的社會(huì)職能時(shí)，提高收入來(lái)源和降低成本的動(dòng)力不大，運(yùn)營(yíng)成本較高；③需要培養(yǎng)、維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈人才，有些人才使用率較低，人才維護(hù)成本高。

在經(jīng)典的PPP模式下，弊端更多，突出表現(xiàn)在5個(gè)方面：①社會(huì)資本的投資回報(bào)率高于銀行利率，建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本比傳統(tǒng)的全國(guó)有資本模式高很多；②政府和社會(huì)資本是零和游戲的對(duì)立面，在通常30年的合同期內(nèi)，一些矛盾很難調(diào)和，因市域（郊）鐵路具有獨(dú)占提供公共服務(wù)的特性，建設(shè)運(yùn)營(yíng)期政府被社會(huì)資本綁架的風(fēng)險(xiǎn)較高；③在運(yùn)營(yíng)期，在同樣的還本付息期限下，每年可行性缺口的補(bǔ)助金額遠(yuǎn)比傳統(tǒng)模式高；④PPP投資商對(duì)設(shè)施設(shè)備的維護(hù)以合同期為目標(biāo)，不以項(xiàng)目的全壽命周期為目標(biāo)，造成合同期滿項(xiàng)目移交時(shí)問(wèn)題較多，資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值損失較大；⑤PPP投資商不可能覆蓋市域（郊）鐵路產(chǎn)業(yè)鏈人才，人才培養(yǎng)、維護(hù)相比國(guó)有企業(yè)更難。

3.2 “股權(quán)+人才+市場(chǎng)”的地方國(guó)有資本控股混合所有制

在國(guó)家大力提倡國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的大背景下，結(jié)合市域（郊）鐵路建設(shè)市場(chǎng)的地方政府主導(dǎo)特點(diǎn)，并考慮地方政府普遍缺少鐵路全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)人才的情況，采用“股權(quán)+人才+市場(chǎng)”的混合所有制模式，即地方國(guó)有資本過(guò)50%控股，通過(guò)直接入股或公開招標(biāo)的方式，邀請(qǐng)市域鐵路全產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)入股，包括設(shè)計(jì)、施工、動(dòng)車供應(yīng)商、通信、信息技術(shù)（IT）、地產(chǎn)開發(fā)商等企業(yè)，以總承包市場(chǎng)收益+ 2%～3%的投資基本收益+固定資產(chǎn)殘值收益，吸引鐵路產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)資本，同股同權(quán)，政府通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、購(gòu)買服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

這一模式可實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本和政府的共贏。從社會(huì)資本看，原本總承包項(xiàng)目必須自帶的啟動(dòng)資金轉(zhuǎn)變成股權(quán)，短期內(nèi)不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，但給企業(yè)帶來(lái)了市場(chǎng)，而且在政府購(gòu)買服務(wù)基本確保有2%～3%的收益外，通過(guò)挖潛，降本增收，提高項(xiàng)目的實(shí)際回報(bào)率，最大的收益是殘值收益，鐵路資產(chǎn)的實(shí)際殘值會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于賬面價(jià)值，以路基為例，折舊期滿后的殘值為原值的5%，而實(shí)際的價(jià)值，隨著地材價(jià)格的上漲，會(huì)比入帳的原值更高。從政府的角度，該模式也有很大優(yōu)點(diǎn)：①國(guó)有資本控股，與社會(huì)資本為利益共同體，相比PPP模式，建設(shè)成本更低，最重要的是全壽命周期內(nèi)地方國(guó)有資本控股，避免了PPP項(xiàng)目中被社會(huì)資本綁架的風(fēng)險(xiǎn)；②相比全國(guó)有資本模式，建設(shè)期資本金壓力減半；③以全壽命周期補(bǔ)貼折舊及利息方式計(jì)算，鐵路資產(chǎn)的加權(quán)平均折舊年限為50～60年，即實(shí)質(zhì)性地將還本付息延長(zhǎng)至50～60年；④各類人才由股東單位提供，各類技術(shù)支撐有保障，人才維護(hù)成本低；⑤社會(huì)資本由于其逐利性，會(huì)更加注重建設(shè)運(yùn)營(yíng)期的經(jīng)濟(jì)性，創(chuàng)收動(dòng)力較強(qiáng)，相比全國(guó)有資本模式，項(xiàng)目全壽命管理效率更高，運(yùn)營(yíng)成本更低。

4 車站綜合開發(fā)區(qū)分鐵路紅線內(nèi)與紅線外

以交通發(fā)展提高土地價(jià)值，以土地預(yù)期收益作為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金的來(lái)源，已成為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源的重要途徑，較多的做法是將指定位置的一定數(shù)量的土地由地方政府與項(xiàng)目公司簽約出讓給項(xiàng)目公司，約定土地出讓時(shí)間、出讓金返回方式等。在實(shí)際的項(xiàng)目操作中，土地利用規(guī)劃調(diào)整到位大概率遲于項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及運(yùn)營(yíng)資金的需求，使得項(xiàng)目公司在建設(shè)運(yùn)營(yíng)期陷入財(cái)務(wù)危機(jī)的概率較大。應(yīng)對(duì)這種危機(jī)的方式，除了政府財(cái)政的補(bǔ)助外，更多的是以借新還舊方式實(shí)現(xiàn)，可持續(xù)性較差，分析這種現(xiàn)象的主要原因有2項(xiàng)：①受國(guó)家耕地保護(hù)的嚴(yán)控，土地利用規(guī)劃調(diào)整周期長(zhǎng)；②土地價(jià)值變現(xiàn)涉及的政府部門多，包括規(guī)劃、國(guó)土、財(cái)政等，這些部門往往是隨著政府工作重心的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，對(duì)于大部分的項(xiàng)目，開發(fā)用地不可能和項(xiàng)目建設(shè)用地同步調(diào)整到位，在項(xiàng)目建成后，隨著地方政府工作重心的轉(zhuǎn)移，這些部門也隨之轉(zhuǎn)移，使得開發(fā)用地的規(guī)劃調(diào)整、出讓周期更長(zhǎng)，再加上人事變更，土地價(jià)值的變現(xiàn)會(huì)更加困難。

結(jié)合市域（郊）鐵路車站項(xiàng)目建設(shè)用地審批早于開發(fā)用地到位的現(xiàn)狀，以及城市規(guī)劃調(diào)整、開發(fā)用地出讓、開發(fā)收益分成的政策特點(diǎn)，將車站綜合開發(fā)區(qū)分鐵路紅線內(nèi)與紅線外，提高以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)（TOD）的可操作性。

和城市軌道交通旅客到車站的方式以步行、非機(jī)動(dòng)車為主不同，市域（郊）旅客到達(dá)車站的方式以私家車、公交、出租車、非機(jī)動(dòng)車為主，步行到站的旅客占比很少。因此，和鐵路車站類似，每個(gè)車站會(huì)配置一定數(shù)量的停車場(chǎng)、旅客接送通道及旅客疏散廣場(chǎng)，甚至是公交首末站，是個(gè)微型的綜合樞紐。這些設(shè)施用地通常與項(xiàng)目建設(shè)用地同步申報(bào)，同步審批到位。結(jié)合市域（郊）列車運(yùn)營(yíng)趨向城市軌道交通模式以及車站周邊的物業(yè)價(jià)值會(huì)較快增長(zhǎng)的特性，在參照鐵路車站布局方式前提下，在停車場(chǎng)、車站、公交首末站、旅客疏散廣場(chǎng)開展上蓋物業(yè)開發(fā)，除通常的住宅、商業(yè)用房外，開展充電樁、物業(yè)租賃等業(yè)務(wù)。這些早期的綜合開發(fā)，與項(xiàng)目捆綁，實(shí)現(xiàn)同步設(shè)計(jì)、同步施工，同步變現(xiàn)土地開發(fā)價(jià)值。

因市域（郊）鐵路建設(shè)帶來(lái)的城市規(guī)劃調(diào)整，依法是地方政府的職責(zé)，是個(gè)比較漫長(zhǎng)的過(guò)程，以車站為核心約1 km范圍的綜合開發(fā)，很難脫離城市規(guī)劃而實(shí)現(xiàn)，所以，紅線外的TOD的責(zé)任主體不宜由市域（郊）鐵路項(xiàng)目公司承擔(dān)，TOD的規(guī)劃、土地收益宜全部交給地方政府，根據(jù)項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)缺口需求，確定缺口補(bǔ)助專用儲(chǔ)備土地，制定出讓計(jì)劃，年度缺口資金由地方財(cái)政統(tǒng)籌，并納入年度預(yù)算。這種模式下，項(xiàng)目公司資金鏈與紅線外開發(fā)用地價(jià)值變現(xiàn)脫鉤，同時(shí)也避免了政府工作重心的轉(zhuǎn)移，有利于項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。