朱西超

(中電建冀交高速公路投資發(fā)展有限公司，河北 石家莊 050000)

0 引言

近年來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷飛速發(fā)展，居民對(duì)于公共設(shè)施的需求越來越大，政府部門對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)也在逐年遞增，而過去大量基礎(chǔ)設(shè)施只是依靠政府投資，使得地方政府負(fù)債居高不下，造成各類矛盾日益凸顯[1]。為滿足新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)家建設(shè)，重新激發(fā)民間資本的活力以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)家引入并大力推廣PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在2014年左右掀起了PPP模式應(yīng)用的熱潮。高速公路建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施的“重頭戲”，此模式的應(yīng)用不但解決了高速公路投資過大、政府無財(cái)力支付[2]等問題，還可以有效控制和轉(zhuǎn)化政府債務(wù)，緩解地方債務(wù)和建設(shè)所需資金缺口，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)[3]。本文主要以河北省太行山等高速公路包(二)項(xiàng)目為例，探討PPP模式在高速公路項(xiàng)目中的應(yīng)用效果。

1 項(xiàng)目背景

河北省太行山等高速公路包(二)項(xiàng)目包含四條路段，全長(zhǎng)為345.97 km，總投資為454.67億元。為保證該項(xiàng)目未來運(yùn)營(yíng)收益，河北省政府采取“優(yōu)劣組合、捆綁招商”的方式，將經(jīng)濟(jì)收益相對(duì)略差的太行山高速公路(邢臺(tái)段、邯鄲段)與效益較好的津石高速公路和新元高速公路捆綁成為一個(gè)項(xiàng)目包進(jìn)行投資建設(shè)。太行山等高速公路包(二)項(xiàng)目的建設(shè)能夠進(jìn)一步完善區(qū)域路網(wǎng)，對(duì)于促進(jìn)太行山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、旅游資源開發(fā)、全面完成河北省脫貧攻堅(jiān)任務(wù)具有重大意義。它同時(shí)是國(guó)家及河北省重點(diǎn)項(xiàng)目，是河北省第一條采用PPP模式建設(shè)的高速公路，也是同時(shí)期內(nèi)全國(guó)投資規(guī)模最大的PPP高速公路項(xiàng)目。

2 PPP模式合作方式

2.1 PPP模式概述

PPP指政府部門與民營(yíng)公司或私人組織通過特許權(quán)協(xié)議合作的形式，共同建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種方式。這種模式可以優(yōu)化項(xiàng)目融資，實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”。一方面可以彌補(bǔ)政府財(cái)政資源、財(cái)政能力的不足，使政府能夠履行公共產(chǎn)品或服務(wù)的職責(zé)；另一方面社會(huì)資本具有強(qiáng)大的活力，借用社會(huì)資本的積極性可實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，改善和提升項(xiàng)目的質(zhì)量及技術(shù)水平，同時(shí)社會(huì)資本通過投資也可以獲得預(yù)期的投資收益。

2.2 選擇PPP模式的優(yōu)勢(shì)

河北省太行山等高速公路包(二)項(xiàng)目符合國(guó)家和政府鼓勵(lì)的采用PPP模式積極引入社會(huì)資本進(jìn)入重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域政策，并被財(cái)政部列入為PPP項(xiàng)目管理庫第三批次國(guó)家示范項(xiàng)目。按傳統(tǒng)模式設(shè)計(jì)，本項(xiàng)目在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收益無法覆蓋成本及社會(huì)資本的合理回報(bào)，而通過選擇PPP模式運(yùn)作積極引入社會(huì)資本后，具有以下優(yōu)勢(shì)：

(1)可吸收社會(huì)資金，利于減輕政府財(cái)政能力有限的現(xiàn)狀，緩解當(dāng)前河北省高速公路建設(shè)資金壓力，創(chuàng)新河北省高速公路的投融資機(jī)制。

(2)社會(huì)資本在高速公路建設(shè)領(lǐng)域具有較好的市場(chǎng)化、專業(yè)化的基礎(chǔ)條件，可充分利用社會(huì)資本先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)提高建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平，降低建設(shè)成本，提高服務(wù)水平和質(zhì)量。

(3)有利于加強(qiáng)河北省高速公路建設(shè)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，緩解政府債務(wù)，充分利用市場(chǎng)配置各項(xiàng)資源，為今后類似高速公路PPP項(xiàng)目實(shí)施提供參考。

3 項(xiàng)目運(yùn)作方案

3.1 實(shí)施路徑

項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作方式，通過公開招標(biāo)方式選取社會(huì)資本后，在合作期限內(nèi)由政府出資人代表與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司(SPV)，由河北省交通運(yùn)輸廳高速公路管理局代表河北省政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目公司獨(dú)立建設(shè)運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)各類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。其中建設(shè)過程采用總承包施工模式施工，合同期滿后項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等無償移交給河北省政府。特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)社會(huì)資本回報(bào)來源為“使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼”相結(jié)合的方式，項(xiàng)目本身具有“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足的情況，政府對(duì)項(xiàng)目公司給予一定的資金補(bǔ)助用于本項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

3.2 項(xiàng)目公司組建

依據(jù)河北省政府對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施政府與社會(huì)資本合作(PPP)的特許經(jīng)營(yíng)模式，政府出資人代表以49%股比與占51%股比的社會(huì)資本共同成立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司人員由政府出資人代表與社會(huì)資本共同派員組建，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施全面管控。項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目獨(dú)立法人單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目核準(zhǔn)報(bào)批、協(xié)議合同簽署等前期工作，并按照合同文件約定負(fù)責(zé)建設(shè)資金籌措以及建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)、移交等后續(xù)工作。

3.3 管理模式

項(xiàng)目公司實(shí)行兩級(jí)管理模式，針對(duì)所屬四條高速公路派駐工程現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目公司對(duì)所負(fù)責(zé)高速公路建設(shè)項(xiàng)目全面督導(dǎo)和檢查指導(dǎo)，現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)對(duì)所轄高速公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)管理。監(jiān)理單位通過公開招標(biāo)確定，太行山高速公路邢臺(tái)段、邯鄲段、新元高速采用一級(jí)監(jiān)理機(jī)構(gòu)，津石高速公路采用二級(jí)監(jiān)理機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目建設(shè)采用施工總承包方式，社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工履行總承包義務(wù)。

4 存在的主要問題

4.1 政府承諾兌現(xiàn)難，投資回報(bào)存在一定風(fēng)險(xiǎn)

以PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、資本集中度高、投資回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，政府部門在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中可能會(huì)發(fā)生國(guó)家政策變化、政府換屆、地方政府信用降低等現(xiàn)象，使得政府對(duì)“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的理念未得到真正的踐行，導(dǎo)致政府承諾補(bǔ)貼難以兌現(xiàn)，進(jìn)而使得社會(huì)資本的投資回報(bào)受損。

4.2 與傳統(tǒng)項(xiàng)目相比，項(xiàng)目管理層級(jí)過長(zhǎng)

傳統(tǒng)公路工程項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)由上到下設(shè)置為：項(xiàng)目公司→總監(jiān)辦→總承包部→施工標(biāo)段；本項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)由上到下設(shè)置為(以津石高速公路為例)：項(xiàng)目公司→現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)→總監(jiān)辦→駐地辦→總承包部→施工標(biāo)段。相比之下本項(xiàng)目增設(shè)了兩個(gè)管理層級(jí)，管理層級(jí)的增設(shè)雖使得項(xiàng)目管理更加精細(xì)化，但也造成了施工管理層級(jí)及人員大幅增加，指令傳遞效率低下且復(fù)雜，計(jì)量簽字過程緩慢，施工管理面臨較大挑戰(zhàn)。

4.3 項(xiàng)目管理難度大，總承包商質(zhì)量意識(shí)較弱

項(xiàng)目采取“投資+施工總承包”的方式一次招標(biāo)確定社會(huì)資本，社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及施工總承包獲得投資回報(bào)。社會(huì)資本既是投資人又是總承包商的雙重身份，工程監(jiān)理的獨(dú)立性得不到保障，使得項(xiàng)目在建設(shè)過程中的管理難度加大。同時(shí)，社會(huì)資本在實(shí)施工程總承包過程中為了追求利益的最大化，往往局限于工程質(zhì)量的基本要求，影響了工程質(zhì)量最優(yōu)化。

5 措施及建議

5.1 完善相關(guān)配套制度，規(guī)范各方行為

國(guó)家及行業(yè)主管部門應(yīng)盡快制定和完善相關(guān)法律及配套制度對(duì)參與各方進(jìn)行有效約束，政府和社會(huì)資本方需要共同努力，加強(qiáng)自身的契約意識(shí)?？稍诤贤勁须A段設(shè)置合理的退出機(jī)制，設(shè)置一定的約束條件，采取必要的應(yīng)對(duì)策略，合理規(guī)避政府承諾難以兌現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

5.2 優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高管理效率

根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況合理安排機(jī)構(gòu)設(shè)置，把總承包部作為施工現(xiàn)場(chǎng)管理主體，以達(dá)到減少管理層級(jí)的目的。同時(shí)，可運(yùn)用先進(jìn)的管理手段，借助先進(jìn)高效的網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)，精簡(jiǎn)管理層級(jí)及指令傳達(dá)程序，實(shí)現(xiàn)辦公管理一體化、網(wǎng)絡(luò)化，提高管理效率。

5.3 明確各方責(zé)任，增強(qiáng)企業(yè)質(zhì)量意識(shí)

各方需建立合理的規(guī)章制度，明確和細(xì)化社會(huì)資本與總承包商的職責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)各方角色的轉(zhuǎn)變，各負(fù)其責(zé)，以達(dá)到項(xiàng)目管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，在工程建設(shè)階段要建立考核機(jī)制并明確落實(shí)責(zé)任制，加強(qiáng)企業(yè)信用評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮監(jiān)理作用?？偝邪桃獓?yán)格執(zhí)行施工標(biāo)準(zhǔn)化，以使工程質(zhì)量最優(yōu)化。

6 結(jié)語

隨著PPP模式在公路建設(shè)領(lǐng)域的大力推廣，項(xiàng)目實(shí)施過程中既體現(xiàn)了PPP模式的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也暴露了項(xiàng)目管理及后期執(zhí)行過程中的缺陷。國(guó)家及行業(yè)主管部門應(yīng)盡快完善相關(guān)配套制度，明確并理順各方職責(zé)和關(guān)系。各參與方必須有契約精神，嚴(yán)格執(zhí)行合同條款，承擔(dān)并履行各自的責(zé)任和義務(wù)。PPP模式在河北省太行山等高速公路包(二)項(xiàng)目中的實(shí)施，不僅充分利用了PPP模式的優(yōu)勢(shì)，也為今后類似高速公路PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供了參考。