齊曄 蔡琴

作者簡介：齊曄，教育部“長江學者”特聘教授，清華大學公共管理學院教授、博士生導師;蔡琴（通信作者），設計藝術學博士，清華大學藝術與科學研究中心、清華大學美術學院副研究員。

基金項目：國家自然科學基金創(chuàng)新群體項目“中國公共政策理論與治理機制研究”（編號：71721002）。

摘要：在國家碳中和背景下，城市發(fā)展面臨全新挑戰(zhàn)。根據我國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程和趨勢提出未來40年我國經濟發(fā)展與碳排放深度脫鉤的“大分流”概念，區(qū)分了高碳和低碳城鎮(zhèn)化“兩個40年”發(fā)展期。前40年，城市人口、GDP和碳排放同向高速增長;后40年走向碳達峰、碳中和，GDP持續(xù)增長的同時碳排放大幅下降，經濟增長與碳排放深度脫鉤。運用基于政府視角的城市治理MPC—IC模型對比分析兩個時期的治理特征，發(fā)現在碳中和背景下，城市政府面臨著自身動力不足、權力受限和能力缺乏的問題;而在制度環(huán)境方面，也存在著激勵相容性和約束制度化不足問題。在此基礎上提出未來40年在低碳城鎮(zhèn)化的“大分流時代”實現碳中和的城市治理創(chuàng)新關鍵領域和政策建議。

關鍵詞：碳中和;城鎮(zhèn)化;大分流;治理創(chuàng)新;MPC-IC模型

中圖分類號：F293 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2021）06-0088-011

2020年9月22日，在第75屆聯合國大會一般性辯論中，國家主席習近平莊嚴宣布，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”①其后，在多次重要的國際大會上重申，中國將言必信，行必果，按期實現碳達峰和碳中和目標。②2021年4月30日，在中央政治局第29次學習會上，習近平指出，“實現碳達峰、碳中和是我國向世界作出的莊嚴承諾，也是一場廣泛而深刻的經濟社會變革，絕不是輕輕松松就能實現的。各級黨委和政府要拿出抓鐵有痕、踏石留印的勁頭，明確時間表、路線圖、施工圖，推動經濟社會發(fā)展建立在資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的基礎之上。”③今年以來，各地黨委政府紛紛響應。 2021年1月15日，山西省政府宣布將實施“碳達峰、碳中和山西行動”。4月9日的山西省委常委會議要求全省“把碳達峰、碳中和山西行動作為政治責任，自覺扛在肩上”。5月19日，云南省長王予波強調，“爭創(chuàng)全國碳達峰碳中和示范省，為云南經濟社會高質量發(fā)展提供有力支撐”。5月21日，浙江省召開碳達峰、碳中和工作推進會，省委書記袁家軍要求“大力推進經濟社會發(fā)展全面綠色低碳轉型，為全國實現碳達峰碳中和多作貢獻、勇當先鋒”。6月，北京市宣布已經在2012年實現碳達峰。全國一些條件較好的城市也積極制定提前達峰規(guī)劃。

城市在實現碳達峰碳中和中肩負重要責任并發(fā)揮著關鍵作用。第七次全國人口普查顯示，截至2020年，我國城鎮(zhèn)人口占比超過63%。城市碳排放占全國的85%以上。城市用能規(guī)模和結構決定著國家能源系統(tǒng)的碳排放特征，城市碳達峰和碳中和直接決定著我國碳達峰、碳中和的進程。2020年我國能源消費總量49.8億噸標煤，其中城市占比高達85%以上。隨著我國城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，未來城市的能源消費和碳排放還將進一步提高，特別是在交通和建筑領域，增長幅度和速度更為可觀?？刂瞥鞘刑寂欧艑⑹俏覈鴮崿F碳達峰和碳中和的重點和難點。

城市能源消費取決于城市規(guī)模、產業(yè)結構、管理方式、消費理念和生活方式，并與城市治理水平、治理體制和治理能力密切相關。城市治理體系和治理能力現代化關乎國家治理現代化，也關系到碳達峰和碳中和能否如期實現。按照習近平主席提出的目標，我國碳排放要在2030年前達到峰值，2060年前實現碳中和。全國目前與能源相關的二氧化碳排放大約100億噸，需要在今后40年間迅速減少或被完全吸收固定。從高碳排放轉向低碳排放，最終走向零碳排放，給城市發(fā)展添加了硬性約束，城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展需要轉向全新的方式。在轉型過程中，城市治理體系創(chuàng)新至關重要，決定著碳達峰、碳中和目標能否順利達成。如何從原有的城市治理體系轉變?yōu)榧饶艽龠M快速深度降碳、同時又能保障經濟高質量發(fā)展和人民生活水平提高的治理體系是新目標下城市治理創(chuàng)新的重要挑戰(zhàn)。

本文首先根據我國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程和趨勢，提出碳中和背景下未來40年經濟發(fā)展與碳排放深度脫鉤的“大分流”概念，區(qū)分了高碳城鎮(zhèn)化和低碳城鎮(zhèn)化“兩個40年”的發(fā)展時期，指出在碳中和的背景下城市治理所面臨的挑戰(zhàn)和機遇。其次，運用基于政府視角的城市治理分析框架MPC—IC模型，從城市政府內部動力、能力、權力，及其運作的制度環(huán)境中的激勵和約束等五個維度，對比分析高碳城鎮(zhèn)化和低碳城鎮(zhèn)化時期城市治理的特征。在此基礎上提出未來40年在低碳城鎮(zhèn)化的“大分流”時代實現碳中和的城市治理創(chuàng)新關鍵領域和政策建議。

一、碳中和開啟中國經濟發(fā)展的“大分流時代”

習近平主席在聯合國大會上宣布碳達峰、碳中和目標標志著我國正式走向一個以碳中和為目標的減碳發(fā)展新階段。以此為節(jié)點并以碳排放為核心觀察變量，可以把我國城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展大體劃分為前后“兩個40年”：一是從1980至2020的40年，以大規(guī)模、高速度、高碳排放為特征的“高碳城鎮(zhèn)化、城市高速發(fā)展”時期;二是從2020至2060的40年，以快速碳達峰、碳中和為標志的“低碳城鎮(zhèn)化、城市高質量發(fā)展”時期。在高碳城鎮(zhèn)化時期，我國人口從1980年的9.9億增長到2020年的14.1億，增長42.4%。與此同時，城市人口從1.9億增加到8.9億，增長3.7倍，是總人口增速的8.7倍。經濟增速更加顯著，按可比價格計算，40年間GDP增長了約34倍。 每年碳排放從14.7億噸增長到99億噸，增長6.7倍。我國經濟、城鎮(zhèn)化和碳排放增長規(guī)模和速度是人類歷史上罕見的（見圖1）。

今后40年間，我國碳排放將在2030年前達到峰值后，再經過30年減排努力最終實現二氧化碳凈零排放。圖1顯示，在1980至2020年的40年間碳排放（圖1中的圓形黑點）增長了6.7倍。2020-2030的10年碳排放增長平緩并達到峰值。其后，按照國家目標要求，碳排放將快速下降，并在2060年前實現凈零排放的碳中和狀態(tài)。

我國人口大概率將在“十四五”期間達峰，之后下降到2060年的10億左右。隨著城鎮(zhèn)化率繼續(xù)攀升，城市人口（圖1中的空心菱形）也將有所增加。2050年之后，城鎮(zhèn)化率有望達到85%以上，但由于人口總量下降，城市人口數量的增長受限，到2060年，我國城市人口可能降到9億以下，與目前城市人口規(guī)模相仿。今后40年我國城市人口總體趨勢是先增后減，波動平緩，基本持平。

與碳排放急劇下降形成強烈反差的是，未來40年我國GDP仍將大幅上升?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出，“展望二〇三五年，我國經濟實力、科技實力、綜合國力將大幅躍升，經濟總量和城鄉(xiāng)居民人均收入將再邁上新的大臺階。”習近平主席在介紹“十四五”規(guī)劃和2035遠景目標時，提出到2035年實現經濟總量或人均收入翻一番的目標。要實現這個目標，我國需要并可以實現2021年到2035年平均每年GDP增速4.7%。假定2035到2060年經濟增速逐年遞減到3%，那么2060年GDP總量將達到2020年的5倍以上（圖1中的實心菱形）。雖然具體的增速和總量會有出入，但一般認為未來40年中國經濟仍將以顯著的增速繼續(xù)增長。

觀察城市人口、經濟和碳排放三個變量，前40年的趨勢一致，均為同向上升，快速增長;而后40年，各項指標轉為多向分流，在城市人口大致持平的同時，經濟大幅增長、碳排放快速下降，經濟增長與碳排放深度脫鉤。對于經濟增長與碳排放隨時間維度從同向發(fā)展轉為沿不同方向分叉前行的現象我們姑且稱之為分流（divergence）。以碳達峰、碳中和戰(zhàn)略制定為標志，我國城市發(fā)展從此進入大約40年的“大分流（great divergence）”時代。

前40年人口、經濟和碳排放同向高速發(fā)展肇始于上世紀七十年代末的改革開放政策實施。黨的十一屆三中全會做出將工作中心轉移到經濟建設的重大決策之后，經濟增長加速。隨著人口慣性增長以及大規(guī)模高速度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，城市人口和GDP總量快速上升成為一個高速增長時代的標志，甚至被稱為“中國奇跡”，其背后是能源消費的高速增長。1980年，我國能源消費不到6億噸標煤，而到2020年則接近50億噸，40年增加了7.3倍。由于資源稟賦限制，我國的能源結構以高碳排放的化石能源，特別是煤炭為主。雖然近年來非化石能源發(fā)展迅速，這一時期碳排放仍大幅增加了6.7倍。因此，在前40年，伴隨高速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經濟增長的是高能耗、高碳排放。經濟增長與碳排放密切掛鉤、深度捆綁。由于碳達峰、碳中和目標的提出和嚴格推進，今后40年將在認真實施節(jié)約能源資源這項基本國策基礎上，大規(guī)模發(fā)展太陽能、風能等可再生能源、創(chuàng)新發(fā)展氫能、核能等新能源及儲能技術，快速替代煤炭石油等化石能源，在保障經濟增長的同時，實現深度脫碳以及經濟增長與碳排放深度脫鉤。能源系統(tǒng)效率提高和結構優(yōu)化將使未來經濟增長不再建立在能源消費和碳排放增長的基礎上。要實現這一劃時代變革需要城市治理體系相應的創(chuàng)新和改變。

二、碳中和對城市治理的挑戰(zhàn)

（一）碳排放與市場失靈

我國大規(guī)模、高速度城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展是市場化和工業(yè)化相伴而生、共同發(fā)展。在一定程度上，可以說我國城市的高速發(fā)展是市場化改革成功的結果。然而，伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化出現的碳排放的高速增長也被認為是市場失靈造成的。2007年，斯特恩報告認為氣候變化是我們時代最大的市場失靈。氣候變化政府間委員會最近明確無誤地將氣候變化歸因于人類活動。工業(yè)革命以來，煤炭、石油和天然氣等化石能源成為人類生產和生活活動的主要動力和熱量來源?；茉慈紵欧哦趸迹–O2）及其他溫室氣體導致大氣溫室氣體濃度上升，強化了大氣層的溫室效應，導致全球溫度和海平面升高等一系列變化。過去40年我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化基本延續(xù)了發(fā)達國家依賴化石能源的發(fā)展模式。在這一模式下，雖然溫室氣體和其他環(huán)境污染物是對環(huán)境造成嚴重影響的負外部性，但化石能使用者并不支付相應的成本，從而導致在一定時期溫室氣體排放無節(jié)制地增長。1970年以來，各國環(huán)境政策實施，化石能生產和消費企業(yè)開始為其排放的某些環(huán)境污染物，如二氧化硫、氮氧化物、重金屬等支付部分成本。然而，多數國家并沒有相應的政策法規(guī)為溫室氣體排放定價，而是交由市場定價，導致排放者并不承擔經濟和環(huán)境責任。因此，同樣是基于市場，市場的成功是城市發(fā)展和有效運行的必要條件，而市場失靈則造成資源錯配和效率損失，并導致長期以來碳排放總量上升。

在碳中和背景下，未來的城市治理首先需要解決如何在充分利用市場的同時有效處理市場失靈問題。市場仍需要在資源配置中發(fā)揮決定性作用，但作為負外部性的溫室氣體排放必須內部化，使排放者支付與其責任相應的成本。城市治理需要在規(guī)則設置、資源和碳排放稅收以及碳市場方面進行創(chuàng)新，以新的治理機制糾正市場失靈。

（二）碳中和需要糾正政府失靈

與市場失靈相比，政府失靈可能是碳中和背景下城市治理創(chuàng)新的更大挑戰(zhàn)。在高碳城鎮(zhèn)化時期，政府不僅未能有效糾正由市場失靈所導致的碳排放增長，相反，由于缺乏認知、制度約束和激勵機制，某些政府行為反而加劇了碳排放增長。在國家層面，有對化石能源產業(yè)的鼓勵和補貼政策;而在城市層面，在國家激勵機制大背景下，城市政府往往追求經濟增長、忽視環(huán)境責任，在碳排放控制上缺乏主動性。

在高碳發(fā)展時期的制度環(huán)境下，城市政府行為與碳排放控制存在激勵不相容問題。企業(yè)生產發(fā)展、城市規(guī)模擴張與政府的經濟增長目標是一致的。在以化石能為主的能源結構下，限制能源消耗、減少碳排放則直接影響到企業(yè)的生產，進而影響政府就業(yè)和稅收目標。在企業(yè)生產與能源消費和碳排放密切相關的情形下，碳排放越高則意味著企業(yè)的產量和產值越高，同時，為政府所提供的稅源更多。在消費側，居民生活的水平提高建立在大量的能源的基礎上，限制居民對能源和碳排放的消費，會影響城市市民的生活便利和質量。

在碳中和的背景下，需要改變激勵機制，使政府、企業(yè)和市民行為動力與碳減排需要相一致。城市發(fā)展動力、政府權力范圍和管制方式均需要改變。在居民生活方面，政府需要為居民的碳減排生產方式和生活方式提供激勵，為居民的高碳排放生活方式制定約束。城市治理創(chuàng)新意味著從原來的在工業(yè)化背景下的相容的激勵機制轉向面向碳中和的一套新的相融相洽、自我激勵、自我約束和自我實施的激勵機制。

三、碳中和背景下城市治理轉變：模型分析

（一）基于政府視角的城市治理MPC-IC模型

我國國家治理體系以政府為核心，城市治理體系強調政府主導、市場主體和社會參與。政府行為和運作直接影響城市治理效率和效能。基于城市治理中的政府行為，我們從政府體系及其制度環(huán)境兩方面構建了城市政府行為制度分析模型 。在政府體系方面，關注城市政府行為的內在動力（M，Motivation）、可行使的權力（P，Power）和自身的能力（C，Capacity）。三個變量中，動力（M）是驅動城市政府行為的內在力量，是城市發(fā)展愿景、規(guī)劃和項目的根源和基礎;權力（P）決定城市政府行為的邊界和深度;而能力（C）是一個城市政府能否達成目標的基本條件。這三個維度共同構建了政府行動的動力、范圍和效力。在政府所處的制度環(huán)境方面，關注國家制度安排對城市政府的激勵（I，Incentives）和約束（C，Constrains）。在我國單一制政府體系中，黨的組織原則、國家制度安排、政策導向和行政規(guī)則對城市黨委和政府具有強烈的激勵（I）和約束作用（C）。五個變量綜合起來構成MPC-IC模型。這一模型可以用來觀察和分析城市治理體系及其關鍵特征。

（二）運用MPC-IC模型對比分析兩個時期城市治理體系特征

運用MPC-IC模型作為分析框架，對前40年高碳城鎮(zhèn)化和后40年低碳城鎮(zhèn)化兩個時期城市政府的動力、權力和能力及其激勵和約束的制度環(huán)境五個變量進行對比分析，可發(fā)現兩個時期之間的巨大反差。前40年，城市政府發(fā)揮了關鍵的主導作用，具有強烈的發(fā)展動力、較大的資源支配權力以及充裕的財力和城市規(guī)劃建設能力。在此期間，制度環(huán)境對城市規(guī)模擴張、經濟增長和高碳排放起到了強激勵和弱約束的作用。而今后40年間，面向碳中和的低碳城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展過程中，政府的動力、權力和能力及其運行于其中的制度環(huán)境均將發(fā)生巨大變化，必將改變城市政府的行為模式和特征。

1.動力

前40年的城鎮(zhèn)化過程中，城市政府具有積極推動城市擴張、基礎建設和產業(yè)發(fā)展的內在動力，城市發(fā)展與政府目標一致。首先，城市發(fā)展和經濟增長是地方首長政績考核的關鍵指標;其次，經濟增長是政府稅收的基本保障，同時，也為市民帶來就業(yè)和福利。在前40年高碳發(fā)展時期，能源利用效率、資源環(huán)境保護在政績考核中居次要地位，碳排放指標更是在“十二五”以來才被列入政府工作目標。在與經濟增長目標發(fā)生矛盾的情況下，資源、能源、環(huán)境、生態(tài)和碳排放目標往往讓位于經濟發(fā)展目標。而在今后40年的低碳發(fā)展時期，碳中和成為國家發(fā)展和國際承諾的約束性目標，它與城市政府經濟增長目標并不完全一致。在以化石能為主的能源體系下，城市經濟發(fā)展尚未與碳排放脫鉤，減少碳排放需要控制能源消費，從而會影響經濟增長，進而影響政府稅收和公共支出。在一定時期內，這類城市需要在降碳控能與經濟增長之間做出權衡和選擇。目前，盡管各省市都先后表態(tài)并制定碳達峰、碳中和規(guī)劃，但現實中許多地方仍對高能耗、高碳排放項目有較強的沖動。其中，有些的確是現實需求，例如有些地方電力供應對煤炭需求拉高了煤炭價格。此外，碳中和目標要求大量公共資源投資于節(jié)能降碳和能源轉型，也會分流城市政府財政資源。在許多城市政府面臨財政短缺和債務嚴重的情況下，將有限的財政資源用于碳達峰、碳中和就會顯得動力不足。

碳中和目標來自全球應對氣候變化的需要，它首先是一個全球目標。我國確立2060碳中和目標之后，全球目標成為國家目標。要把碳中和國家目標轉變?yōu)槌鞘凶杂X的行動需要創(chuàng)造條件使其內化為城市自身的目標，其中包括通過政治壓力傳導和轉變城市領導和市民的觀念。在條件尚未成熟之際，地方政府對實現碳中和目標缺乏內在動力?，F階段，地方政府的動力更多來源于中央政府政治壓力，是外部驅動而不是內在動力。

2.權力

前40年大規(guī)模、高速度的城鎮(zhèn)化奇跡有賴于城市政府對轄區(qū)土地資源的支配權。中國城鎮(zhèn)化融資是在很大程度上依靠連續(xù)不斷、循環(huán)上升的土地溢價。城市政府的土地支配權對城市建設融資起到決定性作用。城市政府掌握城市發(fā)展規(guī)劃權和土地資源處分權，可以利用其自由裁量權拓展城市邊界、擴展土地資源，并在城鎮(zhèn)化大趨勢下推高土地溢價，并依法掌握土地溢價的剩余索取權。建立在城市政府規(guī)劃權和土地支配權基礎上的土地財政為城市公共支出提供了必要的補充。未來40年，在大分流背景下，城鎮(zhèn)化速度趨緩、土地需求減弱，為城市政府帶來收入的土地財政弱化。城市政府土地擴張的沖動和權力均被弱化。2021年，四部委發(fā)文，將城市土地轉讓收入列為一般性財政收入，歸口國家稅務局征收，進一步收緊了城市政府對土地收入的支配權，從而使城市政府在未來城市發(fā)展決策和行動上的自由裁量權縮減?？梢灶A期，城市政府對于實現碳中和的財政資源將越來越難以從土地出讓收入中獲取。在碳中和背景之下，拓展城市邊界、增加城市土地資源等資源獲取途徑不僅難以幫助城市政府實現碳達峰和碳中和的目標，甚至有時反而使其責任邊界擴大。

城市政府的權力也體現在對市域范圍內企業(yè)、居民的支配和規(guī)制的權力。而這項權力也與其責任密切相關。城市政府需要市域范圍內企業(yè)、機構和居民滿足碳達峰碳中和的要求，同時也有責任幫助他們實現其目標。在多項目標存在內在不一致的情形下如何平衡、協(xié)調目標之間的矛盾也成為政府的挑戰(zhàn)。與高碳時期不同，在碳中和背景下城市政府的權力意味著責任，未必越大越好。

3.能力

前述的財政資源支配權是體現城市政府能力的重要方面。此外，在過去40多年的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城市政府培育了較為強大的城市建設和管理能力，然而，這些能力在碳中和背景下很多難以施展。例如，在“經營城市”理念下，城市政府以傳統(tǒng)方式進行土地開發(fā)和投融資建設能力很強并能夠促進地方經濟高速發(fā)展，但這種能力與碳中和的需要并非完全一致。城市政府在戰(zhàn)略規(guī)劃和管理規(guī)制過程中，需要培養(yǎng)新的能力，包括如何使經濟發(fā)展與碳排放脫鉤、如何促進激勵城市居民踐行綠色生活方式。高質量低碳發(fā)展的要求對于已經習慣于高碳時期發(fā)展模式的城市政府無疑是新的挑戰(zhàn)。

4.激勵機制

在前40年的高碳發(fā)展時期，對城市政府主要的激勵機制是中央對地方、上級對下級的績效考核機制。在中組部頒發(fā)的《地方黨政領導干部工作考核辦法》中在“德、能、勤、績、廉”五方面均有明確要求，但一般認為“績”是最易量化的考核指標。不少地方更是把“績”簡化為經濟增長或GDP規(guī)模和增速。一些研究者認為地方政府領導為了晉升而展開經濟增長規(guī)模和速度的競爭，而這種地方之間的“錦標賽”為全國的經濟發(fā)展帶來動力和活力。制度激勵的另一種機制是分稅制。在分稅制下，地方財政資源與經濟增長密切掛鉤，經濟規(guī)模越大，財政資源越豐富。因此，在前40年城市政府面臨的兩大激勵機制或明或暗都指向對經濟增長的激勵。而在碳中和與高質量發(fā)展背景下，經濟增長的重要性減弱，而新的量化考核指標和方法需要更加明確。2018年以來，我國地稅和國稅兩套機構合并，盡管分稅制依然存在，但其對城市政府的激勵不如從前，需要在碳達峰、碳中和目標下，創(chuàng)新制度安排，創(chuàng)造新的激勵機制。而這些創(chuàng)新不僅依靠城市政府自身的努力，更仰賴從中央政府層面自上而下的激勵機制的創(chuàng)新。

5.約束機制

對城市政府的約束機制中除黨紀國法和規(guī)章制度外，政府科層體系中上級對下級，特別是中央對地方的行政約束十分重要。在制度層面，公眾和媒體對政府監(jiān)督也很重要。當城市政府權力過大而約束機制尚未健全時，會出現不規(guī)范、亂作為甚至產生腐敗。不少城市的盲目開發(fā)、破壞生態(tài)、野蠻拆遷等問題都與約束薄弱有關。黨的十八大以來，強調把權力關進制度的籠子，對各級黨委政府的約束增強，在今后40年低碳城鎮(zhèn)化時期，“實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統(tǒng)性變革”，要求把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標。各級黨委、政府在實現碳達峰和碳中和上擔起其政治責任。這種自上而下的要求是對城市政府的新約束。有的省市強調必須自覺擔起實現碳達峰、碳中和的政治責任。有的重要能源基地、產煤大省，在碳達峰、碳中和的低碳發(fā)展過程中，勢必面臨艱巨的挑戰(zhàn)，但中央的要求成為各級黨委、政府的政治責任和新的約束。生態(tài)環(huán)境部加強了區(qū)域和項目能耗和碳排放方面的督查，近期，對國家能源局提出整改意見。在政治和行政體系之外，我國在應對氣候變化和低碳發(fā)展中尚需加強立法和法律約束。此外，媒體監(jiān)督和公眾參與也應成為政府在碳達峰和碳中和的約束機制。

綜上，對于城市政府而言，從動力、權力、能力的視角觀察，可以發(fā)現，城市政府在實現碳中和目標當中面臨著自身動力不足、權力受限和能力缺乏的問題。而在制度環(huán)境方面，也存在著激勵相容性和約束制度化方面的問題。

四、碳中和背景下的城市治理創(chuàng)新

（一）建立共識，將碳中和確立為城市政府的工作目標

城市治理創(chuàng)新首先需要建立新共識。新制度主義經濟學將共有信念看作是制度的本質和核心。未來40年的經濟社會發(fā)展需要圍繞應對氣候變化、實現碳中和在黨和政府體系內明確建立共識。這一共識是基于理性認知上的信念，而不單純是簡單執(zhí)行中央決定。這一新共識的建立并不容易。碳達峰、碳中和是為了應對全球氣候變化而設立的全球目標，與城市的經濟社會發(fā)展目標相距甚遠。需要認識到，我國的“雙碳”目標是對國際社會承諾承擔大國責任，也是利用應對氣候變化實現碳達峰、碳中和，倒逼國內經濟轉型，尋求新的增長點，轉變產業(yè)結構實現新的經濟增長方式的轉變。

習近平主席的幾次重要講話均從國際和國內兩方面清晰地闡明了在我國實現碳中和、碳達峰目標的戰(zhàn)略意義。在國際方面，“雙碳”目標是人類保護地球的必要行動，是綠色轉型的大方向，是人類發(fā)展的潮流。中國要擔當大國責任，履行國際承諾，踐行多邊主義，努力引領世界發(fā)展潮流，建設人與自然和諧共生的生命共同體。在國內方面，實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統(tǒng)性變革，是生態(tài)文明建設整體布局的一部分，是綠色復蘇的關鍵，更是倒逼經濟社會發(fā)展建立在資源高效利用和綠色低碳發(fā)展基礎上的重要途徑。建立全社會共識，需要全國各級黨委和政府將應對氣候變化提高到更高的戰(zhàn)略定位，將應對氣候變化這一全球任務轉化為地方政府自覺的責任。目前，不少黨委和政府將碳達峰和碳中和當作一項政治任務，提高政治站位、擔當政治責任來對待，但未必認識到實現碳達峰、碳中和對其本地區(qū)的重大意義。習主席要求“要抓住產業(yè)結構調整這個關鍵，推動戰(zhàn)略性新興產業(yè)、高技術產業(yè)、現代服務業(yè)加快發(fā)展，推動能源清潔低碳安全高效利用，持續(xù)降低碳排放強度”，以促進轉變經濟增長方式、調整產業(yè)結構、尋找新的經濟增長點。實際上，“雙碳”目標并不僅僅是高入云端的國際與全球的責任和義務，在城市發(fā)展的工作層面也具有十分清晰和具體的內容和指標。政府、企業(yè)和社會大眾需要在學習和領會其精神的基礎上建立新共識，激發(fā)內在動力，創(chuàng)新治理體系，提高治理能力。

（二）創(chuàng)新地方領導干部政績考核指標體系和晉升機制

上述分析表明，要實現城市發(fā)展中的碳中和目標，需要改變激勵機制（I），有效激發(fā)城市領導的內在動力（M）。實踐證明，地方領導干部考核是激發(fā)城市政府工作主動性的有效途徑。這種在高碳發(fā)展過程中建立并行之有效的考核體系和指標在以碳中和為約束的新時代需要做出調整，將碳達峰和碳中和的工作目標納入到現有的考核體系。新的考核體系需要兼顧這兩個看似矛盾的發(fā)展目標。目前考核體系中的績效考核仍以經濟增長指標占主導地位。近年來為了建設生態(tài)文明，實現美麗中國的戰(zhàn)略目標已經引入了一系列與環(huán)境保護綠色發(fā)展相關的指標，這些指標需要在碳中和的背景下予以考核，使得這些指標能夠有效地反映碳中和目標。

（三）完善碳定價機制，修正負外部性導致的市場失靈

碳中和背景下，城市治理創(chuàng)新的重點是要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，其中關鍵一環(huán)是建立碳定價機制。政府通過建立碳定價機制，讓排放者付費，從而實現碳減排。2011年，我國啟動了碳排放權交易試點。從2021年7月開始，在全國范圍內對電力領域里的排放單位納入全國碳排放交易市場，使其為其碳排放付費。隨著碳市場運行逐步成熟，更多行業(yè)的排放源也將被納入全國統(tǒng)一的碳排放市場。政府管好碳市場，就扭住了碳排放的“牛鼻子”。

除碳市場之外，碳稅和政府規(guī)制等也可以成為讓碳排放者為其排放支付代價的有效機制。有必要將碳市場、碳稅和碳規(guī)制以及包括社會監(jiān)督等各項機制統(tǒng)合應用，使排放者為其行為負責，從而能減少甚至消除其負外部性，讓市場發(fā)揮資源配置的調節(jié)作用。城市政府通過其立法、執(zhí)法和行政等措施創(chuàng)設市場，讓市場主體納入監(jiān)管范圍，并依法依規(guī)披露排放信息、遵從市場監(jiān)管和社會監(jiān)督。城市政府還能幫助市場主體提高減排能力和參與碳市場的積極性。

（四）加強數字化建設，促進城市智慧治理

城市碳排放管理是城市治理的一場革命，需要充分利用新的技術創(chuàng)新，特別是數字技術的應用。城市政府對于碳市場的管理職責首先在于確定碳排放總量及其在各市場主體之間的分配。其次是確保碳排放信息的及時、準確披露，最終是讓違反市場規(guī)則的行為依法依規(guī)得到糾正。數字技術在這個過程的每個環(huán)節(jié)都將大有可為。依靠準確量化，對各排放源有針對性地精細管理。近年來，我國不同的地方在數字政府和智慧治理方面取得了重要進展。杭州市以“城市大腦”為標志的數字城市建設，通過大數據、實時監(jiān)測和動態(tài)調整，控制交通流量和通勤效率，實現節(jié)能降碳。廣東省對數字政府建設在低碳發(fā)展、碳匯、碳排放管理等方面均有所應用。

發(fā)達國家數字城市和智慧治理方面也有許多可資借鑒的有效案例，紐約市在全球率先推進算法賦能城市社會治理，“紐約2050”和《紐約市互聯網總體規(guī)劃》為紐約市政府引入新的職能角色。英國倫敦的智慧城市提出“自適應治理”，強調市民參與的重要性、利用數據解決城市問題。通過降低地面交通運輸碳排放量和發(fā)掘可再生能源新優(yōu)勢，帶動低碳化轉型。

（五）加強能力建設，培育碳中和能力和人力資源

城市實現碳中和需要在治理能力上補短板。毋庸諱言，各級黨委、政府目前對氣候變化碳達峰和碳中和的相關概念及方法仍然陌生，需要在全國范圍內針對各級政府、排放單位、社會組織和公民進行應對氣候變化和碳中和的能力建設培訓。教育機構和科研單位有責任和能力承擔能力建設的工作。在能力建設方面，政府針對碳達峰和碳中和制定時間表路線圖和施工圖時應包括明確的能力建設規(guī)劃方案。碳中和是一項前所未有的目標，無論對政府還是企業(yè)都面臨巨大的挑戰(zhàn)，都需要在實踐中不斷提升自身能力。“十四五”將是我國實現碳達峰碳中和的關鍵期和窗口期，也是政府、企業(yè)和社會組織能力建設的關鍵期。

在碳中和背景下，上述城市治理創(chuàng)新五個方面各有側重，前三項強調治理體系創(chuàng)新，后兩項側重治理能力提升。實現碳中和目標不僅需要政府、企業(yè)和市場，同時必須依賴全社會的廣泛積極有效參與。城市居民的參與首先是通過其消費行為傳導，通過市場傳導到生產端和供給端。城市居民對高碳產品的需求決定了在供給端高碳生產和高碳產品與服務的供給。城市治理創(chuàng)新需要設計新的機制和制度環(huán)境以激勵和促進城市居民對于低碳生活產品和服務的需求，以盡可能低的成本和碳排放實現生活產品和服務的最高最大需求的滿足。

五、結論與政策建議

綜上，本文得出主要結論如下：

第一，我國碳達峰和碳中和目標的提出和實施，在很大程度上改變了城市政府經濟社會發(fā)展的方向和動力，對城市政府治理體系和治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，實現碳中和目標要求城市政府開展系統(tǒng)性和針對性的治理創(chuàng)新。

第二，城市政府治理體系和治理能力不足體現在動力、權力、能力等三個方面，此外制度環(huán)境提供激勵和約束方面也需要調整或加強。目前城市政府在碳達峰和碳中和工作上面臨的弱激勵、強約束的制度環(huán)境需要調整，以便將碳中和目標轉化為城市自身內在的動力。

第三，城市治理創(chuàng)新首先需要各級政府在碳中和問題上建立共識，將全球目標轉化為城市目標以及城市領導自身的內在追求。

第四，需要綜合發(fā)揮科層組織、市場機制和社會合作多項機制的各自優(yōu)勢。針對碳中和目標，完善地方領導干部政績考核指標體系和晉升機制，修正外部性導致的市場失靈，發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

第五，加強能力建設，培育政府、企業(yè)、社會組織和公民實現碳中和的能力是實現綜合目標的基礎。

基于以上分析和結論，針對城市層面在碳中和背景下近中期的治理創(chuàng)新提出四條政策建議：

第一，在全國范圍內開展對各級黨和政府領導及相關部門的培訓。使相關領導和各個部門對碳達峰、碳中和和應對氣候變化以及這些工作與自身關系有更加清晰、明確的認知。通過學習和研討，澄清模糊概念，建立共識，使碳達峰和碳中和深入人心，明確碳達峰、碳中和與建設生態(tài)文明、人類命運共同體、人與自然生命共同體之間的邏輯關系和現實關聯。

第二，將碳達峰碳中和納入地方黨政領導干部績效考核指標和考核機制。制定相關標準，開展試點工作，在試點基礎上總結推廣。

第三，在地方的“十四五”規(guī)劃實施方案，特別是相關專項規(guī)劃及其實施方案中，將碳達峰和碳中和相關內容與經濟社會發(fā)展、產業(yè)技術進步、科教文化建設等方面密切結合。按照中央要求，制定碳達峰碳中和的路線圖、時間表和施工圖。

第四，在新建、改建項目的碳排放評估中完善相關指標和標準，密切結合環(huán)境影響評價、能源消費評價。以此為基礎，開展綠色金融相關工作，讓碳達峰碳中和先進項目和企業(yè)在融資中得到應有的獎勵，而不達標者受到抑制。

（責任編輯：胡曉慧）