施歌

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視社會(huì)信用體系建設(shè)。黨的十九屆五中全會(huì)明確要求，要推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)。2020年9月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第8次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要完善社會(huì)信用體系，加快建設(shè)重要產(chǎn)品追溯體系，建立健全以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。2020年11月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究社會(huì)信用體系建設(shè)工作，確定完善失信約束制度、健全社會(huì)信用體系建設(shè)的有效措施。

信用獎(jiǎng)懲機(jī)制作為社會(huì)信用體系建設(shè)的一項(xiàng)核心機(jī)制，在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面發(fā)揮了積極作用。完善的信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，就是信用獎(jiǎng)懲實(shí)施方綜合運(yùn)用司法、行政、市場(chǎng)、行業(yè)和社會(huì)獎(jiǎng)懲機(jī)制對(duì)信用主體作出的綜合性獎(jiǎng)懲。但在實(shí)踐中，也存在懲戒泛化、程序缺失等諸多問題。比如，信用獎(jiǎng)懲機(jī)制只是作為一個(gè)概念被提出和應(yīng)用，其守信和失信行為的界定并沒有一個(gè)明確、統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)。又如，有的失信懲戒制度設(shè)計(jì)把失信作了擴(kuò)大化理解，認(rèn)為信用就是個(gè)筐，什么都可以往里裝，違法、違約、違紀(jì)、違反道德、違反職業(yè)規(guī)范的行為，都被納入失信行為對(duì)待，在社會(huì)上引起不小爭(zhēng)議。再如，還存在失信認(rèn)定懲戒程序缺失、過罰不相當(dāng)導(dǎo)致輕錯(cuò)重罰、權(quán)利救濟(jì)渠道不暢等諸多問題，使得進(jìn)一步推進(jìn)信用工作難度較大。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先是信用經(jīng)濟(jì)，信用經(jīng)濟(jì)必須是法治經(jīng)濟(jì)。要實(shí)現(xiàn)信用建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，必須將信用建設(shè)全面納入法治軌道?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束機(jī)制?構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）對(duì)依法依規(guī)實(shí)施失信懲戒進(jìn)行了規(guī)定。要準(zhǔn)確全面落實(shí)相關(guān)要求，確保信用獎(jiǎng)懲工作在法治軌道內(nèi)規(guī)范前行。

依法依規(guī)，準(zhǔn)確界定范圍。信用措施是“雙刃劍”，用好了有利于社會(huì)治理，用不好會(huì)產(chǎn)生很多副作用，必須要以法律法規(guī)為依據(jù)，必須納入法治軌道。首先，要準(zhǔn)確界定范圍。要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格界定信用信息納入的范圍、嚴(yán)重失信主體名單（即“黑名單”）的設(shè)列范圍、失信聯(lián)合懲戒的范圍。有效防止信用措施的不當(dāng)使用甚至濫用。其次，要依法依規(guī)。實(shí)施信用懲戒措施必須以法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院、黨中央的文件為依據(jù)。法律法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)，地方性法規(guī)是由立法機(jī)關(guān)審議通過的法規(guī)，規(guī)范性文件是不能作為信用懲戒依據(jù)的。再者，實(shí)行目錄制和清單制管理。按照《指導(dǎo)意見》要求，要分層次構(gòu)建公共信用信息目錄和失信懲戒措施清單。國(guó)家制定全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄和失信懲戒措施清單，地方根據(jù)工作實(shí)踐，制定適用于本地的公共信用信息補(bǔ)充目錄、失信懲戒措施補(bǔ)充清單。補(bǔ)充目錄和補(bǔ)充清單編制也必須嚴(yán)格依法依規(guī)，以地方性法規(guī)為依據(jù)。

規(guī)范程序，嚴(yán)格規(guī)制嚴(yán)重失信主體名單。嚴(yán)重失信主體名單，是一種較為嚴(yán)厲的失信懲戒措施，因其力度大，造成的后果和影響也較大，必須納入最嚴(yán)格的法治軌道進(jìn)行規(guī)制。一是嚴(yán)格界定列入嚴(yán)重失信主體名單的范圍。按照《指導(dǎo)意見》的要求，列入嚴(yán)重失信主體名單的行為只能是嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序、拒不履行法定義務(wù)嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)公信力、拒不履行國(guó)防義務(wù)等四類行為，任何部門和單位不得擅自增加或擴(kuò)展。二是嚴(yán)格規(guī)定嚴(yán)重失信主體名單的設(shè)立權(quán)限。在全國(guó)范圍內(nèi)適用的嚴(yán)重失信主體名單制度認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以法律、法規(guī)或黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件形式確定，暫不具備條件的可以部門規(guī)章形式確定。地方層面，可根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的需要，通過制定地方性法規(guī)，規(guī)定在本地區(qū)范圍內(nèi)適用的嚴(yán)重失信主體名單制度。通過對(duì)嚴(yán)重失信主體名單實(shí)行最嚴(yán)格的法律規(guī)制，杜絕“黑名單”制度各行其是、各自為政的問題。三是嚴(yán)格履行嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定程序。名單認(rèn)定前應(yīng)當(dāng)履行告知程序告知當(dāng)事人，并依托相應(yīng)的行政決定文書載明理由、依據(jù)、失信懲戒措施提示、移出條件和程序以及救濟(jì)措施等內(nèi)容，必要時(shí)也可由認(rèn)定部門單獨(dú)制定認(rèn)定嚴(yán)重失信主體名單的決定文書。

過罰相當(dāng)，審慎適度開展失信懲戒。《指導(dǎo)意見》對(duì)依法依規(guī)開展失信懲戒進(jìn)行了專門規(guī)定。失信行為與懲戒措施過懲相當(dāng)，為失信懲戒劃定了尺度，也是維護(hù)信用主體合法權(quán)益的必然要求。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，對(duì)失信主體采取減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒措施，必須基于具體的失信行為事實(shí)，直接援引法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件為依據(jù)，并實(shí)行清單管理。同時(shí)，失信懲戒必須遵循合法、關(guān)聯(lián)、比例等原則，按照失信行為發(fā)生的領(lǐng)域、情節(jié)輕重、影響程度等，嚴(yán)格依法分別實(shí)施不同類型、不同力度的懲戒措施，不得隨意增設(shè)懲戒措施或加重懲戒，以確保失信行為與懲戒措施過懲相當(dāng)。

保護(hù)權(quán)益，健全完善信用修復(fù)機(jī)制。信用法治建設(shè)既要注重實(shí)體正義，也要注重程序正義。失信懲戒的法定性，不僅包括懲戒措施法定、懲戒程序法定，還包括救濟(jì)機(jī)制法定。要建立和完善有利于自我糾錯(cuò)、主動(dòng)自新的信用修復(fù)機(jī)制，充分保障信用主體的合法權(quán)益?！吨笇?dǎo)意見》提出，失信主體按要求糾正行為、消除不良影響的，均可申請(qǐng)信用修復(fù)，但是法律法規(guī)和黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件明確規(guī)定不可修復(fù)的失信信息除外。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定信用修復(fù)的具體規(guī)定，明確信用修復(fù)方式和程序，符合修復(fù)條件的，要按程序及時(shí)將其移出嚴(yán)重失信主體名單，終止共享公開相關(guān)失信信息。此外，被懲戒主體對(duì)認(rèn)定主體資格有異議的，對(duì)失信與否的認(rèn)定不服的，都有權(quán)向認(rèn)定機(jī)關(guān)申請(qǐng)糾正、申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟等程序?qū)で缶葷?jì)。

強(qiáng)化信用獎(jiǎng)懲的支撐保障。信用獎(jiǎng)懲機(jī)制是一種聯(lián)動(dòng)機(jī)制，需要政府部門及社會(huì)各方積極配合和有力支撐。一是加快信用立法進(jìn)程，構(gòu)建更加完備的信用法制體系。目前，社會(huì)信用法已列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，加快推進(jìn)社會(huì)信用基本法的立法進(jìn)程，為社會(huì)信用建設(shè)提供頂層法律設(shè)計(jì)，是當(dāng)前社會(huì)信用建設(shè)的重要任務(wù)。地方也應(yīng)按照《指導(dǎo)意見》的要求，在權(quán)限范圍內(nèi)，通過較高層級(jí)的立法，逐步建立符合法治要求的信用立法和制度體系。二是提升信用信息化水平。充分發(fā)揮公共信用信息平臺(tái)的載體作用，對(duì)公共信用信息“應(yīng)歸盡歸”“應(yīng)示盡示”，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)，推動(dòng)信用信息公開共享，為信用監(jiān)管和信用獎(jiǎng)懲提供數(shù)據(jù)支撐。三是充分發(fā)揮信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用。明確政府部門與行業(yè)組織、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的協(xié)作關(guān)系，政府部門可與信用服務(wù)機(jī)構(gòu)以簽署共享協(xié)議的方式，開展信用信息共建共享，采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式，委托信用服務(wù)機(jī)構(gòu)開展對(duì)失信主體信用修復(fù)培訓(xùn)等。四是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。充分發(fā)揮各類社會(huì)組織作用，引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與信用激勵(lì)和懲戒。建立完善投訴、舉報(bào)制度，健全公眾參與監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)嚴(yán)重失信行為。完善社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)守信行為的褒揚(yáng)和宣傳、對(duì)失信行為的披露和曝光，營(yíng)造良好的社會(huì)誠(chéng)信氛圍。

（作者單位：江蘇省戰(zhàn)略與發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：蘇勝利