雒立軒，劉國田

（1.中國港灣工程有限責(zé)任公司，北京100027；2.中交第一公路勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司，西安710075）

1 拉美基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目分類

拉美地區(qū)市場化程度較高的國別對(duì)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均以PPP模式開發(fā)，通過制定并執(zhí)行對(duì)私人投資者提供保護(hù)的國家級(jí)法律（如哥倫比亞的2012年1508號(hào)法案、智利的1996年900號(hào)特許經(jīng)營法案）吸引國內(nèi)以及國際市場的私人投資者與所在國政府共同開發(fā)大型基礎(chǔ)設(shè)施。近年來，拉美大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目包括哥倫比亞第四代路網(wǎng)項(xiàng)目（簡稱“4G路網(wǎng)項(xiàng)目”）、波哥大地鐵1號(hào)線項(xiàng)目、秘魯?shù)哪茉?、交通類?xiàng)目以及智利的水利、交通等項(xiàng)目均以PPP方式進(jìn)行公開招標(biāo)。綜合上述國別的PPP項(xiàng)目，可根據(jù)項(xiàng)目付費(fèi)主體分為三大類型。

1.1 政府付費(fèi)型

該類項(xiàng)目一般由政府作為發(fā)起人出資完成項(xiàng)目的前期可行性研究、社會(huì)經(jīng)濟(jì)分析等工作，面向社會(huì)公開招標(biāo)。由于政府付費(fèi)是社會(huì)資本方收入的唯一來源，因此，將依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)是否按照合同規(guī)定的要求對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行支付（也稱可用性付費(fèi)）。投標(biāo)人需要組建自己的前期設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、投融資團(tuán)隊(duì)、法務(wù)團(tuán)隊(duì)、稅務(wù)團(tuán)隊(duì)、保險(xiǎn)團(tuán)隊(duì)等對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行深入研究，由于PPP項(xiàng)目不僅需要考慮建設(shè)期的成本，還要考慮運(yùn)營期的收入和支出，因此，需要形成完整的財(cái)務(wù)模型，根據(jù)公司的投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算出政府支付金額的凈現(xiàn)值。由凈現(xiàn)值最低的投標(biāo)人作為社會(huì)資本方完成項(xiàng)目的建設(shè)以及運(yùn)營。

1.2 用戶付費(fèi)型

該類項(xiàng)目指社會(huì)資本方在政府部門無明確要求的情況下，自發(fā)向政府推薦潛在PPP項(xiàng)目，在國內(nèi)一般稱為民間自提。在拉美地區(qū)，此類項(xiàng)目首先需要社會(huì)資本方向政府相關(guān)負(fù)責(zé)部門提交1份項(xiàng)目初步描述性文件（項(xiàng)目意向書或初步建議書），其中，包括項(xiàng)目整體描述、初步技術(shù)方案、社會(huì)經(jīng)濟(jì)分析、環(huán)境影響報(bào)告及可能涉及的征地進(jìn)行概念性描述。一旦項(xiàng)目意向書審查通過，社會(huì)資本方應(yīng)在意向書的基礎(chǔ)上自行獨(dú)立完成可行性研究報(bào)告，內(nèi)容包括但不限于申請(qǐng)人PPP項(xiàng)目業(yè)績、技術(shù)可行性研究、總投資估算及財(cái)務(wù)模型、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響以及環(huán)境與社會(huì)影響分析。并提交給政府審查，審查完成后項(xiàng)目可能會(huì)被批復(fù)且進(jìn)入社會(huì)公示階段，或者政府部門針對(duì)報(bào)告內(nèi)容提出修改意見，私營部門需根據(jù)政府意見修改項(xiàng)目建議書并重新提交審批。進(jìn)入公示階段后，如果在公示期內(nèi)沒有其他承包商表明參與意向，政府將發(fā)起人提交的可行性研究報(bào)告制作成招標(biāo)文件，直接授標(biāo)給發(fā)起人，并與其簽署項(xiàng)目特許經(jīng)營合同；如在公示期內(nèi)有其他承包商表達(dá)參與意向，則業(yè)主立即發(fā)起公開招標(biāo)。在哥倫比亞和秘魯兩國，此類情況采取瑞士挑戰(zhàn)（Swiss Challenge）的中標(biāo)優(yōu)勢；在智利發(fā)起人將享受3%的價(jià)格優(yōu)惠。如果在競標(biāo)過程中原發(fā)起者失利，則中標(biāo)者有義務(wù)向原發(fā)起者補(bǔ)償相應(yīng)的前期費(fèi)用。

此類項(xiàng)目的一個(gè)關(guān)鍵特點(diǎn)是社會(huì)資本方除了需要承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)外，還需要承擔(dān)項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)（由使用者直接付費(fèi)而非政府付費(fèi)）。因此，對(duì)用戶收費(fèi)費(fèi)率會(huì)在特許權(quán)協(xié)議中詳細(xì)規(guī)定，通過一定的調(diào)節(jié)機(jī)制（例如，根據(jù)用戶類型確定電價(jià)，根據(jù)消費(fèi)價(jià)格指數(shù)調(diào)整使用費(fèi)）進(jìn)行調(diào)控。這些類型的PPP項(xiàng)目典型例子包括收費(fèi)公路、港口、機(jī)場，甚至包括電力、水、燃?xì)夥咒N、電信等。

1.3 缺口補(bǔ)助型

該類項(xiàng)目以路橋類項(xiàng)目居多，由于路橋類項(xiàng)目具有較強(qiáng)的社會(huì)性，使用者付費(fèi)通常執(zhí)行福利定價(jià)和部分車輛免收費(fèi)，使項(xiàng)目投資無法通過經(jīng)營收入完全覆蓋，因此，需要政府通過一定的補(bǔ)貼手段來實(shí)現(xiàn)。此類項(xiàng)目分2種形式：一種是由政府作為發(fā)起人完成項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，并面對(duì)社會(huì)公開招標(biāo)，且在合同中規(guī)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼閾值。在收費(fèi)達(dá)不到閾值的情況下政府給予項(xiàng)目公司一定補(bǔ)貼，在收費(fèi)高于閾值時(shí)政府獲得項(xiàng)目的收入分成。由于項(xiàng)目所在地車流量有所差異，因此整條公路通常會(huì)根據(jù)車流量設(shè)定不同的流量閾值和費(fèi)率。另一種為通過民間自提的形式，由社會(huì)資本方完成可行性研究報(bào)告，并在可行性研究報(bào)告中政府申請(qǐng)一定比例的公共財(cái)政補(bǔ)貼，相關(guān)流程與民間自提類項(xiàng)目流程相似。由于此類項(xiàng)目需政府部門向國會(huì)申請(qǐng)財(cái)政預(yù)算并由國會(huì)通過，因此審批流程較長、審批較為困難。

2 拉美地區(qū)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)介紹

結(jié)合中資基建企業(yè)對(duì)投資類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控的要求，拉美地區(qū)PPP項(xiàng)目需考慮以下風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 所在國別風(fēng)險(xiǎn)

相對(duì)于國際評(píng)級(jí)較高、特許經(jīng)營法律完善且執(zhí)行有力的市場化國別，如哥倫比亞、智利、秘魯，在拉美存在著國際評(píng)級(jí)較低的非市場化國別，如委內(nèi)瑞拉和阿根廷，在這些國家雖然有對(duì)私人投資者投資權(quán)益提供保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，但普遍執(zhí)行不力且在歷史上發(fā)生過多起主權(quán)違約事件，一般無法有效保護(hù)投資者的相關(guān)權(quán)益。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫發(fā)布的2019年拉丁美洲及加勒比地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目發(fā)展環(huán)境分析報(bào)告，對(duì)地區(qū)內(nèi)21個(gè)國家基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目發(fā)展環(huán)境從立法、政府機(jī)構(gòu)、發(fā)包量、投資營商環(huán)境和可融資性的5個(gè)維度進(jìn)行分析，其中智利、哥倫比亞和秘魯位列前3名，委內(nèi)瑞拉、巴拉圭和阿根廷位列最后3名[1]。

2.2 付費(fèi)機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)

在選擇特許經(jīng)營法律完善且國際評(píng)級(jí)較高的國家基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制。首先考慮政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目，如哥倫比亞4G公路項(xiàng)目包、智利道路交通類項(xiàng)目等；其次在財(cái)務(wù)模型計(jì)算中內(nèi)部收益率較高以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，適當(dāng)考慮用戶付費(fèi)的PPP項(xiàng)目。因使用者付費(fèi)+缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目需業(yè)主申請(qǐng)所在國預(yù)算并由所在國國會(huì)通過項(xiàng)目預(yù)算議案，此類項(xiàng)目前期投入大且被政府否決的概率大，所以，可不考慮此類項(xiàng)目的參與。

2.3 項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的融資通常為有限追索融資。由于貸款人的還款來源通常僅限于項(xiàng)目，主要包括項(xiàng)目現(xiàn)金流和項(xiàng)目公司（即專門針對(duì)項(xiàng)目設(shè)立的特殊目的公司）的項(xiàng)目收益。因此，貸款人依靠項(xiàng)目現(xiàn)金流償還貸款和支付利息（統(tǒng)稱為還本付息），這和傳統(tǒng)的企業(yè)融資（更多的是銀行貸款給企業(yè)）不同。因?yàn)轫?xiàng)目的唯一還款來源是項(xiàng)目本身的收益，所以，項(xiàng)目的收入在扣除項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用之后，剩下的現(xiàn)金流必須足夠支付項(xiàng)目貸款的本金和利息。但如果項(xiàng)目出現(xiàn)如下特點(diǎn)則不能滿足項(xiàng)目融資的要求：（1）如果項(xiàng)目的大部分收益不確定或有較高市場風(fēng)險(xiǎn)，那么比較難吸引到融資銀行參與。也有一些項(xiàng)目的收益是確定的，但政府的評(píng)級(jí)太低，違約風(fēng)險(xiǎn)高，無法吸引到貸款人的興趣。（2）項(xiàng)目應(yīng)用的技術(shù)還沒有經(jīng)過實(shí)踐證明有效或穩(wěn)定。由于還款的收益都來自項(xiàng)目本身，如果出現(xiàn)技術(shù)問題會(huì)直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，項(xiàng)目無法還款。（3）項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)沒有盡可能多地傳遞給建設(shè)和運(yùn)營該項(xiàng)目的不同分包商，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)滯留在項(xiàng)目公司。

2.4 項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

應(yīng)優(yōu)先選擇本企業(yè)核心業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的項(xiàng)目，一方面企業(yè)對(duì)其核心業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的項(xiàng)目理解深刻，有豐富的工程經(jīng)驗(yàn)，能較準(zhǔn)確地預(yù)判項(xiàng)目建設(shè)期的現(xiàn)金流；另一方面，由于在核心業(yè)務(wù)范圍內(nèi)深耕多年，有較豐富的上下游合作資源，因此，在項(xiàng)目合作伙伴的選擇上有非常大的選擇余地。在運(yùn)營方面，應(yīng)優(yōu)先選擇在行業(yè)內(nèi)已有既往類似項(xiàng)目運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的公司作為運(yùn)營合作伙伴。

3 PPP項(xiàng)目開發(fā)過程中的建議

由于不同于拉美原宗主國、拉美國家或拉美周邊國家，中國與拉美在國家、行業(yè)和企業(yè)層面均存在諸多差異，構(gòu)成了中國企業(yè)投資拉美基建領(lǐng)域的障礙。對(duì)此，本文提出以下建議。

3.1 適應(yīng)市場規(guī)則，轉(zhuǎn)變營銷理念

對(duì)于智利、哥倫比亞、秘魯、墨西哥等經(jīng)濟(jì)市場化程度較高的國家，中資基建企業(yè)在以上國家的營銷理念需根據(jù)所在國的不同情況進(jìn)行轉(zhuǎn)變。由于高度的市場化，在以上國家的基建市場不僅有當(dāng)?shù)卮笾行突ㄆ髽I(yè)，并且歐洲公司和周邊國家公司也深度參與到當(dāng)?shù)鼗ㄊ袌?。在?yán)峻的開發(fā)形式下，堅(jiān)持固有的營銷方式，不進(jìn)行新的營銷嘗試，可能會(huì)被淘汰出局。中資企業(yè)必須做好市場營銷理念的轉(zhuǎn)變，在戰(zhàn)略上形成明確的方向，在戰(zhàn)術(shù)上升級(jí)營銷方式。

3.2 建立穩(wěn)定專業(yè)的團(tuán)隊(duì)

在拉美基建市場上取得PPP項(xiàng)目成功的公司，無論是所在國的本土公司還是跨國公司均在該地區(qū)有穩(wěn)定的PPP項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，該團(tuán)隊(duì)包括設(shè)計(jì)施工、投資融資、法務(wù)水務(wù)等各方面的專業(yè)人才。而中資企業(yè)的現(xiàn)狀是大部分國別資源配置規(guī)模有限且較為單一，要在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上建立相對(duì)穩(wěn)定的本土化特許經(jīng)營團(tuán)隊(duì)，深度研究當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目特點(diǎn)，對(duì)國別市場上的PPP項(xiàng)目進(jìn)行篩選并對(duì)大型PPP項(xiàng)目投標(biāo)給予支持。

3.3 加強(qiáng)與國際多邊金融機(jī)構(gòu)合作

中資銀行對(duì)當(dāng)?shù)赜螒蛞?guī)則的理解存在較大障礙，并且其國內(nèi)審批條件較苛刻。在PPP項(xiàng)目前期投標(biāo)過程中，應(yīng)優(yōu)先選擇國際性金融機(jī)構(gòu)以取得投資融資方面的專業(yè)支持；在項(xiàng)目執(zhí)行階段可選用國內(nèi)銀行與國際銀行組建銀團(tuán)，發(fā)揮國內(nèi)銀行體量大的優(yōu)勢。

3.4 重視基礎(chǔ)文件的編制工作

市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的國別對(duì)投標(biāo)人自身的法律文件、業(yè)績文件要求較高，其母子公司、關(guān)聯(lián)公司之間的法律關(guān)系必須明晰。投標(biāo)人業(yè)績文件須包含業(yè)主所要求的全部信息，如項(xiàng)目合同、開工令、臨時(shí)移交證書和最終移交證書。此外，文件的翻譯務(wù)必準(zhǔn)確無誤且文件公證、認(rèn)證程序完整，否則，無法滿足業(yè)主對(duì)基礎(chǔ)文件的審查要求。一旦業(yè)主認(rèn)為投標(biāo)文件不響應(yīng)招標(biāo)文件中的要求，立刻宣布廢標(biāo)。所以，應(yīng)對(duì)投標(biāo)文件予以足夠重視，完整響應(yīng)業(yè)主要求。

4 結(jié)語

作為中資基建企業(yè)，參與拉美基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)必須投入大量的人力物力，深入了解項(xiàng)目所在國政府對(duì)PPP項(xiàng)目的專項(xiàng)法律、國家的發(fā)展訴求以及本地企業(yè)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。所以，中資基建企業(yè)通過參與拉美區(qū)域PPP項(xiàng)目公開招標(biāo)能夠?qū)α私猱?dāng)?shù)厥袌鎏峁氋F經(jīng)驗(yàn)。相信隨著中資基建企業(yè)對(duì)拉美區(qū)域市場和PPP項(xiàng)目開發(fā)的重視，作為全球第二大PPP基建項(xiàng)目發(fā)包量的區(qū)域一定會(huì)吸引中資基建企業(yè)的深入?yún)⑴c。