孫宏斌

（南京城鎮(zhèn)建筑設(shè)計咨詢有限公司，南京210036）

1 引言

各地在房屋建設(shè)與市政設(shè)施項目中陸續(xù)開展了一些工程總承包項目。但對工程總承包項目如何監(jiān)管，政府政策上還有待配套完善、明確細則。許多開展中的工程總承包項目并不是真正意義上的總承包，業(yè)主方也不清楚對工程總承包項目怎樣正確開展和管理。因此，還需要不斷探索既和國際（FIDIC）模式接軌，又符合我國國情的工程總承包模式和管理方法。

2 工程總承包項目實施過程中存在的問題

2.1 項目發(fā)包階段，目前文件和政策的不同要求

1）住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93 號）文中這樣表述：“……建設(shè)單位可以根據(jù)項目特點，在可行性研究、方案設(shè)計或者初步設(shè)計完成后，……進行工程總承包項目發(fā)包。”

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委制定的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號）中是這樣要求的：“……采用工程總承包方式的企業(yè)投資項目，應(yīng)當(dāng)在核準或者備案后進行工程總承包項目發(fā)包。采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包；……?！?/p>

《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》（七部委〔2003〕30 號令）是這樣規(guī)定的：“第八條 依法必須招標的工程建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)具備下列條件才能進行施工招標：……（二）初步設(shè)計及概算應(yīng)當(dāng)履行審批手續(xù)的，已經(jīng)批準；……（四）有招標所需的設(shè)計圖紙及技術(shù)資料。”

《中華人民共和國招標投標法實施條例》第七條：按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項目審批、核準手續(xù)的依法必須進行招標的項目，其招標范圍、招標方式、招標組織形式應(yīng)當(dāng)報項目審批、核準部門審批、核準……。

2）根據(jù)〔2016〕93 號和〔2019〕12 號文，企業(yè)投資項目只要通過核準或者備案，在可行性研究完成后，可進行項目總承包的發(fā)包；而招標投標法實施條例對審批、核準的項目，則要報項目審批、核準單位審批、核準招標范圍、招標方式……。這里體現(xiàn)對企業(yè)核準項目發(fā)包的要求不同。對于政府投資的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，原則上完成初步設(shè)計審批后進行總承包的發(fā)包。招標投標辦法只明確了進行施工招標的條件，沒有工程總承包的進行招標條件和要求。

2.2 施工許可管理與工程總承包實際開展要求不配套

1）《中華人民共和國建筑法》《建筑工程施工許可管理辦法》等系列法規(guī)、文件都有涉及建筑工程的施工許可制度，即建筑工程開工前應(yīng)申請領(lǐng)取施工許可證，未取得施工許可證的，一律不開工。根據(jù)施工許可管理辦法，申領(lǐng)施工許可證應(yīng)具備的條件中有：第四條……有滿足施工需要的技術(shù)資料，施工圖設(shè)計文件已按規(guī)定審查合格。

2）工程總承包的優(yōu)點之一，就是能組織協(xié)調(diào)設(shè)計與施工的銜接與搭接，縮短工期，控制費用。現(xiàn)實中，眾多總承包項目中標單位被要求在較短的時間內(nèi)進行開工，而擴初設(shè)計、施工圖設(shè)計從中標到要求開工的短時間內(nèi)，根本無法全面完成；施工圖審查單位通常按《建筑工程規(guī)劃許可證》來發(fā)分子項審圖合格證，無法發(fā)放分部、分項（如基坑支護、樁基、基礎(chǔ)）工程的合格證。這樣就無法滿足施工許可申領(lǐng)條件，也就無法開工和實現(xiàn)設(shè)計與施工時間順序上的搭接，削弱了工程總承包優(yōu)點，造成實際工作中，許多項目采用了不合規(guī)的提前開工的方法。

2.3 評標方法與總承包工程特點不配套

1）目前，招標評標法規(guī)、制度、辦法都是針對施工總承包工程進行的，以比較細化了的設(shè)計文件和資料為依據(jù)，進行概算、預(yù)算、施工組織設(shè)計而作為投標文件的基礎(chǔ)資料?，F(xiàn)有的評標方法無法區(qū)分工程總承包項目與施工總承包的不同點，更無法體現(xiàn)一些工程總承包中先進管理、先進技術(shù)和創(chuàng)新型思維所帶來的優(yōu)勢成果，沒有產(chǎn)生獎勵先進、鼓勵創(chuàng)新效果，反而扯拉企業(yè)的平齊性。

2）目前，對工程的評標方案通常設(shè)計成商務(wù)標和技術(shù)標。根據(jù)《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》（七部委令第12 號），建筑工程的商務(wù)標目前市場上大多采用綜合評估法，在候選人中去掉一個最高報價競標者、去掉一個最低報價競標者，余者加權(quán)平均或再乘系數(shù)為評估基價。這種評標方案的缺點在于如果針對工程總承包項目不合理的地方進行優(yōu)化設(shè)計，降低造價，在投標時反而不是優(yōu)勢。如基坑支護方案設(shè)計是樁加支撐梁體系，現(xiàn)根據(jù)地勘資料、項目周邊條件和工程本身特點，并經(jīng)多方論證，可更換為樁錨體系，其造價會降低很多。這種狀況下采用低價投標反而被排除，因此，這樣的評標沒有獎勵先進、鼓勵創(chuàng)新。

3）在技術(shù)標評估階段，現(xiàn)行評標只是對施工組織設(shè)計和設(shè)計大綱或設(shè)計文件進行評估。而在工程總承包項目中，組織協(xié)調(diào)也是關(guān)鍵點，如設(shè)計、施工、設(shè)備、材料等環(huán)節(jié)的銜接設(shè)計、施工中各專業(yè)間的配合度，施工中對設(shè)計調(diào)整優(yōu)化、難點解決，都需要通過組織協(xié)調(diào)，它是超出施工組織設(shè)計的，更多是管理范疇。

4）根據(jù)《中華人民共和國招投標法》：第三十七條……其評標委員會由招標人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專家組成，成員人數(shù)為5 人以上單數(shù)，其中，技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專家不得少于成員總數(shù)的2/3。

《中華人民共和國招投標法實施條例》：第四十六條……其評標委員會的專家成員應(yīng)當(dāng)從評標專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中以隨機抽取方式確定。

專家?guī)熘械膶＜沂歉鲗I(yè)的，專家的技術(shù)涵蓋特長是本專業(yè)，如施工總承包，只要選施工類即可；但工程總承包不但涉及設(shè)計、施工、經(jīng)濟，還有管理，而且管理對項目運行的順暢性、高效性更為重要。但目前專家?guī)熘羞€缺少既懂設(shè)計又懂施工，更清楚管理的復(fù)合型專家。在實際評標時，設(shè)計類專家參評施工組織設(shè)計，施工類專家對設(shè)計優(yōu)劣打分，最后綜合各專家分值，得出中標候選者。這樣的工程總承包的評標是有很大的片面性。

3 工程總承包模式下五方責(zé)任主體及責(zé)任

《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建筑工程五方責(zé)任主體項目負責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任追究暫行辦法》等系列法規(guī)要求建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位依法對建設(shè)工程質(zhì)量負責(zé)。工程總承包模式與傳統(tǒng)的工程建設(shè)模式區(qū)別之一是：勘察、設(shè)計與施工可以是一個合同下的不同工作內(nèi)容的分包方；合同關(guān)系決定了勘察、設(shè)計或施工對總承包單位負責(zé)，總包單位對建設(shè)單位負責(zé)，分包單位就其分包內(nèi)容部分對建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任?，F(xiàn)有的五方主體項目負責(zé)人的質(zhì)量責(zé)任追究中沒有體現(xiàn)出對總包單位項目負責(zé)人的要求，只有依據(jù)總包合同來追究總包單位項目負責(zé)人的責(zé)任。如設(shè)計單位做總包方時，總包項目負責(zé)人并不一定是項目設(shè)計負責(zé)人，這里法律沒有相應(yīng)要求。

4 設(shè)計方為總承包方時，分包工程施工部分的分析

1）建市〔2016〕93 號文中：……（九）工程總承包項目的分包。工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書許可的工程項目范圍內(nèi)自行實施設(shè)計和施工，也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意，直接將工程項目的設(shè)計或者施工業(yè)務(wù)擇優(yōu)分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)。僅具有設(shè)計資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)。僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項目中的設(shè)計業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)設(shè)計資質(zhì)的企業(yè)。

建市規(guī)〔2019〕12 號文中：第十二條 鼓勵設(shè)計單位申請取得施工資質(zhì)，已取得工程設(shè)計綜合資質(zhì)、行業(yè)甲級資質(zhì)、建筑工程專業(yè)甲級資質(zhì)的單位，可以直接申請相應(yīng)類別施工總承包一級資質(zhì)……。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部〔2014〕118 號印發(fā)《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認定查處管理辦法（試行）》。文中規(guī)定：

第七條 存在下列情形之一的，屬于轉(zhuǎn)包：

（一）施工單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的；

第九條 存在下列情形之一的，屬于違法分包：

……

（四）施工總承包單位將房屋建筑工程的主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的，鋼結(jié)構(gòu)工程除外。

2）依據(jù)建市〔2016〕93 號文，設(shè)計單位可承接工程總承包項目，將工程總承包項目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)，是可行的。據(jù)建市規(guī)〔2019〕12 號文，設(shè)計單位可申請取得施工總承包資質(zhì)。問題是，設(shè)計單位有了施工資質(zhì)不一定有能力開展施工；目前，設(shè)計單位對施工涉及的隊伍、機械、管理人才、經(jīng)驗、組織都不具備。如設(shè)計單位作為總承包方，勢必將工程施工內(nèi)容分包出去，這時又違反了建市〔2014〕118 號文規(guī)定。

5 在工程總承包項目實施階段，業(yè)主方的管控策略

當(dāng)前開展工程總承包的項目，絕大部分是政府投資和國企投資項目。業(yè)主方對項目的管理模式主要有2 種：一種仍然按照原有的建筑工程管理形式進行，有一個項目管理團隊，全面介入實施過程的眾多環(huán)節(jié)，如材料的審定、構(gòu)配件廠家的考察，總承包方許多管理要按照業(yè)主管理意見進行。究其原因，是政府投資和國有投資，如若項目上產(chǎn)生問題，要擔(dān)負責(zé)任，這樣做屬小心無錯。另一種，施工過程中管理全部交給監(jiān)理和跟審，對總承包方提交的工程做法聯(lián)系單、變更單一律拒絕，回復(fù)理由是：（1）固定總價合同；（2）設(shè)計和施工是一體的；究其心理，設(shè)計施工是一個利益共同體，容易合伙來騙業(yè)主錢。

總承包的優(yōu)點之一，就是較大地減輕了業(yè)主方管理協(xié)調(diào)負擔(dān)，轉(zhuǎn)移了風(fēng)險。根據(jù)國情和項目特點，業(yè)主方在不影響總承包方對項目整體管理的前提下，對一些關(guān)鍵節(jié)點、關(guān)鍵流程還是要所監(jiān)督和控制。例如：

1）設(shè)計是龍頭，在招標文件中對項目的功能要求、設(shè)備選型、材料參數(shù)不可能具體到方方面面，因此，業(yè)主要審查設(shè)計文件和關(guān)鍵技術(shù)方案，使設(shè)計成果滿足合同和乙方需求。同時，也要認識到設(shè)計有一個漸優(yōu)過程，結(jié)合工程施工，在過程中準予一些切合實際的優(yōu)化，當(dāng)然，同意設(shè)計優(yōu)化的前提是確保業(yè)主方利益不受損失，并有利于項目質(zhì)量提高和方便項目進展。

2）對總承包提供的分包商，要認真選擇和核準，這里不能被總包方左右，因為總包方往往選擇有過熟悉配合的，而且分包費用低的，但不一定是適合本項目的。

3）通過跟審，要清楚資金流向，確保資金按總包所報準的計劃得到落實。避免建設(shè)資金流出，給工程帶來風(fēng)險。

4）和總包建立溝通機制和制度，在不過分干涉總包正常管理的前提下，了解總包對項目的工作安排和計劃、過程中存在的問題和處理方案與結(jié)果。

5）要求駐場監(jiān)理、跟審就項目的進展和細節(jié)，形成定期匯報制，即時了解項目進展細節(jié)動態(tài)和實情，再向總包方指出存在的不足和改進要求。

6）在現(xiàn)有國情現(xiàn)狀下，對實施階段的EPC 項目，業(yè)主方如何管理和把控，確實需要我們在實踐中不斷探索。