徐浩 宮赫 朱淑珍

新政策背景和規(guī)劃體系下，村莊建設(shè)更加注重高質(zhì)量、集約緊縮發(fā)展和生態(tài)、文化保護(hù)，此外，村莊目前面臨人才流失、土地利用低效、公配不足等問題，在此背景下本文嘗試從建設(shè)用地的集約節(jié)約利用和生態(tài)、農(nóng)業(yè)資源的合理開發(fā)利用、文化合理保護(hù)利用的角度開展對新時(shí)代村莊規(guī)劃路徑的探索。

一、新時(shí)期新要求

1.鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

2020年我國脫貧攻堅(jiān)取得了全面勝利，未來如何鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果，如何在新時(shí)期新規(guī)劃體系下持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是在新一輪國土空間總體規(guī)劃中重要的課題。為了推進(jìn)中共中央和國務(wù)院發(fā)布的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在村莊規(guī)劃中全面落實(shí)，自然資源部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（下文簡稱《通知》），《通知》中明確了在新一輪國土空間總體規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃的編制要在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上更加注重實(shí)用性和落地性。未來在國土空間規(guī)劃體系下，村莊規(guī)劃更趨于綜合型，在規(guī)劃過程中需要多領(lǐng)域、多專業(yè)進(jìn)行合作，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、產(chǎn)業(yè)研發(fā)、旅游發(fā)展和生態(tài)修復(fù)等。

2.國土空間規(guī)劃體系下的新要求

（1）村莊建設(shè)用地由無序蔓延向集約緊縮轉(zhuǎn)型

在過去幾十年來，隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市不斷蔓延擴(kuò)張，部分大中型城市發(fā)展占用了鄉(xiāng)村土地，造成村莊土地資源流失，加之村莊建設(shè)發(fā)展困難、發(fā)展比較落后等，使得我國村莊規(guī)劃布局方面比較混亂（楊洪星，2020）。在國土空間規(guī)劃體系下，建設(shè)用地的分配更加集約化和合理化，由于劃定城市開發(fā)邊界，強(qiáng)化土地集中連片發(fā)展，建設(shè)用地指標(biāo)的分配更具有針對性和精準(zhǔn)性，從而解決建設(shè)用地平鋪式分布和散亂式發(fā)展等問題。新一輪國土空間規(guī)劃中，開發(fā)邊界內(nèi)集中了絕大部分規(guī)模，而開發(fā)邊界外，原則上預(yù)留總新增建設(shè)用地的5%用于村莊建設(shè)，極大地考驗(yàn)了未來村莊布局的合理性和集約性，也預(yù)示村莊發(fā)展將會由原來的無序蔓延擴(kuò)張向高度集約轉(zhuǎn)型。

（2）村莊規(guī)劃更加注重生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)

國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)在新一輪國土空間規(guī)劃中具有重要的地位，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，構(gòu)建新發(fā)展階段生態(tài)安全格局是國家對各個(gè)城市新一輪空間發(fā)展提出了新的要求。未來各個(gè)城市村莊規(guī)劃在上位規(guī)劃生態(tài)修復(fù)方面研究的基礎(chǔ)上，將會更加深入實(shí)際的進(jìn)行村莊的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，針對不同村莊的環(huán)境情況制定詳細(xì)措施，做好村莊環(huán)境 “針灸”，以點(diǎn)帶面做好村莊環(huán)境基底體檢，從而改善村莊整體生態(tài)環(huán)境，形成人與自然和諧生存的良好局面。

（3）村莊產(chǎn)業(yè)更加注重糧食生產(chǎn)和特色旅游

隨著城市快速發(fā)展，不少村莊的土地被占用，造成村莊土地流失，更嚴(yán)重地造成耕地城鎮(zhèn)化，這對我國的糧食安全產(chǎn)生了巨大的威脅，在國際形勢日益緊張的局勢下，糧食安全成為世界目前面臨的巨大問題，因此如何保護(hù)好我國的耕地紅線，保證糧食產(chǎn)出成為新一輪國土空間規(guī)劃體系下重要的研究課題。在大力發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，要不斷挖掘鄉(xiāng)村人文資源和自然資源，將村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展從單一結(jié)構(gòu)向復(fù)合型結(jié)構(gòu)推進(jìn)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，在村莊規(guī)劃中融入當(dāng)?shù)卮迩f的特色文化，塑造出特色風(fēng)貌、文化興盛、環(huán)境適宜的鄉(xiāng)村。

二、鄉(xiāng)村振興面臨的挑戰(zhàn)

1.鄉(xiāng)村振興的專業(yè)人才較為緊缺

由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)村人才紛紛投入城市建設(shè)中，務(wù)農(nóng)人員結(jié)構(gòu)比例嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興缺乏人才支撐，如何補(bǔ)充農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型、技術(shù)型、經(jīng)營型人才成為目前鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。在未來鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，應(yīng)該思考如何建立良好的人才資源體系，通過不同產(chǎn)業(yè)類型的發(fā)展，吸引更多人才自愿加入鄉(xiāng)村振興隊(duì)伍中來。如何通過政策引導(dǎo)，平衡和保護(hù)好新進(jìn)人口和原住人口的權(quán)利和利益，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興主體結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

2.土地要素活力尚未充分釋放

我國大部分鄉(xiāng)村地區(qū)存在鄉(xiāng)村建設(shè)用地?zé)o序蔓延、鄉(xiāng)村地區(qū)人均建設(shè)用地普遍較大等一系列問題，隨著新一輪國土空間總體規(guī)劃對土地集約發(fā)展，生態(tài)環(huán)境和耕地嚴(yán)格保護(hù)的要求下，鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)用地集約高效發(fā)展將成為鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，進(jìn)一步盤活土地資源，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供用地保障，為吸引的城市資本、人才、技術(shù)和企業(yè)下鄉(xiāng)提供新渠道和新平臺，促進(jìn)激活鄉(xiāng)村要素與城市資源高效融合，催生鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、鄉(xiāng)村聚落形態(tài)重構(gòu)和鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)。

3.鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給不足

在中國城市高速發(fā)展進(jìn)程中，為了追求城市化，大部分資源被投放到城市中，從而忽略的鄉(xiāng)村地區(qū)的資源配置，包括產(chǎn)業(yè)配套、居住配套和交通設(shè)施等。鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給不足主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)供給不足、鄉(xiāng)村教育問題突出、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后等問題（劉 龍超，2021）。完善的鄉(xiāng)村公共服務(wù)關(guān)系到居民生活的幸福感和滿足感，也是鄉(xiāng)村是否能吸引人才并留住人才的關(guān)鍵。

三、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃路徑

1.加強(qiáng)土地的集約節(jié)約利用

（1）開展村莊土地整理

以用地集約高效為目標(biāo)，對建設(shè)、農(nóng)用地、生態(tài)用地進(jìn)行整理，減少村莊零碎建設(shè)、非建設(shè)用地，提升建設(shè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)連片規(guī)模，提升地塊效益，改善村莊人居環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和村莊經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

一是建設(shè)用地整理。要按照發(fā)展中心村、保護(hù)特色村、整治空心村的要求，建設(shè)規(guī)模適度、設(shè)施完善、生活便利、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、管理有序的新型農(nóng)村社區(qū)，合理引導(dǎo)農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)、中心村集中，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局，提高節(jié)約集約用地水平。在規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)范圍內(nèi)，鼓勵(lì)農(nóng)民有償騰退宅基地，實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)社區(qū)化建設(shè)，穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。通過村莊建設(shè)用地調(diào)整優(yōu)化，形成功能結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)有序、空間布局合理的農(nóng)村居民點(diǎn)體系，全面改善農(nóng)村整體面貌；二是農(nóng)用地整理。結(jié)合永久基本農(nóng)田建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)田水利建設(shè)、坡改梯水土保持工程建設(shè)等進(jìn)行，完善農(nóng)田水利設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。在明確永久基本農(nóng)田保護(hù)地塊的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀唤?jīng)濟(jì)社會條件、新農(nóng)村建設(shè)和土地整治項(xiàng)目，劃定永久基本農(nóng)田整備區(qū)。并制定措施，對永久基本農(nóng)田整備區(qū)內(nèi)零星分散的永久基本農(nóng)田和耕地實(shí)施整治，引導(dǎo)區(qū)內(nèi)建設(shè)用地等其他土地逐步退出，建成具有良好水利和水土保持設(shè)施、集中連片的耕地集中分布區(qū)域。三是生態(tài)用地整治。按照生態(tài)文明建設(shè)要求，實(shí)施山水林田湖綜合整治，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，大力建設(shè)生態(tài)國土。開展土地整治時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)對禁止開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域的保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)安全屏障建設(shè)。

（2）連片村莊一體化發(fā)展

目前我國的村莊規(guī)劃，大多強(qiáng)調(diào)以“行政村”為單元編制，而實(shí)際上以自然聚落為基礎(chǔ)形成的連片村莊之間還彼此存在著紐帶關(guān)系，這就需要我們從一體化發(fā)展的視角去引導(dǎo)村莊整合發(fā)展，以最大限度發(fā)揮其連片發(fā)展效益；其次，單個(gè)行政村的資源的利用難以實(shí)現(xiàn)其最大化效益，提出連片村莊一體化發(fā)展的策略是必然趨勢。一是資源整合，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。通過區(qū)域一體、資源整合，探索鄉(xiāng)村振興的長效機(jī)制和村莊發(fā)展的造血功能，實(shí)現(xiàn)資源、產(chǎn)業(yè)、空間的有效共享和調(diào)配。通過策劃共同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主題，各村至少承擔(dān)一個(gè)產(chǎn)業(yè)職能，在協(xié)同主題下差異化發(fā)展一、二、三產(chǎn)聯(lián)勱，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)；二是設(shè)施統(tǒng)籌，共享共建。一方面，設(shè)施分級分類施策，空間布局表現(xiàn)為小集中大分散，將片區(qū)級別的公共服務(wù)設(shè)施集中布局在鄉(xiāng)村群中心，通過便捷的交通連接各個(gè)行政村增加可達(dá)性，將村莊級別公共服務(wù)設(shè)施分散到各個(gè)自然村，提高村民的使用便利性。另一方面，提升設(shè)施能級，原來一個(gè)村只能建多個(gè)廁所、小賣部作為旅游設(shè)施，鄉(xiāng)村群連片發(fā)展后可建設(shè)景點(diǎn)服務(wù)站等大型設(shè)施，提升鄉(xiāng)村群的吸引力。

2.注重生態(tài)、農(nóng)業(yè)的保護(hù)與利用

在保護(hù)生態(tài)資源與農(nóng)業(yè)資源的基礎(chǔ)上，通過合理開發(fā)利用，保障村莊經(jīng)濟(jì)收益。一是通過對村莊的農(nóng)用地和生態(tài)用地進(jìn)行梳理，形成連片的非建設(shè)用地，并結(jié)合現(xiàn)代科技手段對其整體開發(fā)，提升土地的產(chǎn)出效益，提升村莊的農(nóng)產(chǎn)品收入；二是結(jié)合村莊區(qū)別于城市的鄉(xiāng)村田園風(fēng)光，打造田園綜合體、共享農(nóng)莊，發(fā)展城郊親子旅游業(yè)；三是通過挖掘村莊特色農(nóng)產(chǎn)品和自然要素，打造農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和自然要素的活化利用，如海洋、水果干貨、自然山泉水等，利用好生態(tài)反饋給我們的生態(tài)經(jīng)濟(jì)。

3.挖掘歷史文化資源，形成文化產(chǎn)業(yè)

從“千村一面”向“特色村落”轉(zhuǎn)變，恢復(fù)地方的鄉(xiāng)土記憶，要在以保護(hù)為前提的基下，與市場需求相結(jié)合形成有利于村莊發(fā)展的策略。一是保護(hù)鄉(xiāng)村的人文景觀、歷史遺產(chǎn)、傳統(tǒng)風(fēng)俗，挖掘傳統(tǒng)農(nóng)耕、山水與人居文化中所具有的豐富思想和內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土歷史與文化的保護(hù)和傳承；二是活化傳統(tǒng)資源，提升村莊特色魅力，可以通過發(fā)展文化保護(hù)傳承、民俗風(fēng)情展示體驗(yàn)等依托歷史人文資源的鄉(xiāng)村旅游業(yè)，加強(qiáng)傳統(tǒng)文化比如：廣府文化、客家文化遺跡特色民俗風(fēng)情的挖掘和保護(hù)，保護(hù)歷史遺存、文物古跡和特色風(fēng)貌，展示建筑造型、服飾餐飲和風(fēng)土人情等，推動(dòng)傳統(tǒng)文化向旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)化，打造具有鄉(xiāng)土特色文化旅游。