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        政府購買服務(wù)在北京市社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展中的應(yīng)用研究

        2021-04-01 21:25:07孟繁華申小菊
        經(jīng)濟研究導(dǎo)刊 2021年33期

        孟繁華 申小菊

        摘 要:政府購買服務(wù)是建設(shè)公共服務(wù)供給體系的重要方式之一,面對北京市激增的養(yǎng)老需求,將這一方式引入到社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)中,對促進養(yǎng)老服務(wù)的供給側(cè)改革大有裨益。在人口老齡化的大背景下,總結(jié)當(dāng)前北京市社區(qū)養(yǎng)老中的政府購買服務(wù)模式,剖析政府購買服務(wù)的資金來源與支出形式,以及存在的問題,提出該模式的未來發(fā)展建議。

        關(guān)鍵詞:政府購買服務(wù);社區(qū)養(yǎng)老;發(fā)展建議;北京市

        中圖分類號:C913.6? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼:A? ? ? 文章編號:1673-291X(2021)33-0049-03

        截至2018年底,北京市60歲及以上戶籍老年人口349.1萬,占北京市戶籍總?cè)丝诘?5.4%。這意味著每四名北京市戶籍人口中就有一名60歲及以上老年人。老齡化較上一年增長了4.7%,快于同期戶籍人口的增長速度(1.2%),老年人口規(guī)模的不斷擴大,帶來了日益攀升的養(yǎng)老需求。社區(qū)養(yǎng)老是整個養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分,是居家養(yǎng)老的重要支撐,對于解決養(yǎng)老需求,擴充養(yǎng)老服務(wù)供給起到了重要的作用。

        本文以北京市為例,綜觀社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展概況及政府購買服務(wù)的具體應(yīng)用,總結(jié)現(xiàn)有社會力量的參與方式,從中發(fā)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的瓶頸制約,以期得到關(guān)于今后政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展路徑的建議與思考。

        一、北京市社區(qū)養(yǎng)老中政府購買服務(wù)的模式

        2013年以來,北京市政府通過政府購買服務(wù)的方式,逐步建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給體系。不斷創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)在社區(qū)中的供給模式。截至2018年底,北京市共有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)11 528個,較2010年增長了近2倍多。綜合性、多功能的社區(qū)服務(wù)站已經(jīng)覆蓋每個社區(qū),每個街道都建成有一個綜合性的社區(qū)服務(wù)中心,在社區(qū)內(nèi),老年人可享受到日間照料、配餐、康復(fù)醫(yī)療、精神慰藉、老年教育等養(yǎng)老服務(wù)。

        (一)日間照料服務(wù)

        日間照料服務(wù)是指由社區(qū)提供場所,供老年人白天活動生活的服務(wù)。這一服務(wù)能夠解決留守老年人獨處家中的問題,能夠豐富老年人的晚年生活,避免精神孤獨,也能夠避免無人照看或應(yīng)急不當(dāng)而發(fā)生意外。除日常生活,有的中心還提供理發(fā)、洗浴等服務(wù),老年人可以與年齡相仿的同伴在此活動,晚上回到自己家中,與子女等家人團聚。甚至子女短期外出,還可以把老人送到驛站臨時托管,這是目前身體健康的老年人大都樂意選擇的養(yǎng)老服務(wù)之一?!侗本┦忻裾y(tǒng)計年鑒(2018)》中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,全市16個區(qū)縣的日間照料中心共有床位數(shù)為5 691張,共計照料人數(shù)約為3萬人。日間照料人數(shù)以各區(qū)縣實際養(yǎng)老需求為重點,根據(jù)本社區(qū)老齡化趨勢,分別設(shè)定了三年計劃。

        (二)配餐服務(wù)

        為解決空巢老人的就餐問題,北京市絕大部分社區(qū)都建立了老年餐桌。資金來源為政府補助和項目補貼,引導(dǎo)社會力量參與,選擇有資質(zhì)且具有一定規(guī)模的品牌餐飲企業(yè)提供社區(qū)餐飲服務(wù)。經(jīng)營模式可分為以下兩種:一是企業(yè)進駐社區(qū),制備餐食,老年人到社區(qū)內(nèi)的固定場所就餐,或由工作人員將飯菜送到行動不便的老年人家中;二是企業(yè)設(shè)立中央廚房,通過餐車配送到各社區(qū)。政府購買的運作包括兩個方面:第一,通過補貼購買一部分餐飲服務(wù),減少老年人的自費比例;第二,通過養(yǎng)老服務(wù)券與餐飲服務(wù)商的對接,實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付,實現(xiàn)老年福利。

        (三)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)

        老年人醫(yī)療服務(wù)目前主要的形式是以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為場所,開展有關(guān)老年慢性病的健康宣教活動與各類診療服務(wù),為轄區(qū)居(村)民65歲及以上老年人進行定期體檢和日常常規(guī)檢查。還包括與附近醫(yī)院合作,邀請三甲醫(yī)院專家到社區(qū)內(nèi)出診。除生理衛(wèi)生檢查治療外,社區(qū)醫(yī)療服務(wù)還開展心理健康咨詢等相關(guān)活動,避免獨居老人出現(xiàn)焦慮、抑郁情緒。

        (四)精神慰藉服務(wù)

        豐富社區(qū)老年人的精神文化生活主要依靠社區(qū)的活動中心(活動站),老年活動中心一般設(shè)有多功能室、棋牌室、閱覽室,配備健身器材和書籍,社區(qū)工作人員定期組織唱歌、觀影、知識講座等活動。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)還建立了文化大院、文化廣場,形式與活動站類似,場所和設(shè)備設(shè)施得到擴展。截至2018年,全市共有各級老年活動站6 756個,老年人參與人數(shù)約為81萬,全年參加活動約586萬人次。不同的活動得到不同政府部門的支持,政府購買的形式也不同。

        (五)老年教育服務(wù)

        社區(qū)中開展老年教育的主要載體是老年人協(xié)會,目前全市共有鄉(xiāng)、街道老年人協(xié)會5 402個,參加人數(shù)約為35萬;老年人協(xié)會設(shè)置書畫、養(yǎng)生、健身、茶藝、美食制作等課程,為老年人提供閱讀、休閑的場所。根據(jù)老年人的興趣愛好,開展多種主題的知識講座與培訓(xùn),組織歌唱、舞蹈、太極拳等文體活動,為老年人發(fā)放電影票、話劇票,提供免費觀影、觀劇服務(wù)。還有的社區(qū)根據(jù)老年人需要,開展幫助老年人學(xué)習(xí)智能手機使用的服務(wù)。

        二、政府購買服務(wù)的資金來源與支出形式

        (一)資金來源

        近些年,在國家政策的倡導(dǎo)下,北京市不斷拓寬社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)資金來源渠道,鼓勵企事業(yè)單位、社會團體、個人和外資以多種形式捐贈或興辦社區(qū)服務(wù)事業(yè),建立多元化投入分擔(dān)機制。統(tǒng)籌資金來源包括公共財政預(yù)算資金、福利彩票公益金、殘疾人就業(yè)保障金三個部分?!笆濉逼陂g,根據(jù)《北京市“十三五”時期老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》等指導(dǎo)性文件,全市養(yǎng)老資金增加至2019年的12億元。

        (二)資金支出

        支出主要包括老人的養(yǎng)老服務(wù)券結(jié)算補貼、用于獎勵養(yǎng)老(助殘)餐桌、托老(殘)所及其他簽約養(yǎng)老服務(wù)商中的先進單位、社會辦托老所全托型床位運行資助等方面。對于養(yǎng)老購買服務(wù)的項目采取綜合評價方式,通過現(xiàn)場觀察、入戶調(diào)查、實地問卷調(diào)查和訪談等方法進行考核,根據(jù)綜合評價結(jié)果給予服務(wù)經(jīng)費補助。具體到居民個體,北京市率先開始實施補貼到人的制度。2020年,海淀區(qū)啟動政府購買養(yǎng)老服務(wù)實施辦法,為困難老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。政府購買養(yǎng)老服務(wù)所需的經(jīng)費,由海淀區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專項資金負擔(dān)。

        三、社區(qū)養(yǎng)老中政府購買服務(wù)的問題分析

        自北京市的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)引入社會力量參與以來,新增了一些養(yǎng)老項目,擴充了養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容,繁榮了養(yǎng)老服務(wù)市場,切實解決了一些老年人的需求。但仍然存在以下問題。

        (一)地區(qū)發(fā)展不均衡

        從行政區(qū)劃來看,北京市的老年人口分布呈現(xiàn)出“城六區(qū)集中,遠郊區(qū)縣較少”的總體特征。北京市城六區(qū)60歲及以上老年人口數(shù)為196.3萬,占全市老年人口總數(shù)的比例為66.16%,而城六區(qū)的老年餐桌數(shù)、托老所數(shù)僅占全市總量的57.1%和57.1%。簽約養(yǎng)老服務(wù)商的數(shù)量也存在明顯的不均衡,東城區(qū)的簽約養(yǎng)老服務(wù)商占全市的比例為3.55%,低于老年人口占比的8.39%。而平谷區(qū)的老年人口僅為全市老年人口比例的2.8%,卻發(fā)展了全市14.29%的養(yǎng)老服務(wù)商。北京市城區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)的改造難度大,遠郊區(qū)縣本身養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)較多,基于人力、物力成本的考慮,選址更傾向于遠郊地區(qū)。因此,在二三環(huán)城中心的老年餐桌、活動中心與托老中心等養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施,在城區(qū)的分布比例均不及老年人口的占比,且在房屋面積、設(shè)施配套上均不及城郊區(qū)水平。

        (二)養(yǎng)老服務(wù)供給狀況不佳

        在人口老齡化的大背景以及中央對養(yǎng)老工作的重視下,社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的積極性很高,但實際發(fā)展卻困難重重。民辦企業(yè)需要自負盈虧,需要面對經(jīng)濟力量薄弱,發(fā)展依賴于政策環(huán)境、社會環(huán)境多變等諸多風(fēng)險。另一方面,養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè),社區(qū)養(yǎng)老又帶有一定的公益性質(zhì),面臨較高的成本收益風(fēng)險。一些企業(yè)不堪重負,無法等到成本收回的時間即退出,企業(yè)的生命周期較短。

        其次,居家養(yǎng)老服務(wù)的適切性程度受到服務(wù)從業(yè)人員供不應(yīng)求、服務(wù)隊伍整體素質(zhì)不高的限制。目前居家養(yǎng)老的從業(yè)人員的受教育程度較低,絕大部分沒有接受過系統(tǒng)的老年護理專業(yè)知識和技能的培訓(xùn)。此外,由于養(yǎng)老服務(wù)人員的工資待遇普遍較低,社會身份認同不強,工作人員的流動性大,離職導(dǎo)致的頻繁更替服務(wù)人員的情況時常發(fā)生。

        (三)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老保障體系還未建立

        作為居家養(yǎng)老的補充,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)往往提供更多的是日間照料與一日三餐服務(wù),以及組織老年人進行各項文娛活動。這些服務(wù)對于健康老年人來說較為適用,但考慮到失能、失智老年人的特殊生理特征,目前社區(qū)無法為這一部分老年人提供專業(yè)的護理、康復(fù)醫(yī)療服務(wù)。市場上專業(yè)的養(yǎng)老護理員大多集中在養(yǎng)老機構(gòu)中,社區(qū)內(nèi)的護理團隊還未形成規(guī)模,也并無專業(yè)的醫(yī)療設(shè)施配備。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的工作人員專業(yè)技術(shù)普遍不如??漆t(yī)院,一部分招募退休人員或兼職人員,加之業(yè)務(wù)培訓(xùn)的欠缺,不足以應(yīng)對一些老年人的較為復(fù)雜的慢性病。

        四、對政府購買服務(wù)在社區(qū)養(yǎng)老未來發(fā)展中的應(yīng)用建議

        “十四五”期間,全國老年人口將突破3億,從輕度老齡化邁入中度老齡化。面對不斷擴大的老年人口規(guī)模及供給側(cè)改革的背景,北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展應(yīng)以“政府主導(dǎo),社會參與”為原則,引入社會資本,發(fā)揮政府購買服務(wù)的重要職能,擴充社區(qū)養(yǎng)老的規(guī)模與內(nèi)容。本文針對前文中所述的當(dāng)前問題,提出對未來發(fā)展模式的建議。

        (一)平衡養(yǎng)老服務(wù)資源

        利用現(xiàn)有社區(qū)資源,增加中心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目與內(nèi)容。注重各區(qū)縣之間的平衡發(fā)展,適當(dāng)進行資金在各區(qū)縣之間的調(diào)控。補充資金使用政策,力求每一項社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的補貼都有章可循。另一方面,通過建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心,分擔(dān)社區(qū)養(yǎng)老的壓力,結(jié)合城市外擴的大背景,合理引導(dǎo)老年人的流動,進行養(yǎng)老疏解,采取城六區(qū)和遠郊區(qū)縣之間的合作,引入養(yǎng)老服務(wù)到市中心城區(qū)。

        (二)進行多元化資金投入

        政府是居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金投入的主體,應(yīng)加大政府經(jīng)費投入,在現(xiàn)有財政預(yù)算科目之外,增加“居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”科目,形成自然增長機制。未來我國將建成一個多層次、多樣化、方便可及的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。然而在這一過程中,政府不應(yīng)是唯一的供給主體,公共財政也無力承擔(dān)全部養(yǎng)老支出。為了優(yōu)化社會融資機制,緩解財政壓力,政府應(yīng)引導(dǎo)社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,啟用政府與社會資本合作(PPP)的創(chuàng)新模式,保證養(yǎng)老資源充分供給。

        (三)給予更多政策支持

        對在社區(qū)提供日間照料、康復(fù)護理、助餐助行、老年大學(xué)等服務(wù)機構(gòu),給予稅費減免、資金支持、水電氣熱價格優(yōu)惠等扶持。其次,建立服務(wù)評估和行業(yè)監(jiān)督制度。對服務(wù)機構(gòu)、內(nèi)容、人員和質(zhì)量等實施全過程監(jiān)控;固化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),引進指標(biāo)考核體系,從而達到提高服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo);建立從業(yè)人員培訓(xùn)體制,設(shè)立專項培訓(xùn)資金,作為政府購買服務(wù)的一部分,促進從業(yè)人員憑證上崗制度的建立。

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        [責(zé)任編輯 文 峰]

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