黃 楠，張 彬

（深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計咨詢股份有限公司，廣東 深圳 518049）

0 引言

2013 年的中央城鎮(zhèn)化工作會議對城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率提出“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”的要求。自此，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地供給中存量挖潛比重逐漸增加。隨著國土空間規(guī)劃時代的到來，存量用地再利用受到重視，在廣東省、市各級國土空間總體規(guī)劃編制中均設(shè)置存量用地相關(guān)研究的專題或?qū)ｍ棧瑢⒋媪坑玫氐奶幹眉{入空間治理體系中。

1 存量用地構(gòu)成

廣義的存量用地指城鄉(xiāng)建設(shè)已占有或使用的現(xiàn)有全部用地。狹義的存量用地指現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置未利用土地，以及利用不充分不合理、產(chǎn)出效率低的已建設(shè)用地。在廣東省，閑置未利用土地主要包括批而未供土地與閑置土地（供而未用），利用不充分、不合理、產(chǎn)出效率低的已建設(shè)用地即“三舊”改造用地。

其中，“三舊”改造政策體系已相對完善，廣東省各地市已形成符合自身地域特征的處置路徑與管理體系，因此，本文主要闡述閑置未利用土地的再利用途徑。

1.1 批而未供土地

批而未供土地是指依法已經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地中未供應(yīng)出去的土地。通常，批而未供土地成因主要包括4 個方面。

1）用地批準(zhǔn)后，因征地拆遷工作長期未落實，無法達(dá)到供地條件。

2）招商項目未能按計劃落地。因地區(qū)發(fā)展方向、城市規(guī)劃等調(diào)整，導(dǎo)致暫無法履行原招商承諾規(guī)劃等條件，或因市場環(huán)境影響，企業(yè)投資意向變化，導(dǎo)致項目未能落地。

3）實際已供地項目暫未履行手續(xù)。主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共用地，以及其他應(yīng)辦理劃撥或出讓手續(xù)的項目用地，已實施建設(shè)但暫未辦理供地手續(xù)的，仍按未供地塊認(rèn)定。

4）受客觀條件所限無法實施供地。

1.2 閑置土地（供而未用）

依據(jù)《閑置土地處置辦法》中的相關(guān)界定：“閑置土地是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1 年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地；已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3 或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿1 年的國有建設(shè)用地，也可認(rèn)定為閑置土地?！?/p>

閑置土地是建設(shè)用地使用權(quán)已出讓給企業(yè)，但超期未建設(shè)或建成度過低的存量用地。通常，閑置土地的成因分為政府原因與企業(yè)原因，可細(xì)分為以下4 個方面。

1）未按照合同約定條件交地，即“毛地”出讓或“生地”出讓。

2）規(guī)劃修編導(dǎo)致國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)。

3）國家出臺相關(guān)政策，需要對約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改。

4）企業(yè)自身原因?qū)е?，包括企業(yè)經(jīng)營困難資金不足、摘牌拿地盲目、市場不景氣、企業(yè)投資戰(zhàn)略改變、司法查封、涉及信訪等。

2 存量用地問題梳理

批而未供和閑置土地的產(chǎn)生主要是在土地“批、供、用”過程中，規(guī)劃與政策調(diào)整、管理不力、資金受限、企業(yè)囤地、群眾信訪等多方因素作用下導(dǎo)致的土地利用受阻。在建設(shè)層面，存量用地積累造成土地資源的浪費，進(jìn)而導(dǎo)致城市土地指標(biāo)的緊缺，影響城市建設(shè)；在管理層面，大量存量用地囤積，導(dǎo)致土地指標(biāo)調(diào)控機(jī)制失效；在民生層面，存量用地積累造成的土地資源緊缺擠壓了開發(fā)空間，導(dǎo)致房價上漲，生活成本提高；在國家戰(zhàn)略層面，存量用地的堆積有悖于我國長久以來促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的戰(zhàn)略部署，影響土地利用效率，遏制我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

3 存量用地再利用政策

3.1 政策支持

多年來，存量用地堆積問題已引起國家與省市層面的重視，廣東省及其市區(qū)針對各類存量用地出臺了相應(yīng)的政策與指引。

1）批而未供土地——國省出政策、市區(qū)主行動

批而未供土地處置政策主要由國家與省級層面出臺，明確處置方式與任務(wù)，市縣區(qū)各級以行動為主。國家層面政策確定主要處置方式，2018 年出臺《自然資源部辦公廳關(guān)于批而未供土地處置有關(guān)問題的通知》中明確了“批文撤回”與“用地調(diào)整”兩種方式，作為批而未供土地的基本處置手段。

省層面政策在國家政策基礎(chǔ)上，圍繞處置方式制定完善的處置政策。廣東省于2011，2016 年及2020 年相繼出臺批而未供土地處置政策，2020 年出臺的《廣東省自然資源廳關(guān)于落實建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制做好用地批準(zhǔn)文件失效和撤回有關(guān)工作的通知》，就批而未供土地處置類型、處置程序及各階段責(zé)任主體進(jìn)行了規(guī)定。

市、區(qū)層面結(jié)合《土地利用年度計劃指標(biāo)》布置具體每年批而未供土地處置任務(wù)。

2）閑置土地（供而未用）——自上而下，政策層層細(xì)化

閑置土地（供而未用）處置政策由國家層面發(fā)布，市層面針對自身特征，發(fā)布細(xì)化的處置辦法，區(qū)層面發(fā)布具體實施意見。不同于批而未供土地政策，2012 年原國土資源部修訂的《閑置土地處置辦法》在國家層面已從閑置土地的調(diào)查和認(rèn)定、處置和利用、預(yù)防和監(jiān)管、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

市、區(qū)層面進(jìn)行細(xì)則補(bǔ)充，如《惠陽區(qū)閑置土地處置的實施意見》中，完善閑置土地處置流程中各階段具體工作內(nèi)容與相應(yīng)權(quán)責(zé)單位，增補(bǔ)土地閑置費的征收標(biāo)準(zhǔn)、征收對象、征收程序等內(nèi)容。

3）政策支持差異

兩類存量用地處置政策支持情況相類似——均由單一政策指導(dǎo)處置。其中的差別在于批而未供土地由國家與省兩級政策作為支撐，閑置土地則在更下層的市、區(qū)進(jìn)行政策細(xì)化。這是由于兩種土地的利用階段不用，從而管理層級也不同：“批”是國、省級的權(quán)利，批而未供土地處置涉及對批文的調(diào)整，政策制定主體必須停留在省層面；“供”則落實在市、區(qū)層面，而且土地已經(jīng)出讓或劃撥給土地權(quán)利人，具體處置方式與流程可以在市、區(qū)層面進(jìn)行調(diào)整完善，并落實權(quán)責(zé)單位。

3.2 再利用方式

1）批而未供土地——批文撤回或認(rèn)定失效促進(jìn)指標(biāo)調(diào)整

依據(jù)廣東省《關(guān)于落實建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制做好用地批準(zhǔn)文件失效和撤回有關(guān)工作的通知》，批而未供土地中由于規(guī)劃、政策調(diào)整等原因不再實施征地、供地的，可通過批文撤回或認(rèn)定批文失效的方式進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整；反之，符合規(guī)劃、政策的批次用地，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)征地、供地，推進(jìn)建設(shè)用地原地建設(shè)。

文件中將處置路徑分為3 個階段：核驗現(xiàn)場實際地類、申請撤回批文或認(rèn)定批文失效、用地審批信息備案變更。其中，核驗現(xiàn)場實際地類由縣級自然資源局組織內(nèi)業(yè)審核和現(xiàn)場踏勘，目的是確認(rèn)現(xiàn)場實際地類與批準(zhǔn)前保持一致。

具體處置工作集中在第2 階段。首先是申請撤回用地批準(zhǔn)文件或批準(zhǔn)內(nèi)容，申請由市、縣自然資源主管部門提出，經(jīng)市、縣人民政府同意后，逐級報原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)申請撤回。其次，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收批準(zhǔn)后超過2 年實施征地補(bǔ)償安置方案而自動失效的用地批準(zhǔn)文件，由地級以上市人民政府組織認(rèn)定，認(rèn)定文件書面抄送省廳。在完成上述工作后，應(yīng)及時做好備案信息變更，所涉土地不再納入批而未供土地統(tǒng)計。

2）閑置土地（供而未用）——政府與企業(yè)原因區(qū)別處置

供而未用土地（閑置用地）中由于企業(yè)原因閑置2 年以上的土地，依據(jù)原國土資源部《閑置用地處置辦法》及市、區(qū)級辦法，可強(qiáng)制收歸國有后可進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整；由于政府原因閑置的，可選擇協(xié)議有償收回土地或置換土地進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整，或以延長動工開發(fā)期限、調(diào)整土地用地、規(guī)劃條件等方式繼續(xù)推進(jìn)原地建設(shè)。

文件中將處置路徑分為3 個階段：預(yù)防與監(jiān)管、調(diào)查與認(rèn)定、處置。

第1 階段的預(yù)防工作由區(qū)自然資源主管部門與招商商務(wù)部門負(fù)責(zé)，把握好招商項目的可行性，強(qiáng)化企業(yè)對土地約定動工日期的責(zé)任意識，強(qiáng)調(diào)未兌現(xiàn)承諾的處置原則。監(jiān)管工作由區(qū)自然資源主管部門及各鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)，全面建立批、供、用、查全過程動態(tài)監(jiān)督管理機(jī)制。

第2 階段調(diào)查工作由鎮(zhèn)街及監(jiān)管協(xié)議簽署方負(fù)責(zé)，調(diào)查材料交由區(qū)級自然資源部門認(rèn)定。

第3 階段的處置工作由區(qū)級自然資源主管部門負(fù)責(zé)，根據(jù)閑置原因按前文處置方法區(qū)別處置。

3）處置路徑對比

分別觀察2 種存量用地的處置路徑，都有明確的處置措施與責(zé)任主體，但通過對比發(fā)現(xiàn)，批而未供土地處置缺乏預(yù)防與監(jiān)督機(jī)制。閑置土地責(zé)任主體的企業(yè)等權(quán)利人，可以由政府各層級相關(guān)職能部門監(jiān)管，而批而未供土地的責(zé)任主體是政府，這方面的社會監(jiān)管機(jī)制尚未建立，需要上層次政府機(jī)構(gòu)的進(jìn)行監(jiān)管。

3.3 現(xiàn)實困境

2 種存量用地雖有各層級政府支撐的處置政策，規(guī)定了處置路徑及各階段的責(zé)任主體，但在實際操作中，受管理條件、市場因素、機(jī)制短板等影響，未能充分發(fā)揮作用，抑制存量用地的堆積。具體來說，存量用地的處置面臨以下困境。

1）處置鏈條較短，再利用效果難以保證 從批而未供土地處置路徑上來看，實質(zhì)上只有現(xiàn)場核驗與申請批文撤回或認(rèn)定失效2 個環(huán)節(jié)，缺乏確保已批土地及時供應(yīng)的保障政策或能及時發(fā)現(xiàn)批而未供土地的監(jiān)督機(jī)制；閑置土地的處置路徑相對完整，同樣停留在土地調(diào)整層面，沒有切實推進(jìn)建設(shè)實施的相應(yīng)措施，導(dǎo)致土地指標(biāo)繞了一圈依然不落地的情況發(fā)生，存量用地堆積問題延時爆發(fā)，而不是徹底解決。

2）政策時效性短，任務(wù)量大，工作開展難 政策時效性短主要針對批而未供土地處置政策，前文提到廣東省分別于2011，2016 年及2020 年出臺政策，這些政策通常執(zhí)行時間為2 年。這一方面導(dǎo)致批而未供土地處置工作在時間上存在真空期；另一方面，歷輪政策適用范圍不同，處置措施也不同，負(fù)責(zé)具體工作的執(zhí)行主體解讀政策、執(zhí)行政策的時間較短。加之處置工作要求不簡單，如2016 年《加快批而未供和閑置土地盤活利用專項整治行動工作方案》中，不僅要求“摸清底數(shù)”，還要“分門別類制定盤活利用處置方案，逐宗開展整治”，這些工作在政策有效的2 年內(nèi)難以完成。

3）制裁取代激勵，工作推進(jìn)積極性差 同樣屬于存量用地的“三舊”用地，在改造結(jié)束后，通過土地使用價值的提升，政府、市場與社會多方主體共享收益，而批而未供土地與閑置土地的處置中沒有激勵措施，取而代之的是處置成效與指標(biāo)供給掛鉤的管制機(jī)制。對于政府部門來說，2 類存量用地處置情況會影響下一年下發(fā)新增建設(shè)用地指標(biāo)，另外，過多的未利用存量用地堆積是對政府辦事能力的否定，加之很多地方土地資料掌握層級復(fù)雜，電子數(shù)據(jù)統(tǒng)計滯后，從主觀和客觀2 方面都很難統(tǒng)計存量用地土地臺賬。

4）部分處置方式強(qiáng)硬，難以實施 對于企業(yè)原因?qū)е碌耐恋亻e置，處置方式是繳納閑置費與無償回收土地，實際上很難執(zhí)行，尤其是無償回收土地這一項處置方式。對于政府來說，地方企業(yè)，尤其是大型企業(yè)，是地方的主要經(jīng)濟(jì)資源，能帶動稅收增長、帶動就業(yè)，為照顧政企關(guān)系，也為不對其他企業(yè)產(chǎn)生影響，通常不會采取強(qiáng)硬措施。

5）缺乏參考標(biāo)準(zhǔn)，處置質(zhì)量難判斷 ①缺少分類處置指引，在閑置土地處置政策中分出政府原因與企業(yè)原因，并提出延期動工、調(diào)整土地用途、有償回收等處置方式。但對各處置方式的具體操作表示含糊，比如調(diào)整土地用途時，怎樣向已批復(fù)的總控規(guī)反饋、調(diào)整條件如何、如何保障公共利益等問題都沒有具體考量；批而未供土地處置政策中則僅有以批地時間劃分的處置對象類型分類，處置條件也僅是“應(yīng)規(guī)劃、政策調(diào)整等原因已不具備供地條件、不再實施征地”，沒有說明何種規(guī)劃或政策作為依據(jù)。②缺少處置結(jié)果的驗收標(biāo)準(zhǔn)指引，對處置質(zhì)量沒有管控依據(jù)。從批而未供土地來看，2016年省廳下達(dá)供地率要求，很多地區(qū)為了在限期內(nèi)完成任務(wù)，供給大量留用地，導(dǎo)致后期城鎮(zhèn)發(fā)展所需的建設(shè)用地卻無地可供；閑置土地則匆匆動工或建設(shè)至應(yīng)動工面積的1/3 以上而規(guī)避檢查。

4 存量用地利用建議

4.1 借助國土空間規(guī)劃契機(jī)，展開全面治理

2019 年全國國土空間規(guī)劃工作全面展開，統(tǒng)一底圖底數(shù)是其中最優(yōu)先的基礎(chǔ)工作，這項工作以“三調(diào)”為基礎(chǔ)，通過基數(shù)轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換為國土空間規(guī)劃分類。在這一過程中，重點關(guān)注已批未用土地（包括批而未供土地、閑置土地），將這部分土地中未被調(diào)查為建設(shè)用地的土地，結(jié)合用地批復(fù)文件作為舉證，將該部分用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地。

這項工作需要對批而未供土地與閑置土地進(jìn)行全面清查，作為存量用地處置的基礎(chǔ)。存量用地處置應(yīng)借助這次契機(jī)，融入國土空間規(guī)劃體系，全面重塑各類存量用地再利用方式，展開全面治理。

4.2 完善政策體系，編制分類指引

現(xiàn)狀廣東省批而未供土地與閑置土地的處置政策體系相對單薄——批而未供土地政策僅省層面1 項，閑置土地政策雖各層級都有修編，但本質(zhì)上都是對國家層面政策的單線細(xì)化。要完善存量用地再利用，首先要健全處置政策體系，從產(chǎn)生原因入手對存量用地進(jìn)行分類，差別化且有針對性地制定分類處置指引。

對批而未供土地的處置政策，重點建立監(jiān)管機(jī)制，在保證省級批地權(quán)限的前提下，規(guī)范市、區(qū)層面處置工作內(nèi)容；對于閑置土地，重點落實實施監(jiān)督，并探索新處置方法，如在企業(yè)資金流斷裂的情況下，效法“三舊”改造政策，引入其他市場主體推動建設(shè)，保障各方利益等。

4.3 構(gòu)建長效機(jī)制，穩(wěn)定處置團(tuán)隊

通常，對本文2 種存量用地的處置有很強(qiáng)的任務(wù)性質(zhì)，即在上層政策下達(dá)時集中處置。在國土空間規(guī)劃時代背景下，應(yīng)效仿“一張圖”管理，構(gòu)建長效機(jī)制，形成統(tǒng)一的信息平臺，實現(xiàn)對存量用地的處置監(jiān)督。

在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建穩(wěn)定的存量用地處置團(tuán)隊，取代以往臨時抽調(diào)工作小組的方式，配合存量用地的“預(yù)防、監(jiān)管、認(rèn)定、處置”全流程，有條件的地區(qū)可以效仿“三舊”改造工作中三舊辦、更新局，成立專門的存量用地處置機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)“政策延續(xù)性+團(tuán)隊穩(wěn)定性”。