文/重慶大學(xué)管理科學(xué)與房地產(chǎn)學(xué)院 何 琳

0 引言

2009年，我國(guó)開(kāi)始棚戶區(qū)改造，到“十三五”規(guī)劃提出“加快推進(jìn)集中成片棚戶區(qū)和城中村改造，有序推進(jìn)舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造”，我國(guó)對(duì)居民住房條件改善工作持續(xù)加大力度階段性地推行。2019年，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“要大力進(jìn)行城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提升工作任務(wù)”。老舊小區(qū)改造提升工作不同于以往的棚戶區(qū)、城中村改造常用的拆后新建模式，更傾向于對(duì)原住房進(jìn)行外觀、功能改造，從而提升居民居住品質(zhì)。新的改造模式必然帶來(lái)新問(wèn)題，如在無(wú)開(kāi)發(fā)商介入的前期改造出資問(wèn)題和介入后的后期改造維護(hù)問(wèn)題，從而要求更多的居民參與。同時(shí)為響應(yīng)“十三五”提出的“推動(dòng)共建、共治的城市治理方式轉(zhuǎn)型”，也應(yīng)加大關(guān)注老舊小區(qū)居民自治，促進(jìn)居民參與改造活動(dòng)，保障老舊小區(qū)改造提升工作的順利開(kāi)展。

老舊小區(qū)自治屬社區(qū)自治研究范疇，陳偉東將社區(qū)自治解釋為“無(wú)需外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，社區(qū)各利益相關(guān)者習(xí)慣通過(guò)民主協(xié)商合作處理社區(qū)公共事務(wù)，使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束秩序的過(guò)程”。21世紀(jì)初，傳統(tǒng)事業(yè)單位下屬企業(yè)的社會(huì)職能被轉(zhuǎn)移，通過(guò)社會(huì)自身力量管理成為新方向。多中心治理理論、利益相關(guān)者理論等為社區(qū)自治的出現(xiàn)與發(fā)展提供了理論支持，在城市中通過(guò)社區(qū)自治引入多方參與以提供更好的公共服務(wù)。目前，關(guān)于社區(qū)自治的研究多集中在農(nóng)村自治與社區(qū)自治的異同與發(fā)展、現(xiàn)存各種自治組織模式、居委會(huì)法律地位等方面。徐曉軍提出社區(qū)自治應(yīng)定位在新興住宅小區(qū)上，該小區(qū)更易培養(yǎng)認(rèn)同感、歸屬感。葛天任提出社會(huì)自治模式普遍存在于中產(chǎn)社區(qū)，而在大量非商品房社區(qū)、住房產(chǎn)權(quán)性質(zhì)模糊社區(qū)等，社區(qū)自治仍存在較大困難。綜上所述，現(xiàn)有研究較多關(guān)注新興住宅小區(qū)，缺乏自治能力的老舊小區(qū)則甚少被提及。

2018年，《重慶市城市提升行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)，集中完成主城區(qū)老舊小區(qū)改造提升。2018—2019年，筆者走訪調(diào)研重慶市5個(gè)區(qū)的8個(gè)老舊小區(qū)，并對(duì)其自治情況、自治組織結(jié)構(gòu)、成員組成等現(xiàn)狀進(jìn)行說(shuō)明，梳理老舊小區(qū)自治存在的共性問(wèn)題，針對(duì)其問(wèn)題對(duì)重慶市老舊小區(qū)居民自治提出更易落地、切實(shí)可行的建議。

1 老舊小區(qū)居民自治基本現(xiàn)狀

實(shí)地走訪重慶市8個(gè)老舊小區(qū)，其中4個(gè)小區(qū)為2018年前參與并完成政府組織的各類改造整治工程的已改造小區(qū)，其余4個(gè)為此次主城區(qū)老舊小區(qū)改造提升工作全面開(kāi)展前的示范改造小區(qū)。8個(gè)小區(qū)的類型、人口、地域等基礎(chǔ)情況各不相同，觀察小區(qū)的自治組織建立情況、自治組織結(jié)構(gòu)模式、自治工作開(kāi)展情況可多方面細(xì)致地了解重慶市老舊小區(qū)居民自治的基本現(xiàn)狀。

1）自治組織推行緩慢 除1個(gè)已改造老舊小區(qū)建立了完備的自治組織及3個(gè)小區(qū)自治組織尚在組建中，另有3個(gè)小區(qū)自治依托于物業(yè)服務(wù)中心，具有自治雛形而多開(kāi)展物業(yè)相關(guān)工作，1個(gè)小區(qū)由社區(qū)委員會(huì)直接進(jìn)行管理。盡管其中4個(gè)老舊小區(qū)參與過(guò)政府改造工程，但以往改造并未重視居民參與環(huán)節(jié)，因此僅有1個(gè)小區(qū)具備完善的自治組織，不僅收集民意、協(xié)商執(zhí)行小區(qū)內(nèi)外大小事，還多次組織開(kāi)展精神文明活動(dòng)以豐富小區(qū)生活，充分發(fā)揮自我管理、自我教育和自我服務(wù)。此次重慶主城區(qū)老舊小區(qū)改造提升計(jì)劃強(qiáng)調(diào)“共商共建共治共享”，實(shí)際行動(dòng)更關(guān)注自治組織的物業(yè)管理功能，4個(gè)示范小區(qū)均在積極組建自治組織，但在片區(qū)已有物業(yè)服務(wù)中心前提下，存在自治組織建設(shè)推進(jìn)緩慢的情況。

2）自治組織結(jié)構(gòu)較混亂 8個(gè)小區(qū)擁有3種自治組織結(jié)構(gòu)模式：①“131”模式 1個(gè)黨支部領(lǐng)導(dǎo)，3個(gè)委員會(huì)自治，1個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制（四會(huì)三公開(kāi)）保證運(yùn)行；②“2+社區(qū)1.0+物管服務(wù)”模式 2個(gè)自治組織，社區(qū)扮演輔助及協(xié)同角色，引進(jìn)物業(yè)管理服務(wù)；③“1+2”模式 1個(gè)居民自治組織，小區(qū)會(huì)議和樓院居民議事會(huì)2項(xiàng)制度。不同組織結(jié)構(gòu)的職能分配及組織名稱各不相同，缺乏科學(xué)指導(dǎo)，易存在職能缺失或冗余。其中組織職能較完整、結(jié)構(gòu)清晰合理的自治組織采用“131”模式，在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，成立小區(qū)議事會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)。

2 老舊小區(qū)居民自治現(xiàn)存問(wèn)題

現(xiàn)狀研究得出老舊小區(qū)居民自治從自治組織的成立到運(yùn)行均面臨多項(xiàng)問(wèn)題。匯總梳理8個(gè)小區(qū)現(xiàn)狀及問(wèn)題，從結(jié)構(gòu)制度、管理人員組成、資金3個(gè)方面得出以下關(guān)鍵性問(wèn)題。

2.1 組織結(jié)構(gòu)制度不合理

不同老舊小區(qū)的組織結(jié)構(gòu)模式多樣，但大多為簡(jiǎn)單模仿已有的小區(qū)自治組織模式，在組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行制度方面與其自身不適應(yīng)：①結(jié)構(gòu)本身職能混亂，單純模仿未能明確其模式內(nèi)部職責(zé)分工，多種模式混合存在，居民小組、居民代表、居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、議事會(huì)、物管中心等組織并存造成職位權(quán)責(zé)邊界模糊，造成一人身兼多職或空有其名無(wú)人管轄的狀況；②自治組織管理制度不完善，老舊小區(qū)自治組織運(yùn)行制度規(guī)章大多條款簡(jiǎn)單、內(nèi)容少、邏輯不明確，不同老舊小區(qū)的自治組織制度規(guī)范基本借鑒已有文本，關(guān)于各類會(huì)議的組織安排、骨干人員換屆選舉等內(nèi)容套用過(guò)于生硬不盡合理。

2.2 管理人員選舉困難

自治組織管理人員責(zé)任大、任務(wù)重、工作繁雜，多為義務(wù)擔(dān)任，額外報(bào)酬少，同時(shí)要求其具有較高的威望和較強(qiáng)的鄰里關(guān)系處事能力。從社會(huì)關(guān)聯(lián)看，自治組織管理人員選取對(duì)自治組織的運(yùn)行至關(guān)重要。社會(huì)關(guān)聯(lián)特指社會(huì)群體內(nèi)部具體關(guān)系的性質(zhì)、程度和廣泛性，是人在社會(huì)內(nèi)部結(jié)成的各種具體關(guān)系的總和，主要通過(guò)處于事件中的人在應(yīng)對(duì)事件時(shí)調(diào)用內(nèi)部關(guān)系的能力展示。社會(huì)關(guān)聯(lián)性高的管理人員，在處理小區(qū)事務(wù)時(shí)，易獲得居民信任，是小區(qū)自治活動(dòng)開(kāi)展的良性動(dòng)力，而社會(huì)關(guān)聯(lián)性低的管理人員組織活動(dòng)則舉步維艱。

示范改造小區(qū)目前處于施工改造階段，同步組建自治組織，且老舊小區(qū)居民中老年人比例高，溝通組織不便，人員招集困難。小區(qū)樓棟長(zhǎng)等骨干人員數(shù)量較少，無(wú)法支撐自治組織的管理人員組成，老年人體力不便而年輕人鄰里溝通能力較差，同時(shí)老舊小區(qū)租戶比例較高，業(yè)主參與度低，居民初期意見(jiàn)收集、選舉等活動(dòng)難以開(kāi)展。而老舊小區(qū)自治組織第一批骨干人員面臨著從頭建立運(yùn)行自治組織等一系列事項(xiàng)，管理人員是組織的血液，卻囿于各種客觀因素限制及缺乏完備的選拔機(jī)制而難于選拔。

2.3 組織運(yùn)行資金缺乏

居民自治組織的工作內(nèi)容較多，工作強(qiáng)度較大，但組織管理人員報(bào)酬很少甚至沒(méi)有，僅有社區(qū)發(fā)放的少量補(bǔ)貼或者物資補(bǔ)償。自治依靠人員組織并推動(dòng)，而小區(qū)自治管理人員對(duì)自治工作的積極性取決于其獲得的收益，即精英收益動(dòng)力機(jī)制，精英是指小區(qū)自治組織管理人員。管理人員工作強(qiáng)度與收益長(zhǎng)期嚴(yán)重不匹配造成其工作積極性下降，而在擁有調(diào)用處理小區(qū)資源權(quán)力狀況下可導(dǎo)致“權(quán)力尋租”等問(wèn)題。

老舊小區(qū)改造后需對(duì)改造成果進(jìn)行維護(hù)管理，屆時(shí)居民需繳納物業(yè)費(fèi)，老舊小區(qū)此前的日常維護(hù)極少，基本依靠社區(qū)街道管理補(bǔ)貼，不對(duì)居民收取物業(yè)費(fèi)用，因此即使收取極低的物業(yè)費(fèi)在目前調(diào)查的老舊小區(qū)中均遇到較大阻礙。

3 老舊小區(qū)居民自治對(duì)策建議

針對(duì)老舊小區(qū)自治存在的制度、人員和資金問(wèn)題，為更好地輔助本次重慶市老舊小區(qū)改造提升工作，響應(yīng)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕23號(hào)）提出的“將擴(kuò)大民主、居民自治作為社區(qū)建設(shè)的基本原則之一，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”，從一般社會(huì)動(dòng)力機(jī)制角度與行政三分制理論出發(fā)對(duì)老舊小區(qū)現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行深入分析并提出以下建議。

3.1 自治組織建立因地制宜

1）根據(jù)小區(qū)面積、戶數(shù)、居民數(shù)量，選擇合適的自治組織模式，以適應(yīng)小區(qū)的規(guī)模，方便開(kāi)展各項(xiàng)工作。在走訪的小區(qū)中，有2個(gè)戶數(shù)較多的小區(qū)，常住人口約1000人，他們有足夠的人員基數(shù)完成自治組織的骨干人員組成，參與不同規(guī)模會(huì)議，因此均采用了組織結(jié)構(gòu)分工明確、管理機(jī)制層次分明的“131”模式。而住戶均約200戶的2個(gè)老舊小區(qū)，自治組織骨干人員的可選數(shù)量較低。目前2個(gè)小區(qū)均只建立了1個(gè)居民自治小組，下一步準(zhǔn)備成立監(jiān)督會(huì)，自治組織運(yùn)行管理層級(jí)少，工作效率高。

2）老舊小區(qū)的自治組織應(yīng)適應(yīng)原管理基礎(chǔ)，保留原基礎(chǔ)的優(yōu)勢(shì)。如某老舊小區(qū)原有陽(yáng)光物業(yè)服務(wù)中心對(duì)小區(qū)進(jìn)行物業(yè)管理，收取費(fèi)用低，辦事效率高，故自治組織的建立應(yīng)與陽(yáng)光物業(yè)服務(wù)中心密切配合，發(fā)揮物業(yè)管理方面優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)多方參與的小區(qū)公共維護(hù)管理。

3.2 自治組織內(nèi)在三分權(quán)責(zé)

決策、執(zhí)行與監(jiān)督是具有普適意義的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制分析方式，立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)三權(quán)分立的內(nèi)在邏輯即決策、執(zhí)行與監(jiān)督的權(quán)力三分。將決策、執(zhí)行與監(jiān)督三分邏輯融入自治組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，在因地制宜的基礎(chǔ)上，即使各小區(qū)自治組織稱謂、職位名稱不對(duì)應(yīng)也應(yīng)清晰劃定自治組織各部門的職能、權(quán)利與責(zé)任，使各部門相互合作、相互制衡，合理配置組織權(quán)力結(jié)構(gòu)，促進(jìn)組織高效運(yùn)行。

決策、執(zhí)行與監(jiān)督組織中決策組織需對(duì)居民的意見(jiàn)進(jìn)行收集、整理，代表居民行使決策權(quán)，根據(jù)居民意愿確定小區(qū)需執(zhí)行的事務(wù)。執(zhí)行組織則代表業(yè)主利益，具體組織小區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，執(zhí)行決策組織決定的事項(xiàng)。而監(jiān)督組織應(yīng)獨(dú)立于決策、執(zhí)行組織，監(jiān)督小區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的執(zhí)行，對(duì)以上組織的行為是否做到公平、公開(kāi)、公正和尊重、符合民意進(jìn)行監(jiān)督。自治組織應(yīng)詳細(xì)公開(kāi)各部門組織權(quán)利范圍與事務(wù)處理流程，劃分各部門權(quán)利義務(wù)界限并規(guī)范各部門日常工作。

3.3 建立自治“四共”運(yùn)行機(jī)制

“十九大”報(bào)告明確提出“打造共商、共建、共治、共享的社會(huì)治理格局，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感”，自治組織應(yīng)基于該原則建立運(yùn)行機(jī)制。共商機(jī)制指自治組織應(yīng)具備完整的層級(jí)會(huì)議（院壩會(huì)、樓棟會(huì)、居民大會(huì)等）制度，使居民參與到小區(qū)事項(xiàng)的商議過(guò)程中，對(duì)事務(wù)分類、分級(jí)處理，公開(kāi)進(jìn)行居民意見(jiàn)收集、事務(wù)決策、事務(wù)處理、事務(wù)評(píng)價(jià)等自治事項(xiàng)；共建機(jī)制指自治組織應(yīng)組織小區(qū)居民共同參與小區(qū)維護(hù)建設(shè)，通過(guò)各種小區(qū)活動(dòng)、管理費(fèi)用收取，讓居民切身參與小區(qū)建設(shè)，促使其愛(ài)惜公共設(shè)施并對(duì)其自覺(jué)維護(hù)；共治機(jī)制指自治組織應(yīng)擁有信息公開(kāi)制度，主動(dòng)接受小區(qū)居民對(duì)自治組織的治理、監(jiān)管，對(duì)大型事務(wù)的決策執(zhí)行過(guò)程、財(cái)務(wù)信息等居民關(guān)心的事務(wù)進(jìn)行周期性信息公開(kāi)，不拒絕居民的合理問(wèn)詢；共享機(jī)制指小區(qū)有完整的居民公約，約束居民日常生活行為，通過(guò)居民公約條款，有效減少居民不文明行為及居民間矛盾，增強(qiáng)居民活動(dòng)參與度，使居民均享受小區(qū)治理成果。

3.4 社區(qū)工作補(bǔ)足動(dòng)力機(jī)制

管理人員選舉困難及運(yùn)行資金缺乏問(wèn)題單純依靠老舊小區(qū)自身資源條件難以解決，需社區(qū)工作人員進(jìn)行引導(dǎo)和輔助。

1）社區(qū)在初期幫助小區(qū)自治組織選拔與培養(yǎng)管理人員 考慮老舊小區(qū)自身特色，如職工家屬區(qū)、農(nóng)轉(zhuǎn)非安置房等，居住人群社會(huì)關(guān)聯(lián)度高，社區(qū)應(yīng)根據(jù)其社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員其中聲望高、有余力的居民參與選舉并擔(dān)任管理人員。在老舊小區(qū)自身社會(huì)關(guān)聯(lián)度低的情況下，積極動(dòng)員居民中的優(yōu)秀黨員參與選舉并培養(yǎng)其工作能力。并在自治組織運(yùn)行中，鼓勵(lì)其開(kāi)展精神文明活動(dòng)，加強(qiáng)老舊小區(qū)居民自身社會(huì)聯(lián)系，有助于自治組織其他活動(dòng)的開(kāi)展。

2）社區(qū)對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件較差小區(qū)初期給予輔助 為確保自治組織的順利建立與運(yùn)行，提升管理人員工作積極性，需提高管理人員的收益，收益可從經(jīng)濟(jì)性收益與社會(huì)性收入兩方面入手，在前期對(duì)管理人員以精神性獎(jiǎng)勵(lì)為主進(jìn)行少量津貼與物資補(bǔ)助，如各類積極、優(yōu)秀、先進(jìn)人員評(píng)比或可附加獎(jiǎng)金，增強(qiáng)管理人員的名譽(yù)、聲望等社會(huì)性收益；在收取物業(yè)管理費(fèi)用時(shí)，也采用獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)等名義進(jìn)行資金補(bǔ)助。同時(shí)由社區(qū)帶領(lǐng)自治組織積極挖掘小區(qū)可用資源、拓寬小區(qū)資金的來(lái)源渠道，爭(zhēng)取讓居民自治組織的成員勞有所獲，居民物業(yè)費(fèi)用收費(fèi)降低，減少老舊小區(qū)自治組織資金方面對(duì)于社區(qū)的路徑依賴。

4 結(jié)語(yǔ)

根據(jù)重慶市8個(gè)老舊小區(qū)自治組織建立情況總結(jié)重慶市老舊小區(qū)自治現(xiàn)狀，總結(jié)目前老舊小區(qū)自治存在的共性問(wèn)題，并針對(duì)自治組織的結(jié)構(gòu)模式、運(yùn)行機(jī)制、管理人員選擇和社區(qū)工作方面提出實(shí)際可行的對(duì)策及建議。為使老舊小區(qū)改造提升工作順利開(kāi)展，政府應(yīng)重視老舊小區(qū)自治組織建設(shè)，提倡老舊小區(qū)在改造前先建立自治組織，配合改造提升工作，提高改造過(guò)程居民參與度、滿意度，保障改造后老舊小區(qū)的長(zhǎng)效維護(hù)，真正長(zhǎng)期改善居民生活環(huán)境、提升居民生活品質(zhì)。