王 新,王金飛(.上海市青浦區(qū)建筑建材業(yè)管理所, 上海 0700;.上海建浩工程顧問有限公司, 上海00030)
自1984年安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)創(chuàng)立至1988年開始實行建設(shè)監(jiān)理,我國在建筑工程監(jiān)督工作方式方法等方面不斷積極探索,但建筑行業(yè)的飛速發(fā)展給工程監(jiān)督管理工作帶來嚴(yán)峻的考驗,雖未積重難返,仍存較多問題,如近年較大的江西電廠事故、上海蓮花南路住宅倒塌事故等等安全質(zhì)量事故,告示我們現(xiàn)行監(jiān)督體制存在弊端,仍需進一步規(guī)范化、法制化、合理化,通過改革創(chuàng)新解決現(xiàn)有制度、程序等方面的弊端,做到制度適用于時代,管理扼的住施工,創(chuàng)新監(jiān)管體制。建筑工程的施工階段是決定工程安全質(zhì)量尤為重要的一環(huán),也是安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)理單位工程監(jiān)督工作中的重點。雖然工程質(zhì)量方面有專業(yè)監(jiān)督單位進行監(jiān)督,但在具體工程質(zhì)量問題的處理上并不完善,這也是質(zhì)量監(jiān)督需要改革的方面,即進一步完善質(zhì)量監(jiān)督管理工作的重點。因此,在現(xiàn)行監(jiān)督體制下,如何更好更有效地開展建筑工程安全質(zhì)量監(jiān)督工作,完善建筑工程安全質(zhì)量監(jiān)督體制是監(jiān)督安全質(zhì)量改革創(chuàng)新的重點,本文主要探討了工程安全質(zhì)量監(jiān)督的現(xiàn)行問題以及通過提高工程安全質(zhì)量監(jiān)督工作、安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)與監(jiān)理單位互動配合等方法提升現(xiàn)行安全質(zhì)量監(jiān)督工作的方法。
一直以來,我國安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的主要執(zhí)法依據(jù)是《中華人民共和國建筑法》(以下簡稱“《建筑法》”)?!督ㄖā穼ΡO(jiān)督行為雖有規(guī)定,但沒有明確安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的具體責(zé)任和義務(wù),方向性的責(zé)任和義務(wù)欠缺致使安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)人員在具體任務(wù)履行與監(jiān)督職責(zé)上難以落實到位。另外,《建筑法》于1997年頒布,其中部分條例、條款與現(xiàn)行監(jiān)督體制適應(yīng)性不強,不再適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟體制下監(jiān)督模式的要求,且部分條款與已發(fā)達的國外建筑條例不符,對于監(jiān)督管理方面的問題只字未提。同時,在進行相關(guān)工程安全質(zhì)量監(jiān)督問題處罰時,安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法人員的主要依據(jù)為國家標(biāo)準(zhǔn)和地方性法規(guī),導(dǎo)致部分工程質(zhì)量問題處罰無法可依,尤其是在一些工程質(zhì)量問題的處罰上闡述不夠具體,以致處罰力度不一,達不到對工程參建單位的警示效果,如我國部分城鎮(zhèn)或者鄉(xiāng)村已成為質(zhì)量監(jiān)督的盲區(qū),建筑工程質(zhì)量得不到有效的監(jiān)督,存在違法違規(guī)行為的建筑比比皆是。
監(jiān)督機構(gòu)人員數(shù)量有限和監(jiān)督工程數(shù)量龐大一直以來都是工程監(jiān)督的難題,足夠的監(jiān)督人員數(shù)量是保證建筑工程監(jiān)督質(zhì)量的根本途徑之一,以上海市青浦區(qū)為例,2018年至2020年,青浦區(qū)共新開工程906個,總建筑面積逾1 567萬m2,總造價達1 196億元;年平均監(jiān)督項目302個,建筑面積522萬m2,造價432億元,而與之相比,一線安全質(zhì)量監(jiān)督人員僅19人,即每個監(jiān)督員承擔(dān)16個項目,人均監(jiān)督建筑面積27.5萬m2,從根本上無法達到對工程項目的有效監(jiān)督。由于青浦區(qū)地處長三角中心,近年來大量工程開工建設(shè),但工程監(jiān)督機構(gòu)的人員并未相應(yīng)增加,遠(yuǎn)遠(yuǎn)達不到強化監(jiān)督的工程監(jiān)督目的,工程監(jiān)督人員數(shù)量的不足帶來監(jiān)督力量薄弱,使建設(shè)工程未能在有效監(jiān)督下生產(chǎn),工程安全質(zhì)量在一定程度上都存在隱患。工程的監(jiān)督工作不僅僅是對工程現(xiàn)場的施工進行監(jiān)督,而且對建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位等機構(gòu)都需要進行監(jiān)督。這就需要一批高素質(zhì)、經(jīng)驗豐富的人才,在專業(yè)素養(yǎng)上有較高的專業(yè)經(jīng)驗。相比于一般的建筑、設(shè)計、施工等從業(yè)人員,工程監(jiān)督人員應(yīng)更熟知法律條文、條款,具有更豐富的工程管理經(jīng)驗,能為從業(yè)人員做出指導(dǎo)。而目前,部分區(qū)域的質(zhì)監(jiān)機構(gòu)從業(yè)人員較為年輕,監(jiān)理單位人員青黃不接,專業(yè)基礎(chǔ)知識達不到要求,人員素質(zhì)參差不齊,導(dǎo)致工程質(zhì)量監(jiān)督效果較差,達不到應(yīng)有的質(zhì)量監(jiān)督效果,這也是工程安全、質(zhì)量事故頻發(fā)的原因之一。
目前,我國質(zhì)量監(jiān)督主體部門較多,各級建設(shè)主管部門對同一質(zhì)量問題均有監(jiān)督管理權(quán)利,導(dǎo)致部分工程質(zhì)量監(jiān)督主體成為交叉模糊地區(qū),對相同質(zhì)量問題存在可管可不管的狀態(tài),建筑質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任落實不到位,對建筑工程的安全質(zhì)量監(jiān)督工作無益。
我們現(xiàn)處信息化時代,信息的公開對于安全質(zhì)量監(jiān)督工作較為有利,尤其是,為工程的安全質(zhì)量監(jiān)督提供信息,能夠使建筑行業(yè)的有效信息得到共享,關(guān)鍵建筑信息能得到及時反饋,提高監(jiān)督效率。安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)理單位的監(jiān)督行為應(yīng)透明化,接受社會和公眾的監(jiān)督,也符合建筑行業(yè)公平、公開、公正的原則。目前,我國在部分建設(shè)領(lǐng)域信息的公開和共享機制不夠完善,甚至缺失,監(jiān)督工作的行為和內(nèi)容并未公開,出現(xiàn)了一部分以次充好的監(jiān)督行為。
我國現(xiàn)行工程安全質(zhì)量監(jiān)督管理體制存在問題較多,為提高工程安全質(zhì)量監(jiān)督工作的質(zhì)量,安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)理單位作為監(jiān)督的主體,應(yīng)發(fā)揮其不可替代的監(jiān)督作用,不僅可以使建筑工程安全質(zhì)量得到保證,也可減少甚至避免工程的安全事故發(fā)生。本章針對監(jiān)督體制在工程建設(shè)過程中存在的問題,結(jié)合實際工程監(jiān)管經(jīng)驗,在監(jiān)督工作的改革、安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)與監(jiān)理單位的配合、法制的完善等方面上進行探討對策。
監(jiān)理的推行是我國建筑行業(yè)的重要一環(huán),使工程現(xiàn)場安全質(zhì)量監(jiān)督行為充滿活力。作為協(xié)調(diào)建設(shè)、設(shè)計、施工、勘察工作中重要的第三方,監(jiān)理在很大程度上強化了安全質(zhì)量監(jiān)督工作。然而,監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托,在權(quán)利方面被制約,在監(jiān)理工作中難以做到真正的公平、公正和獨立,有時礙于建設(shè)單位的阻撓,監(jiān)理費用被過分壓低,監(jiān)理機構(gòu)難以提供優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的監(jiān)理服務(wù),導(dǎo)致工程監(jiān)督效果較差。針對此種情況,安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)可委派相應(yīng)的安全質(zhì)量監(jiān)督人員駐場,同時給予這部分人員一定的行政職能和技術(shù)管理權(quán)力,與監(jiān)理單位配合,更為有效地提高對各參建方行為的監(jiān)督,提高監(jiān)督力度,使現(xiàn)場安全質(zhì)量管理問題能夠及時得到有效解決,保證建筑工程安全質(zhì)量受控。如,建筑工程的投資回收期較長,建設(shè)單位往往通過壓縮工期來提前獲得利益回報,過快的建設(shè)速度必然導(dǎo)致建筑工程質(zhì)量達不到設(shè)計、規(guī)范等養(yǎng)護要求,工程質(zhì)量受影響,多數(shù)例子表明監(jiān)理單位對建設(shè)單位加快工程速度、壓縮設(shè)計規(guī)范的工期無法改動,這時可通過監(jiān)督機構(gòu)支撐監(jiān)理單位監(jiān)理,切實按規(guī)范、設(shè)計要求施工,來保證工程質(zhì)量。
對于工程參建各方遇到的技術(shù)、協(xié)調(diào)等難題,安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)與監(jiān)理單位應(yīng)積極幫忙協(xié)調(diào)處理,對監(jiān)督工作只設(shè)路標(biāo),不設(shè)路障,服務(wù)各方,同時按國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范進行監(jiān)督,消除工程的質(zhì)量隱患,對工程的施工提供實際意義上的幫助,創(chuàng)新嚴(yán)格監(jiān)督與主動服務(wù)相結(jié)合。建筑工程的施工通常是以施工為主線,通過安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)與監(jiān)理單位的有效監(jiān)督,使施工單位的安全質(zhì)量行為更為規(guī)范,保證工程的安全質(zhì)量屬于受控狀態(tài)。其次,監(jiān)理單位常駐工程現(xiàn)場,對工程的安全質(zhì)量行為相比于質(zhì)監(jiān)機構(gòu)更為了解,但一定程度上受制于建設(shè)單位,可與質(zhì)監(jiān)機構(gòu)建立有效溝通渠道,健全工程監(jiān)督體系,完整工程監(jiān)督體系需監(jiān)理單位與安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)相互配合,監(jiān)理單位及時反饋傳達工程現(xiàn)場的主要施工信息或監(jiān)督不到位的情況,使工程的安全質(zhì)量違法違規(guī)行為及時得到遏制,可有效保證工程的安全質(zhì)量。
為確保安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)有法可依,需加強質(zhì)量監(jiān)督相關(guān)法制建設(shè),必須建立一套完善的質(zhì)量監(jiān)督法律和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),使監(jiān)督人員更有效地對建筑工程質(zhì)量進行監(jiān)督,保證質(zhì)量監(jiān)督人員的監(jiān)督行為合法合規(guī),質(zhì)量監(jiān)督行為的健康、高效,也是質(zhì)量監(jiān)督管理工作健康進行的前提。其次,不斷完善質(zhì)量監(jiān)督管理相關(guān)法制的建設(shè),健全法律體系,做到與時俱進,與國情與建筑市場行為俱進。工程建設(shè)中主要依靠監(jiān)理對工程現(xiàn)場進行有效監(jiān)督,這是最基層的監(jiān)督方式,而安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督依據(jù)主要是法定的制度規(guī)章,因此,可深化監(jiān)督體制改革,制定監(jiān)理單位與質(zhì)監(jiān)機構(gòu)對工程建設(shè)監(jiān)督的法制,對工程建設(shè)行為有效的監(jiān)督。同時,對于部分質(zhì)量監(jiān)督主體責(zé)任不明及部分建設(shè)行政主管部門對同一質(zhì)量行為存在交叉監(jiān)督的情況,應(yīng)規(guī)范責(zé)任主體,實行信息公開,讓人民群眾予以監(jiān)督,讓社會享有知情權(quán),對質(zhì)監(jiān)部門的監(jiān)督方式、內(nèi)容實行監(jiān)督,促進權(quán)責(zé)明確,權(quán)責(zé)一致,可以提高監(jiān)督人員行為的積極性和自覺性,對于促進質(zhì)量監(jiān)督大有裨益,可以有效地減少和避免建筑工程安全質(zhì)量事故的發(fā)生。
一直以來,監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督工作注重監(jiān)督工程的實體質(zhì)量安全,可通過改革轉(zhuǎn)變使監(jiān)督工作的重點轉(zhuǎn)移到注重監(jiān)督各方管理行為,只有參建各方自身管理到位才能起到四兩撥千斤的功效,才能達到有效的工程監(jiān)督的目的,畢竟僅憑監(jiān)督機構(gòu)的抽查和監(jiān)理人員的檢查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?,F(xiàn)行階段,監(jiān)理單位已基本實現(xiàn)持證上崗情況,然而現(xiàn)有質(zhì)監(jiān)機構(gòu)還未形成,僅通過一定的考核并不能達到監(jiān)督人員的技術(shù)要求,為提高監(jiān)督力度和科學(xué)性,應(yīng)優(yōu)選甚至摒棄現(xiàn)有監(jiān)督方式方法,對執(zhí)法監(jiān)督人員進行考核,持證上崗,建立起對建筑工程質(zhì)量全方位全過程的監(jiān)督體系,使監(jiān)督行為科學(xué)有效性。為保證監(jiān)督管理工作的質(zhì)量,需加強監(jiān)督隊伍建設(shè),切實解決監(jiān)督機構(gòu)人員數(shù)量有限和監(jiān)督工程數(shù)量龐大這一工難題。足夠的監(jiān)督人員數(shù)量是保證建筑工程監(jiān)督質(zhì)量的根本途徑之一,但工程建設(shè)項目較多而工程監(jiān)督人員往往不足,遠(yuǎn)遠(yuǎn)達不到強化監(jiān)督的工程監(jiān)督目的,工程監(jiān)督人員數(shù)量的不足帶來的監(jiān)督力量薄弱,使建設(shè)工程未能在有效監(jiān)督下生產(chǎn),工程的安全質(zhì)量一定程度上都存在隱患,為解決這類矛盾,監(jiān)督機構(gòu)可與監(jiān)理單位積極配合,創(chuàng)新聯(lián)合監(jiān)督形式,監(jiān)督機構(gòu)可利用監(jiān)理單位在駐場人員數(shù)量方面的優(yōu)勢解決監(jiān)督機構(gòu)人員數(shù)量不足的問題,還可以借用監(jiān)理單位技術(shù)力量的優(yōu)勢達到監(jiān)督工作事半功倍的效果。另外,質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)理單位應(yīng)培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)和相應(yīng)的管理人才,對市場經(jīng)濟的發(fā)展和建筑行業(yè)的革新及時適應(yīng),保證監(jiān)督的力度。作為監(jiān)督的專業(yè)人才,要熟知各項法律、法規(guī)及地方性的法規(guī)條文條款,更好地約束建筑工程質(zhì)量行為。因此,質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)加強監(jiān)督隊伍的人才建設(shè),并進行專項培訓(xùn),保證工程監(jiān)督隊伍整體素質(zhì)。
有效的信息傳遞,可保證監(jiān)督的及時性,對于完善質(zhì)量監(jiān)督體制有加強的作用。提高質(zhì)量監(jiān)督行為的效率與質(zhì)量,可確保質(zhì)量監(jiān)督行為的科學(xué)性,提高建筑工程質(zhì)量行為的效率,推動建筑行業(yè)整體信息化,使建筑行業(yè)整體得到發(fā)展進步。
質(zhì)監(jiān)機構(gòu)對監(jiān)理單位監(jiān)督的重要性表現(xiàn)為:質(zhì)監(jiān)機構(gòu)在工程建設(shè)的過程中可以幫助監(jiān)理單位提升監(jiān)督意識,支撐監(jiān)理單位的監(jiān)督行為,提升監(jiān)理工作的效率,保證工程的監(jiān)督效果。相比于質(zhì)監(jiān)機構(gòu),監(jiān)理單位對工程現(xiàn)場更為知情,可及時反饋工程現(xiàn)場的生產(chǎn)情況,對違規(guī)的安全質(zhì)量情況及時處理,作出更有力度的處罰,達到警示的目的。在建筑工程中,安全質(zhì)量與建設(shè)生產(chǎn)間的矛盾與生俱來,但工程生產(chǎn)單位的安全質(zhì)量意識被普遍詬病,監(jiān)理單位作為現(xiàn)場的第一監(jiān)督責(zé)任主體,應(yīng)開展事前、事中、事后的循環(huán)監(jiān)督管理,并以事前控制為主,根據(jù)現(xiàn)場實際監(jiān)督經(jīng)驗來看,監(jiān)理單位對工程建設(shè)的安全質(zhì)量違法行為管理力度執(zhí)行不夠,在工程建設(shè)的全過程中處于被動的狀態(tài),這時,監(jiān)理單位可將現(xiàn)場受制管控安全質(zhì)量違規(guī)行為向質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)提供,通過安全質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)層次進行有效督促管理,加大現(xiàn)場安全質(zhì)量管控力度,保證工程建設(shè)安全。
綜上所述,通過質(zhì)監(jiān)機構(gòu)與監(jiān)理單位的積極配合,建設(shè)有效溝通渠道,達成長效監(jiān)管機制,不斷建設(shè)和完善建筑工程質(zhì)量監(jiān)督行為,深化監(jiān)督體制改革,同時根據(jù)國情和現(xiàn)行建設(shè)模式,制定一套完善合理的質(zhì)量監(jiān)督法律法規(guī)。同時,監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)加強人才隊伍建設(shè),加強監(jiān)督管理,充分發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)督部門在質(zhì)量監(jiān)督過程中的作用。在實際的監(jiān)督行為過程中,應(yīng)接受群眾監(jiān)督,監(jiān)督行為和建筑信息應(yīng)及時公開,促進建筑行業(yè)的發(fā)展,建立起公平、有序的建筑行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督體系,可以有效地提高質(zhì)量監(jiān)督部門監(jiān)督工作的有效性和科學(xué)性,減少和避免建筑行業(yè)的質(zhì)量事故,保障監(jiān)督體系發(fā)揮作用,促進建筑行業(yè)的發(fā)展,使人民群眾財產(chǎn)安全得到保障。