文/楊煜 趙清 黃新榮

近年來，電子政務發(fā)展迅速，以服務公眾為核心的電子政務，逐漸成為國際上電子政務發(fā)展的主要趨勢。本文總結電子公共服務的相關概念，基于調查法、文獻研究法、定性分析評價法對陜西省十個地級市政府門戶網站進行實證研究。宏觀層面將電子公共服務現(xiàn)狀分為“在線信息公開”“在線辦事服務”“在線公眾參與”展開論述。認為我國地市級政府電子公共服務已經具備基本服務功能，但在提供個性化服務等方面仍存在不足，最后提出有關建議

隨著互聯(lián)網、大數據、人工智能等信息技術的發(fā)展，人們獲取公共服務的方式都發(fā)生了巨大的變化。服務體系是電子政務體系的重要組成部分，電子政務以政務為重點，以電子為支撐，以提供更多更好的服務為目標。

《2020年聯(lián)合國電子政務調查報告》顯示，世界各國在電子政務發(fā)展方面取得了積極成就。中國電子政務發(fā)展指數從2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，排名比2018年提升了20位，取得歷史新高，達到全球電子政務發(fā)展“非常高”的水平。其中，作為衡量國家電子政務發(fā)展水平核心指標的在線服務指數上升為0.9059，指數排名大幅提升全球第9位，國家排名位居第12位，在線服務達到全球“非常高”的水平。我國在線服務全球排名的大幅提升，與大力推進電子公共服務密不可分。

根據《2019年中國政府網站績效評估報告》，?。ㄗ灾螀^(qū)）政府門戶網站中，陜西省在績效評估中位列第九名；副省級城市政府門戶網站中，西安與濟南并列第四；省會城市政府網站中，西安與濟南并列第三。陜西省及其省會西安市在中國政府網站績效評估排名均較高，對陜西省十個地級市政府電子公共服務進行研究具有重要的現(xiàn)實意義。

筆者選取陜西省10個地級市分別為：西安市、寶雞市、咸陽市、銅川市、渭南市、延安市、榆林市、漢中市、安康市、商洛市，對目前陜西省地級市電子公共服務的現(xiàn)狀進行研究，發(fā)現(xiàn)其問題，并提出相應對策與建議。

一、文獻綜述

電子公共服務是政府依托現(xiàn)代信息手段為社會大眾提供的服務形態(tài),具有公共性、廣泛性、非營利性等特征[1]。電子公共服務包括了以公眾為核心的服務理念，以向公眾提供便捷且符合公眾需求的服務為目的，利于公眾對政府進行監(jiān)督、維護公共利益。公共服務的內在趨勢成為電子政務發(fā)展的內在動力。電子公共服務利于實現(xiàn)“一窗式”“一網式”“一站式”不受時空限制的高質量、標準化的在線服務，推動電子政務的發(fā)展。

二、電子公共服務現(xiàn)狀

電子公共服務是電子政務的重要內容，代表著由傳統(tǒng)政務服務向以公眾需求為導向的政務服務的轉變，也是建設服務型政府的關鍵。政府門戶網站建設是電子政務建設中的重要組成部分，是政府面向社會提供電子化管理和服務的窗口[2]。

近年來，我國陸續(xù)出臺了有關電子公共服務的政策法規(guī)（參見表1），使得政策文件日益完備，電子公共服務與政府門戶網站的建設有據可循、有法可依。

表1 電子公共服務政策法規(guī)

本文將電子公共服務分為在線信息公開、在線辦事服務、在線公眾參與三部分內容，進行現(xiàn)狀分析與研究。

（一）政府網頁布局與命名設計

從陜西省十個市政府官網中有關公共服務的菜單設計來看，各市均將在線信息公開、在線辦事服務、在線公眾參與三大模塊設計為三個一級網頁菜單（參見表2）。

表2 政府網頁設計的布局與命名

政府門戶網站的網頁布局與命名設計看似簡單，實則影響著用戶獲取信息速度的快慢與辦事效率的高低。寶雞市、商洛市在網站一級菜單下還設置了二級菜單標簽，可以通過二級菜單標簽鏈接直接跳轉到欄目頁面，無需通過瀏覽一級菜單頁面尋找相應模塊。因為陜西政務服務網在2018年3月上線運行，整合陜西省各市的政務服務資源，集中發(fā)布政務服務信息，作為一站式辦事服務的新型電子政務平臺，所以銅川市政務服務下直接顯示了陜西政務服務網的界面鏈接。各市有關公共服務的菜單命名略有不同，但是均涉及到公共服務的三大模塊。

（二）在線信息公開現(xiàn)狀

1 基本公開情況

本文將在線信息公開分為六個層次（參見表3），并逐一展開進行在線信息公開現(xiàn)狀研究。目前陜西省十個地級市均制定了與政府信息公開有關的指南、規(guī)定、制度，使在線信息公開有據可依，更加規(guī)范化、有序化。

表3 在線信息公開深度

在基本信息公開方面，西安市將法規(guī)公文分為市政發(fā)、市政辦發(fā)、市政府令、規(guī)范性文件四大模塊；除銅川市外其他八市在西安市四大模塊的基礎上增加了“國務院文件”“省政府文件”的公開；銅川市增加了“部門文件”的公開。在領導與組織機構信息公開方面，各市均設置“領導之窗”進行信息公開，西安市專設“領導”為一級菜單，公開每位領導活動的照片與通訊稿，由靜態(tài)公開向動態(tài)公開轉變。在人事、財政、民生等領域的信息，各市公開的都較為全面。

在總結式信息服務方面，各市政府信息公開目錄的檢索方式不同。西安市、銅川市、渭南市將目錄下的索引項進行簡單羅列；寶雞市、漢中市采用組配分類，并對文件總數、各類別中所包含的文件數量進行標注。除此之外，寶雞市、銅川市、咸陽市、漢中市在信息公開目錄中可以實現(xiàn)通過文件標題與索引號進行索引。咸陽市、延安市、榆林市在政府信息公開目錄旁設置鏈接，可以跳轉到政府各部門的信息公開目錄。各市的政府信息公開工作年度報告也很完整，而且提供PDF版可以下載。各市的權責清單統(tǒng)一發(fā)布在陜西省權責清單統(tǒng)一發(fā)布平臺上，并且在每年一月中旬左右發(fā)布上一年度的網站工作年度報表和網站監(jiān)管年度報表。西安市、銅川市、寶雞市、榆林市、安康市政府官網均設置了“五公開”專欄。各政府在雙隨機一公示中公開抽查市場主體的信息，在雙公示欄目中公布行政許可信息、行政處罰信息。各市在重點領域信息公開與專題專欄的設置情況較好，不僅將熱點話題的信息進行整合，還結合本市的熱點話題進行專題專欄設置，如西安市設“第十四屆全國運動會”專題專欄。在此次疫情防控中，渭南市、榆林市、漢中市、咸陽市、安康市、延安市均開設新冠肺炎疫情防控的專題專欄。

在數據化信息服務方面，西安市、寶雞市、安康市在網頁導航中專門設置“數據”一欄用來公布各市主要經濟指標以及公開各行業(yè)的統(tǒng)計數據等，漢中市設置“數據發(fā)布”模塊，各市展現(xiàn)數據的方式主要為圖表。漢中市、安康市制作部門信息公開統(tǒng)計排行，漢中市對網站每周最受關注信息排行，并標注了對應的瀏覽量；安康市分為公開信息排行、公開數據統(tǒng)計，將公開信息排行分為每月排行與年度排行。

在互動型信息服務方面，依申請公開一般20個工作日內給予回復。商洛市滾動播放依申請公開的流水號與處理狀態(tài)。銅川市政府在用戶提交申請表后，通過電子郵件的方式給予回復，用戶可以通過手機號碼與受理查詢密碼進行查詢，但是其他用戶看不到具體回復內容。西安市專設一欄用于公開回復人民網網友所提出的問題；延安市設人民網地方領導留言一欄，公開各位領導年度總留言量、公開回復量和留言內容。關于市長信箱與咨詢投訴，實則是在線公眾參與所產生的信息，將在下文進一步說明。

2 創(chuàng)新情況分析

西安市設計“政策圖解”“視頻解讀”“專家解讀”“動漫解讀”四種方式作為幫助用戶理解法規(guī)公文的輔助手段，解讀回應的方式更豐富多樣、更富趣味、更易理解。而且西安市的“五公開”專欄中，將五大環(huán)節(jié)按順序劃分為十個小環(huán)節(jié)，使分類更加清晰，也使用戶獲取信息更加便捷。延安市在公開政府機構時，除了將各機構單位網站鏈接附上之外，還以表格形式列出各部門主要負責人、聯(lián)系電話以及機構所在地址，方便用戶獲取各機構的有關信息。銅川市對每年的工作報告進行圖解。咸陽市將2005年-2019年所有專題以年度劃分統(tǒng)一放在歷史專題下，并且置頂了熱點專題。由于新冠肺炎疫情的影響，各地政府更加注重應急管理體系的建設，西安市、寶雞市、渭南市設置專欄對有關應急管理的工作信息、法規(guī)預案進行公開。

（三）在線辦事服務現(xiàn)狀

1 基本服務情況

筆者對陜西省各市政府門戶網站中提供的個人辦事、法人辦事與便民服務的種類進行了統(tǒng)計，統(tǒng)計情況（參見圖）。因為渭南市法人辦事采用了部門分類而非主題分類；延安市、榆林市、安康市未設置便民服務，故不做統(tǒng)計。

個人辦事法人辦事便民服務統(tǒng)計圖

各市法人辦事種類普遍多于個人辦事種類，咸陽、銅川、商洛市是提供便民服務數量最多的市，公民可在政府網站上交水電費、查詢高考成績、掛號就醫(yī)等。

各市服務覆蓋面較廣，跨網站鏈接能力較強，并且設置四辦清單。在陜西省政務服務網首頁中，設置我要查、我要看、我要問、我要辦、我要評五個導航欄。各市還設置專題服務與特色清單，如跑動次數清單，公共服務事項清單、“最多跑一次”事項清單；寶雞市設投資服務和水電氣暖服務專區(qū)；安康市設i安康APP服務專區(qū)等。除此之外，各市對辦理事項狀態(tài)與辦件數量進行公示，包括今日受理事項數、今日辦結事項數、本月受理事項數、本月辦結事項數、年度受理事項數、年度辦結事項數。

2 創(chuàng)新情況分析

各市對熱門服務和常用事項進行排名，方便檢索。西安市分別列出前4項；榆林市列出前8項；寶雞市、銅川市、商洛市、榆林市列出前10項；漢中市列出前22項。西安市提供特色服務專題，如支持復工復產專題。西安市還設置“一件事一次辦”特色服務專題，提供場景主題服務。比如用戶需要開旅行社，可以選擇“我要開旅行社”一項，上面顯示了辦理時間、辦理流程和相應的跑動次數，這既優(yōu)化了政務服務流程，也提高了辦事效率。

（四）在線公眾參與現(xiàn)狀

1 基本參與互動情況

公眾可通過民意征集、熱線電話、網上信訪、網上評議、市長信箱等方式，表達意愿、參與決策、進行投訴等。政府通過在線訪談、留言回復、信件回復等方式回應。

各市均開設了政府信箱、在線投訴、民意調查和即時訪談等模塊，作為政民互動的方式。各市的公眾參與程度較高，在征集民意時，通常會采用投票或問卷的形式，截止時間短則在發(fā)布后的一周，長則在兩三個月后，截止后會對問卷結果進行公示。參與填寫問卷或投票的人數并不固定，這與政府的宣傳以及公眾對某話題的關注度有密切關系。對于信件內容的公開與否，可以由用戶在寫信時自主選擇。信件類型分為咨詢、投訴、建議、求助、舉報等。各市檢索信件的方式也各有不同，西安市采用信件名稱關鍵字進行查詢；銅川市采用手機號與查詢密碼進行查詢；咸陽市采用信件編號和查詢碼進行查詢。

2 創(chuàng)新情況分析

各市互動情況的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在數據的引入。如延安市統(tǒng)計收到信件、回復信件數量和辦結率；安康市設信件回復排行榜，標注了各單位接收信件數與回復信件數的比例。咸陽市將信件統(tǒng)計占比進行圖表繪制，可以清晰地看出各類信件占比多少。渭南市設置“熱門信件選登”專欄，展示一些關于公眾最關心、最想問的問題的信件。除此之外，西安市提供在線公眾參與的統(tǒng)計數據，主要是12345熱線電話受理的訴求數量，并對訴求的主要問題進行歸納。此次疫情中，12345熱線辦發(fā)揮熱線“數據池、信息源”的作用，每天收集全市涉疫情投訴工單，梳理分析后形成報告。

三、問題

（一）網站技術問題仍舊存在

筆者在網上調研期間，延安市政府門戶網站出現(xiàn)過一次網頁錯誤（網頁打不開）的情況；咸陽市政府“發(fā)布排行”的網頁鏈接無法打開；西安市“國務院@你”模塊和西安市政府網站工作年度報表的鏈接無法打開。這表明，雖然政府門戶網站的功能在不斷完善，但是網站不夠穩(wěn)定，網頁鏈接丟失等技術問題仍舊存在。

（二）服務分類不清，服務種類有待完善

西安市在個人辦事服務中醫(yī)療衛(wèi)生分類下，有11項，其中1項為涉案財物價格認定注1。筆者認為這并不能讓用戶第一時間聯(lián)想到醫(yī)療衛(wèi)生，給用戶找到此服務造成了困難。而且這項服務又被放進了個人辦事服務中的“其他”一類，一項服務重復分類，顯然不夠嚴謹、清晰。

筆者以用戶生命周期作為時間軸，將各市提供個人辦事服務的種類進行整理各市提供的服務涉及到生命各階段，但是各階段的服務種類仍有待完善。且并不是各市均有下列服務，如西安市未提供有關生育方面的服務；寶雞市僅設七類個人辦事服務，顯然遠遠少于應提供的服務種類。各市的便民服務種類也有待提高。

（三）數據開放程度不夠高，數據統(tǒng)計分析工作未實現(xiàn)常態(tài)化

數據開放是在線信息公開的重要組成部分。數據開放與數據發(fā)布不同，發(fā)布的數據是已經將數據加工后的結果用可視化方式展現(xiàn)出來，無法被用戶直接利用，其價值激發(fā)能力是有限的；數據開放則是開放未經加工的可直接利用的原始數據。

目前只有西安市、寶雞市、安康市、銅川市設置專門的版塊或鏈接發(fā)布各項數據，其他市的數據發(fā)布工作仍有待完善。各市數據發(fā)布的內容不夠豐富，并且發(fā)布的數據均是經加工之后用圖表展示出來的不可復制、不可直接利用的，未提供可以下載直接使用的數據集。

（四）檢索方式單一，準確度較低

文件檢索幾乎都只涉及到按標題、時間或發(fā)文字號進行檢索,沒有按文件格式、表格下載辦事指南進行檢索，也沒有高級檢索，如模糊檢索、精確檢索等。各市網站內信息檢索主要采用關鍵詞檢索,但這種方式過于簡單，用戶往往不能準確查到需要的信息。市長信箱的信件檢索，大多采用信件編碼、查詢碼進行查詢，未涉及內容檢索。僅有漢中市在信息公開目錄中，可以通過文件正文對文件進行索引，具有簡單的高級檢索功能。但總體來說，多數市的高級檢索功能仍不具備，有待發(fā)展完善。

（五）政民互動性不足，“一站式”服務有待健全

各市缺少政府與公眾交流、公眾與公眾交流的模塊，如網站論壇，在線訪談的更新頻率還有待提高。榆林市在2018年發(fā)布的在線訪談次數較多，但在2019年僅發(fā)布2次在線訪談，2020年的在線訪談還未發(fā)布，未能很好地發(fā)揮在線訪談的作用。咸陽市回應信件的速度較慢，基本需要等待三天，有的長達一個多星期。延安市在依申請公開對有市民要求“公布203個屬于公共資源的停車場及5596個屬于公共資源的停車位具體位置及標示圖”的回應為——“信息不屬于本機關公開范圍，建議您向市交警隊和寶塔區(qū)政府申請”，未能體現(xiàn)“一站式”服務。這些現(xiàn)象說明政府目前仍為主要的信息提供者，公眾多為被動的接受，政民互動性不足、互動結果公開性不夠、網站論壇建設不完備，“一站式”服務仍有待健全。

四、建議

（一）建立用戶畫像，提供更加用戶化、個性化的公共服務

目前，針對用戶畫像的研究主要集中在圖書館[3][4]、社交媒體[5][6]等領域。Ma、Silver和Shakshuki[7]將用戶畫像作為網絡海量數據背景下對于用戶特征和用戶偏好的結構化表示。地方政府應以大數據為支撐，通過平臺數據庫去采集用戶數據，并在用戶數據的基礎上,對其進行整理和分類,通過數據挖掘從中抽取用戶特征，提煉得到用戶標簽并構建用戶畫像。實現(xiàn)用戶特征識別、基礎信息查詢和需求分析，包括經常查詢的信息類別和使用的服務、訪問網頁的次數、頁面停用時間、搜索的關鍵詞等，深入分析得出用戶的潛在需求，主動為其推送關聯(lián)度高、時效性強的信息或服務。這也為進一步完善門戶網站的服務、相關決策的制定提供數據支撐。

（二）注重門戶網站的服務設計，提高用戶滿意度

目前西安市、寶雞市、安康市設置了無障礙閱讀和智能機器人的功能；榆林市、咸陽市只設置了無障礙閱讀，沒有智能機器人的功能。銅川市、渭南市、漢中市、商洛市，沒有開通相關功能。因此需要增加網站的輔助閱讀功能，方便一些弱勢群體的使用。

還需要完善網頁布局設計，使版面設計更加簡單明了、美觀大方、分布合理，提高圖文搭配的協(xié)調性，并且符合用戶的訪問習慣；完善導航設計，可在下拉菜單在首頁導航處增加功能鏈接，在線服務也應提供強大的導航服務，便于用戶清楚具體業(yè)務類型與辦事部門；增加檢索方式，可以擴展為內容、關鍵詞、文件格式檢索等等，提供并完善高級檢索。這利于提高獲取信息的效率、服務的質量以及公眾參與感，方便與政府與公眾的交流。

（三）加強政府數據開放，深化政府數據開放程度

地級市政府可在保障安全和隱私的前提下，以機器可讀的數據格式，向社會開放政府數據集，并持續(xù)更新，提供數據接口，方便公眾開發(fā)新的應用?？梢怨_開放數據的目錄，并注明各數據集瀏覽量、下載量和接口調用等情況。如青島市、北京市、四川省在此次新冠肺炎疫情的防控中，都公開了有關新型冠狀病毒感染的肺炎病例統(tǒng)計信息等數據集，并提供API服務，且對瀏覽量及下載量進行統(tǒng)計。深化數據開放程度，利于實現(xiàn)數據的精細化治理，幫助政府構建起大數據驅動的科學決策、集約管理與精細化服務。

（四）提高信息公開的完善度，注重領導信息公開

進一步深化政務公開，提高信息公開的廣度、深度、更新速度，對網站日訪問量以及總訪問量、欄目訪問量、依申請公開與主動公開數量、提問量與回復量進行動態(tài)顯示。公開與公眾生活息息相關的信息，不僅要發(fā)布靜態(tài)信息，更要及時公開信息并不斷更新，讓信息“動”起來。還要注重領導信息公開，發(fā)布領導動態(tài)、領導講話，這是增強政府公信力，建設廉潔政府的重要措施。

（五）完善專題信息公開與專題服務的建設

各城市根據自身城市的不同定位，建設有城市特色的專題專欄，如西安市可以建設西安城市旅游專題。各市政府門戶網站可以根據用戶的不同身份，如科研者、旅游者、投資者等，將各類服務分類，提供更個性化的專題服務。

（六）提高公共服務質量，拓展公眾參與的渠道

進一步深化電子化公共服務廣度與深度，使政務服務顆粒度越來越精細化。提高公共服務質量，設置和完善場景式服務與便民服務，給用戶帶來更好的政務服務一站式體驗。注重反饋，增加公眾滿意度評價模塊，從而促進服務的完善。

拓展公眾參與的渠道，激發(fā)公眾參與調研的意愿。各市政府門戶網站需提供給用戶更多參與的欄目，利用互聯(lián)網和社交媒體加大宣傳，提高公眾知曉度與參與度。增加公眾滿意度評價，及時獲得公眾反饋，針對性提高服務質量。重視依提高申請公開的便捷性，降低申請成本，加快申請受理的速度。可結合多方技術，加強部門合作，打破時間與空間的限制，促進業(yè)務協(xié)同辦理。定期開展網站績效評估，進一步優(yōu)化政務服務流程、提高政府部門的服務效率、提升政府部門的服務水平和增強政府服務的公信力。

從陜西省十個地級市政府門戶網站建設現(xiàn)狀來看，我國電子公共服務正在優(yōu)化，并努力打造辦理一站式平臺?？傮w而言，其網站功能較為齊全、更新速度較為及時、互動性較好，但仍有些功能需要完善，還需提供更多個性化服務。

在信息社會形態(tài)下，政府的角色不僅僅是“由內而外”發(fā)布指導性意見的權威管理者，而是漸趨“由外而內”的社會信息融通者和智慧型社會公共服務者[8]。2020年5月李克強總理在《政府工作報告》中提出，關注人民安危冷暖，做實做細民生工作。而當前老百姓最關心的民生問題，都與政府的公共服務和社會管理職能有著緊密的聯(lián)系。

我國地級市政府應當繼續(xù)推進電子公共服務，繼續(xù)對政府門戶網站進行完善，以信息化為手段,提高信息公開的深度與廣度、提高在線服務的種類與質量、增加與民互動的途徑，推進服務型政府的建設。

注釋

1.根據國家發(fā)展改革委關于印發(fā)《價格認定規(guī)定》的通知（發(fā)改價格〔2015〕2251號第二條）

價格認定是指，“經有關國家機關提出，價格認定機構對紀檢監(jiān)察、司法、行政工作中所涉及的，價格不明或者價格有爭議的，實行市場調節(jié)價的有形產品、無形資產和各類有償服務進行價格確認的行為”。