湯垠旭

（廣東省建筑科學研究院集團股份有限公司，廣東廣州 510500）

0 前言

“十四五”時期，城市片區(qū)綜合開發(fā)是落實“兩新一重”，加速我國新型城鎮(zhèn)化建設的重要方式。通常而言，其包括城市片區(qū)的戰(zhàn)略定位、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地一二級開發(fā)、基礎設施建設、相關產(chǎn)業(yè)導入以及管理運營等，有效豐富了地方依靠單一土地財政與基礎設施拉動經(jīng)濟的增長模式。在現(xiàn)有政策的背景下，城市片區(qū)綜合開發(fā)項目必須緊緊圍繞防范與規(guī)避地方政府隱性債務這個大前提，在一定區(qū)域內，通過土地開發(fā)、項目建設以及相關產(chǎn)業(yè)引入，形成多層次、多領域、多渠道的投資收益，從而實現(xiàn)項目投資、建設、運營全過程內相對穩(wěn)定的收益平衡。因此，開展城市片區(qū)綜合開發(fā)前期投資決策分析，對于推動片區(qū)綜合開發(fā)項目落地實施，加快區(qū)域城市化進程具有重要意義[1]。

1 城市片區(qū)綜合開發(fā)投資決策分析與評價

1.1 合規(guī)性

城市片區(qū)綜合開發(fā)的首要前提是項目的合規(guī)性，而判斷合規(guī)性的關鍵要素是項目是否會形成地方政府隱性債務。地方政府隱性債務，是指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。2020年12月中央經(jīng)濟工作會議將抓實化解地方政府隱性債務風險，加強地方政府隱性債務治理列為財政重點工作?！笆奈濉睍r期，國家將進一步完善政府債務管理體制機制，完善常態(tài)化的監(jiān)控機制，決不允許通過新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。目前，與城市片區(qū)綜合開發(fā)相關的隱性債務的典型類型主要包括：

（1）社會資本參與PPP項目，或者參與政府投資基金時，約定由財政資金對社會投資人的股權進行回購，或者約定由財政資金兜底，彌補社會投資人的本金損失以及保障其最低收益等以“名股實債”方式進行融資的項目。

（2）采用BT（建設—移交）模式開發(fā)時要求承包單位帶資金進場，或以決（結）算為理由拖欠支付工程款，以及通過政府購買服務采購建設工程來規(guī)避政府債務管理的項目。

（3）以各類國有資產(chǎn)為抵押，為相關單位和個人進行融資，以及采取售后回租、回購等方式進行的變相抵押和質押，或者以資產(chǎn)注入的形式要求地方國有企業(yè)開展融資，但注入資產(chǎn)不具有合法產(chǎn)權，或者非經(jīng)營性資產(chǎn)的項目。

（4）未依法履行土地供應程序將儲備土地作為資產(chǎn)注入地方國有企業(yè)，并要求企業(yè)依托土地開展融資活動，或者通過各種形式的協(xié)議與承諾約定，將土地預期的出讓收益與企業(yè)償債資金掛鉤，以此要求地方國有企業(yè)開展融資的項目。

（5）對沒有收入來源的市政道路、綠地、廣場、公園、市政管網(wǎng)等市政設施建設債務，雖然舉借主體為國有獨資或控股公司、自收自支事業(yè)單位，但項目應判定為非市場化運營的公益性項目，由此形成的債務應界定為政府隱性債務。

1.2 功能邊界

城市片區(qū)綜合開發(fā)需要根據(jù)城市未來發(fā)展的整體規(guī)劃和片區(qū)發(fā)展的實際情況，明確片區(qū)在區(qū)域中的核心功能，并據(jù)此對開發(fā)建設內容予以明確。通常情況下，城市片區(qū)綜合開發(fā)中的各類項目主要為三類：公益類項目、準經(jīng)營性項目以及經(jīng)營性項目。合理配置三類項目數(shù)量與投資規(guī)模，是保證片區(qū)綜合開發(fā)經(jīng)濟可行的核心要素，是提升項目整體融資能力的重要前提，更是規(guī)避地方政府隱性債務風險關鍵方式。通常情況下，片區(qū)綜合開發(fā)的主要的公益性項目包括公共醫(yī)療、公共教育、道路橋涵等基礎設施及公服配套設施建設；準公益性項目主要包括污水、垃圾處理、城市供天然氣、熱、水等財政補貼項目；經(jīng)營性項目主要包括產(chǎn)業(yè)用地的開發(fā)租售、商業(yè)與住宅地產(chǎn)開發(fā)等。

1.3 盈利模式

城市片區(qū)綜合開發(fā)的盈利模式是決定項目整體經(jīng)濟可行的核心要素，也是衡量項目合規(guī)性關鍵標準。評估項目整體盈利模式的優(yōu)劣與否，是基于能否實現(xiàn)兩個層面的收益平衡。①能否實現(xiàn)區(qū)域總體平衡。在城市片區(qū)綜合開發(fā)中，通過對區(qū)域基礎設施、公共服務設施的投資、建設與運營，為產(chǎn)業(yè)導入、人口聚集、商業(yè)發(fā)展等建立堅實基礎，實現(xiàn)該區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，稅收與人民生活水平穩(wěn)步提升。地方政府通過區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的稅收與土地收益增長，來實現(xiàn)對片區(qū)綜合開發(fā)項目投資的平衡；②實現(xiàn)項目投資收益平衡。片區(qū)綜合開發(fā)中，公益性、準經(jīng)營性以及經(jīng)營性項目的配置比例是實現(xiàn)項目投資收益平衡的關鍵，片區(qū)綜合開發(fā)中需有經(jīng)營性和運營性收入，若僅有公益性項目，則會有增加地方政府隱性債務的嫌疑[2]。

2 城市片區(qū)綜合開發(fā)項目融資方式

合理、系統(tǒng)、綜合的融資方案是城市片區(qū)綜合開發(fā)項目實施落地的關鍵。在項目前期的整體策劃中，搭建完善的項目融資體系，合理系統(tǒng)地測算項目需求的資金成本是深化評估項目實施落地可行性的重要內容[3]。城市片區(qū)綜合開發(fā)的融資方案主要包含地方政府專項債券、“投資人+EPC”、PPP模式、企業(yè)債券、銀行貸款等5種融資方式。

2.1 地方政府專項債券

地方政府專項債券是專門針對公益項目發(fā)行的特定政府債券，這種債券有兩個基本特征：①項目性質為公益性項目，但項目本身必須具有一定收益性；②項目收益回報主要來源于政府性基金或專項收入。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號文）明確：政府專項債券項目中可以作為資本金的一部分，以支持在特定領域的投資建設項目。專項債券作為資本金的條件包括：①重點投資領域。專項債券應重點用于農(nóng)業(yè)、環(huán)保、民生、交通、能源，以及城市更新等領域，允許對專項債券使用范圍進行適當擴大，特定的國家重大戰(zhàn)略項目允許采用單獨列支、重點支持的原則發(fā)行專項債券；②項目具備收益性。使用專項債券的項目需具備一定的收益性，項目的專項收益和項目對應的政府性基金收入共同構成項目回報收益，該回報收益需經(jīng)財務測算評估后能滿足項目的融資需求；③比例限制。區(qū)域內可用于項目資本金的專項債規(guī)模，應小于地區(qū)所在省份專項債總體規(guī)模的25%，且一個項目資本金中不能全部為專項債。

2.2 投資人+EPC

“投資人+EPC”模式?！巴顿Y人+EPC”模式是指通過引入社會資本方參與建立項目公司（SPV公司），由項目公司完成投融資、建設管理與資產(chǎn)的運營維護。同時，項目公司以承包商的身份承攬全部或部分的項目設計、采購、施工任務，并案合同約定對項目進行全面控制?！巴顿Y人+EPC”存在一定的合規(guī)性風險，這種風險主要來自與兩個方面：①社會資本的合作對象是誰。通常情況下，社會資本的合作對象應是具備EPC承攬資質的國有企業(yè)。與地方政府直接合作往往會增加地方政府隱性債務的嫌疑；②項目的性質和投資回報機制。城市片區(qū)綜合開發(fā)項目必須包含足夠數(shù)量與規(guī)模的經(jīng)營性項目與準經(jīng)營性項目，項目回報機制設計中不應包含有政府承諾兜底保障的收益。

2.3 PPP模式

PPP模式。PPP模式是在新型基礎設施項目建設中引導社會資本投資的重要方式之一，其合規(guī)性風險相對較低，運作機制相對成熟[4]。但目前，PPP模式的應用受到嚴格限制，①二級土地開發(fā)受限，對于住宅、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，產(chǎn)業(yè)引入等不屬于公共服務領域的開發(fā)建設項目，PPP模式不得予以支持；②財政支出的規(guī)模與渠道受限，地方政府年度本級全部PPP項目的財政支出只能有地方財政一般公共預算予以安排，且每年不能超過該地區(qū)一般公共預算總支出的10%。國有資本經(jīng)營預算安排、政府性基金預算均無法再對PPP項目進行運營補貼，導致地方政府土地出讓收入無法再對PPP項目進行支持；③對PPP項目支出責任設置了嚴格的預警機制。地方政府對PPP項目的財政支出責任超過7%時，監(jiān)管部門會向地方政府發(fā)出風險提示，同時以10%為底線控制，嚴格禁止地方政府的PPP新項目入庫。

2.4 企業(yè)債券與銀行貸款

承擔片區(qū)綜合開發(fā)的地方國有企業(yè)可以以發(fā)行企業(yè)債券的方式進行直接融資。企業(yè)債券要求發(fā)行的企業(yè)必須具備較強的償債能力，其資產(chǎn)規(guī)模和信用評級要求較高。2020年8月12日，國家發(fā)改委下發(fā)《國家發(fā)展改革委辦公廳關于印發(fā)縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券發(fā)行指引的通知》，強調支持地方國有企業(yè)在落實“兩新一重”重大戰(zhàn)略，推進新型城市化建設中，依托自身優(yōu)良的信用評級發(fā)行專項企業(yè)債券，強化企業(yè)在城市片區(qū)綜合開發(fā)中市場化的融資能力。除此之外，城市片區(qū)綜合開發(fā)通常還需要依靠銀行貸款進行間接融資。開發(fā)主體需要在項目前期策劃與決策階段就與銀行積極溝通，不同銀行由于業(yè)務規(guī)模與方向的不同，對貸款審批的關注點也不相同。在項目前期策劃階段深入了解意向銀行審批要求，對于推動片區(qū)綜合開發(fā)項目具有重要作用。

3 結語

總體而言，在當前嚴控地方政府隱性債務的背景下，推動城市片區(qū)綜合開發(fā)需要更加注重前期項目策劃階段的投融資決策分析，對項目投融資方案進行系統(tǒng)、綜合的可行性評價，規(guī)避地方政府隱性債務風險，擴大有效投資，從而深化落實國家“兩新一重”重大發(fā)展戰(zhàn)略，推動新型城鎮(zhèn)化建設穩(wěn)步向前。