葛辰濤

（安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，安徽 合肥 230022）

1 研究背景與意義

1.1 新時代對村莊工作的新要求

隨著國家鄉(xiāng)村振興局的成立，鄉(xiāng)村振興再次成為熱門話題。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確要求優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展布局，分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展。2020年底的中央農(nóng)村工作會議，也明確提出要實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，合理確定村莊布局分類。2021年1月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》要求，大力實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，加快推進村莊規(guī)劃工作。村莊布局優(yōu)化成為推進鄉(xiāng)村振興的重要工作之一。

1.2 國土空間規(guī)劃對村莊布局工作的新要求

近年來相繼出臺一系列國土空間規(guī)劃政策文件和編制要求，對村莊規(guī)劃布局工作，從編制工作時間要求、工作準備、編制內(nèi)容、成果要求等方面提出一系列要求。

本文以繁昌縣為例，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展要求，以及國土空間規(guī)劃相關(guān)要求，研究縣域村莊布局。

2 村莊布局現(xiàn)狀

2.1 村莊基本概況

繁昌縣下轄6鎮(zhèn)，1個社會服務(wù)中心，26個居委會和70個村委會，共990個自然村。全縣戶籍總?cè)丝跒?80008人，其中農(nóng)村戶籍人口179071人，農(nóng)村住戶約56773戶。

2.2 村莊布局特征

2.2.1村莊分布密度

2016年底，繁昌縣自然村村均人口約180人，人口密度為298人/km2，自然村分布密度約為1.65個/km2。

2.2.2村莊集聚形態(tài)

（1）沿河流分布。居民點分散、間距大、單個規(guī)模?。粚O村鎮(zhèn)、平鋪鎮(zhèn)東部的絕大部分村莊位于圩區(qū)，房屋密集。

（2）沿交通線路分布。沿現(xiàn)狀S334、S457以及重要的縣鄉(xiāng)道兩側(cè)，規(guī)模較大，形成明顯村莊連片發(fā)展區(qū)域。

（3）沿城鎮(zhèn)周邊分布?？h城、孫村鎮(zhèn)周邊的居民點集聚態(tài)勢明顯。

2.3 國土空間規(guī)劃背景下村莊布局的空間分析

（1）與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的矛盾。銜接繁昌縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍，梳理出位于開發(fā)邊界范圍內(nèi)的村莊35個，建議搬遷，向臨近村莊或者城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)集中。

（2）與生態(tài)保護紅線范圍的矛盾?；凇栋不帐∩鷳B(tài)紅線》劃定的生態(tài)紅線范圍，梳理出與其相矛盾的村莊4個。

（3）與重要基礎(chǔ)設(shè)施廊道的矛盾。對于重大基礎(chǔ)設(shè)施影響區(qū)范圍內(nèi)涉及的村莊，建設(shè)中僅提升村莊環(huán)境，村莊不再新建和擴建。

（4）與土地利用規(guī)劃的矛盾。銜接土地利用規(guī)劃，重點與規(guī)劃中不屬于鄉(xiāng)村建設(shè)用地范圍進行核對，梳理出不屬于鄉(xiāng)村建設(shè)用地區(qū)域內(nèi)的村莊。

（5）與文物保護的矛盾。銜接土地利用規(guī)劃中的文物分布區(qū)域，梳理出與村莊點存在的矛盾，數(shù)量約11個。近期予以保留，遠期進行撤并。

（6）小語。全縣990個自然村中35個村莊位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，4個位于生態(tài)紅線內(nèi)，原則上不再保留。其他與土地利用規(guī)劃、重要基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃有矛盾的村莊，村莊維持現(xiàn)狀規(guī)模，不再進行新的建設(shè)。

2.4 村莊布局的問題與趨勢

（1）村莊用地集聚不足，需集中集約利用。農(nóng)村居民點空間分布呈數(shù)量多、規(guī)模小、大分散小集聚特征，集聚度整體偏低，用地集約化利用程度不足。

（2）村莊發(fā)展條件有差異，需實施分類引導。鄉(xiāng)村地區(qū)村莊村數(shù)量多、分布廣、規(guī)模大，受城市影響程度不同，各個村莊面臨的發(fā)展機遇不同，發(fā)展條件差異性較大。

（3）村莊用地減量不足，需完善搬遷政策。近年來農(nóng)村居民點數(shù)量不斷減少，用地規(guī)模略有縮小，但與城鎮(zhèn)用地增速仍不匹配。主要是由于集體土地流轉(zhuǎn)不暢、后續(xù)資金持續(xù)投入不足、政策扶持力度有限等原因。

3 研究思路

3.1 政策要求

《安徽省村莊規(guī)劃編制工作指南（試行）》明確要求進行村莊分類工作，以行政村為單位，將村莊劃分為特色保護類、城郊融合類、搬遷撤并類、集聚提升類、其他類等類型，并明確每一個自然村的分類屬性?！栋不帐〈迩f規(guī)劃三年行動計劃（2021—2023年）》要求優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外的村莊分類和布局，將村莊分類細化到自然村，重點明確保留類、搬遷撤并類自然村及新建居民點數(shù)量和布局。

3.2 總體思路

（1）保持相關(guān)規(guī)劃連續(xù)性，銜接已經(jīng)編制的村莊布點規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的村莊布局。

（2）對于城鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)、高標準良田、生態(tài)紅線、重大基礎(chǔ)設(shè)施管控區(qū)等范圍內(nèi)原則上控制村莊發(fā)展。

（3）生態(tài)優(yōu)良地區(qū)，包括沿風景區(qū)及其他重要生態(tài)資源周邊等，預(yù)留發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游的空間，適度保留特色村莊。

3.3 布局優(yōu)化要點

（1）村莊優(yōu)化范圍覆蓋全域村莊用地。涵蓋繁昌縣全域自然村，按照村莊發(fā)展制約因素與村莊發(fā)展?jié)摿Ψ治?，統(tǒng)籌規(guī)劃鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

（2）推進“減量化”提高村莊建設(shè)用地使用效率。通過村莊布局優(yōu)化，有效“去空心化”并利用村莊零星分散的存量建設(shè)用地，逐步提高鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用效率。

（3）“剛彈結(jié)合”保證布局優(yōu)化的有序?qū)嵤２扇傂怨苤婆c彈性控制相結(jié)合，緩慢漸進式優(yōu)化模式，從時間維度、推進程度上均保證布局優(yōu)化的可持續(xù)性。

4 村莊布局優(yōu)化方案

4.1 行政村分類與引導

（1）特色保護類村莊標準。①有歷史文化名村、傳統(tǒng)村落；②歷史建筑遺產(chǎn)、文物古跡、鄉(xiāng)土建筑和傳統(tǒng)文化比較集中；③有AAA級以上旅游景點；④重點打造旅游景區(qū)或周邊特色資源豐富；⑤豐富特色保護資源。

（2）城郊融合類村莊標準。①城鎮(zhèn)近郊區(qū)受城鎮(zhèn)輻射帶動，承接外溢功能；②城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外，城鄉(xiāng)分類代碼為112、122、123的行政村。

（3）搬遷撤并類村莊標準。①生態(tài)保護紅線內(nèi)，自然保護地核心保護區(qū)、采煤塌陷區(qū)、行蓄洪區(qū)等地區(qū)；②戶籍人口流失率50%以上；③重大項目建設(shè)影響。

（4）集聚提升類村莊。①區(qū)位條件好、人口集中、服務(wù)設(shè)施齊全；②產(chǎn)業(yè)突出，資源優(yōu)越；③對周邊起輻射作用，有發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（5）行政村分類結(jié)論。繁昌縣共6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個辦事處，70個行政村，按照集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷拆并類四類進行劃分，其中：集聚提升類30個，城郊融合類27個，特色保護類6個，搬遷拆并類7個。

（6）村莊分類建設(shè)引導。依據(jù)對居民點體系的分類引導，結(jié)合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃要求，規(guī)劃將鄉(xiāng)村居民點劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類等幾個大類，分類提出建設(shè)引導。

（1）特色保護類。根據(jù)村莊遠期規(guī)劃等級制定不同政策。中心村可分配一定新增建設(shè)用地；自然村原則上不新增用地，如用于特色資源保護或利用可新增適量用地。

（2）城郊融合類。現(xiàn)狀建成區(qū)邊界即是規(guī)劃村莊空間增長邊界，該類村莊應(yīng)于邊界內(nèi)部開展村莊改造、農(nóng)房改擴建及配套設(shè)施建設(shè)工作，不得于邊界外安排任何新建農(nóng)房項目。

（3）搬遷撤并類不再新增建設(shè)用地外，還須嚴格管控現(xiàn)狀建成區(qū)，不得進行改擴建，農(nóng)房新建和原拆建均停止審批。

（4）集聚提升類。分配一定規(guī)模的新增建設(shè)用地（新增集聚點），作為該村所在行政村及相鄰行政村新增農(nóng)房建設(shè)和配套設(shè)施建設(shè)的平臺。

4.2 自然村莊（居民點）分類

（1）撤并類村莊。①城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的村莊，未來分時序引導融入城鎮(zhèn)；②處于災(zāi)害易發(fā)區(qū)、生態(tài)紅線、生態(tài)保護區(qū)、高壓走廊控制區(qū)內(nèi)村莊；③主要道路和重要河道兩側(cè)一定范圍內(nèi)的村莊；④人口數(shù)量少于100人、建設(shè)規(guī)模較小。

確定撤并類自然村287個。

（2）積聚提升類村莊。①已確定為省、市級中心村的村莊；②具有省級以上歷史文化資源的村莊；③風景旅游資源或本地特色特別突出的村莊。

確定積聚提升類自然村30個。

（3）其他類村莊。結(jié)合國土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定等內(nèi)容，其他村莊確定為城郊融合類、整治提升類。確定整治提升類自然村619個，特色保護自然村19個，城郊融合類自然村35個。

（4）自然村分類結(jié)果。現(xiàn)狀990個自然村，分為撤并類村莊287個，保留類村莊673個，新建類0個。

5 結(jié)語

在當前國土空間規(guī)劃背景下，村莊布局優(yōu)化工作是構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的重要支撐性工作之一。本文結(jié)合繁昌縣村莊發(fā)展實際，依據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢，詳細分析影響村莊布局的各項要素，對行政村進行分類，以支撐國土空間規(guī)劃中村莊規(guī)劃工作開展；另一方面也對自然村進行分類。布局研究工作涵蓋宏觀全域和圍觀的具體圖斑，具有較強的指導性與實施性。