楊立

（佛山市建投城建工程管理有限公司，廣東 佛山 528000）

隨著改革開放進程的推進，我國在投資領(lǐng)域的體制改革也在不斷深化，投資約束機制、相關(guān)鼓勵機制和投資監(jiān)督與管理得到改進，同時投資主體也逐漸走向多元化，資本市場的多層次體系在不斷完善，投資的整體調(diào)控體系的成熟度逐漸提高。通過借鑒國外先進方法和經(jīng)驗的同時，根據(jù)我國具體情況開展反復實踐摸索之后，我國政府在管理投資工程項目上獲得了顯著進步。但是鑒于我國的政府投資工程項目在投資主體方面和業(yè)主不一致，加上管理體制和模式尚未健全，因此造成監(jiān)督約束不力、成本核算不實、投資效率低下、資金浪費嚴重等現(xiàn)象，嚴重影響社會效益和政府的效益。所以我國政府在管理投資工程項目上急需改進和加強。

1 我國政府在投資工程項目方面的特點

1.1 提供公共物品

由于在我國市場經(jīng)濟的前提下，公共物品具有非排他和非競爭性的特點，因此容易導致市場供給匱乏，同時這些物品在社會與經(jīng)濟發(fā)展當中屬于必須品，所以急需政府提供足夠的公共物品來避免市場失靈的現(xiàn)象。此外，對于有些非盈利的公益項目在市場供給的情況下也會存在明顯不足，因此同時需要政府來提供。

1.2 非營利性

隨著我國政府在投資體制上的不斷改革，導致政府退出了一般營利性產(chǎn)業(yè)，而把重心轉(zhuǎn)向非營利性項目和公共物品上。由于這些項目涉及的內(nèi)容比較廣泛，在改善投資環(huán)境、提高人民生活質(zhì)量和水平、改善基礎(chǔ)設(shè)施等方面起到重要意義。這些投資的回收期長、利潤少、規(guī)模較大，政府從中發(fā)揮了巨大作用，在這些公益性項目上在逐漸加大投資。

1.3 管理程度嚴格

政府進行投資項目主要是為了更好地服務經(jīng)濟和社會發(fā)展，由于這些投資規(guī)模較大且具有非營利性，并集中受到輿論關(guān)注、影響面廣、風險大，所以對其的管理非常嚴格，具體包括項目管理制度、項目評審程序、政府采購制度、立項審批制度等方面的管理程度比較嚴格。

1.4 收益和成本的構(gòu)成復雜

政府在投資項目上首先考慮的是社會效益，其次考慮的是經(jīng)濟效益。因此這種目標下產(chǎn)生的社會效益不只包括直接和間接效益，同時還包括近期和長遠的效益，還包括社會和諧穩(wěn)定、居民健康等，因此這些利益不能完全以貨幣作為衡量標準。另外從成本的角度考慮，不只包括消耗的經(jīng)濟資源，同時還包括環(huán)境污染等方面的社會成本。所以政府在投資項目上的收益和成本組成非常復雜。

2 政府在管理和控制投資工程項目成本上發(fā)現(xiàn)的問題

2.1 審批不規(guī)范

目前的審批在權(quán)限上往往不夠規(guī)范，很多部門都具有概算審批的權(quán)力導致權(quán)力和責任的分工不明確。一些部門在概算上由自己的部門進行審批，因此導致了財政資金缺乏統(tǒng)一分配和統(tǒng)籌規(guī)劃，整體效益難以實現(xiàn)，同時容易產(chǎn)生利益部門化的現(xiàn)象。并且管理者由于缺少控制造價的能力，在預算上缺乏約束，加上在控制概算上不夠嚴格，極易造成概算成本超標或過低，因此項目成本難以得到嚴格的把控。

2.2 項目建設(shè)在實施上缺乏管理

鑒于項目建設(shè)實施的方法不科學，或經(jīng)營性項目建設(shè)中設(shè)立的法人不夠規(guī)范，導致自負盈虧、自主經(jīng)營和獨立決策難以真正實現(xiàn)，進而無法解決預算約束的問題。并且由于代建制還未得到大面積推廣，尚處于試點時期，很多政府投資項目運用自用自建的方法，因為缺少對使用主體利益的約束，因此超預算投資的問題普遍存在。招標、投標缺乏規(guī)范，同時在招標比例較低的部分項目在公開招標上也不夠規(guī)范，不能嚴肅評標，對查處串標、圍標和掛靠等行為查處不嚴。同時合同制也沒有嚴格實施，常出現(xiàn)中標價和項目合同不一致，一些項目合同里的條款表述不嚴謹，且合同中的暫定內(nèi)容較多容易導致造價控制上的漏洞，不能嚴格執(zhí)行合同，在工程設(shè)計上不到位，或在工程實施階段有較多變更。工程監(jiān)督與管理的作用比較局限，監(jiān)理人員的誠信度較低，設(shè)計監(jiān)理的專業(yè)水平難以滿足所需；管理機構(gòu)重復設(shè)置導致管理水平弱，政府的監(jiān)督與把控較少。

2.3 會計核算和財務管理不嚴

建設(shè)單位控制管理費用不夠嚴格，經(jīng)常會出現(xiàn)超支現(xiàn)象，或招待費用較高。同時會計核算方面體系不健全，主要表現(xiàn)在征地拆遷支出或利息支出不規(guī)范等方面。

2.4 竣工結(jié)算不規(guī)范

竣工結(jié)算上主要存在的問題有施工單位結(jié)算人員缺乏責任心、建設(shè)單位沒有及時上交資料或資料不全、隱瞞工程事后補簽和簽訂合同不規(guī)范等。

3 有效管理和控制政府投資工程項目成本的方法

3.1 加強政府投資項目管理的體制改革

首先要積極建立和完善工程項目的法人制度，并建立健全項目監(jiān)督管理和量化指標體系，進一步加快完善投資項目的資本金體制，明確相關(guān)支出方面的財政預算，同時不斷完善后期評價機制和招標采購體制。另外，還要不斷完善投資項目管理改革當中的相應配套措施，具體包括準確定位部門功能、改進觀念、加強法律建設(shè)等。有效落實責任和產(chǎn)權(quán)的主體，使責任和權(quán)力更加明確，進而促進各種市場主體形成互利共贏和優(yōu)勢互補的政府投資項目市場局面。

3.2 市場和政府進行區(qū)別管理

劃分政府投資項目的標準是對政府投資項目進行管理研究的基礎(chǔ)，但是目前財政部在政府投資項目上的定義非常不明確，這在一定程度上會導致因果倒置，難以標準地界定政府投資項目。因此政府需要建立相應標準，明確劃分市場和政府在工程項目的邊界，由市場負責的部分就一定交給市場來管理。政府分清了負責管理的工程項目之后，進而考慮怎樣改善管理水平。首先政府應該不斷完善對投資工程項目的管理思路，將經(jīng)營性和非經(jīng)營性投資工程區(qū)分開來，進而不斷提高具有經(jīng)營性投資工程的市場化程度，同時加強對非經(jīng)營性政府工程的專業(yè)化管理。

經(jīng)營性項目政府投資范疇的基礎(chǔ)設(shè)置項目主要包括公共交通、燃氣、水廠、電廠、機場等，非經(jīng)營性項目主要包括基礎(chǔ)科學研究、城市基礎(chǔ)設(shè)施、義務教育基礎(chǔ)設(shè)施、政府機關(guān)辦公設(shè)施、國防建設(shè)等。

3.3 加強管理人才培養(yǎng)

目前很多工程項目中的管理方式比較新穎，導致在這些項目上的管理經(jīng)驗相對匱乏，掌握新型管理方式的項目管理人才較少。為了有效避免由于缺乏管理能力為項目帶來的風險隱患，業(yè)主單位要充分調(diào)動社會力量，通過聘請招標代理機構(gòu)、施工監(jiān)理機構(gòu)、知名工程咨詢機構(gòu)或參與過類似項目管理的人員來提高項目管理能力。同時通過對公司項目管理的不斷強化，使相關(guān)工作人員加深對項目管理的理解，進而有效規(guī)避項目管理存在的風險。

3.4 協(xié)調(diào)各方面之間的關(guān)系

通常政府的工程投資項目屬于重大的公共城建項目，因此在工程建設(shè)過程中會涉及征地拆遷單位、政府有關(guān)部門和建設(shè)主管部門等方面的多種關(guān)系，因此不斷加強各方面的溝通與協(xié)調(diào)非常重要，只有這樣才能有效降低工程建設(shè)中可能存在的風險。

例如由于施工工藝或城市道路規(guī)劃發(fā)生變更使工程項目中原有方案發(fā)生大量更改，對工期控制和工程造價等帶來很大的不確定因素，為減少這種現(xiàn)象為項目造成的各方面損失，承辦單位要加強與建設(shè)審批部門和城市規(guī)劃等部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，與這些部門召開設(shè)計評審會議，進而及時了解給排水、暖通、結(jié)構(gòu)、建筑等施工專業(yè)新要求和規(guī)劃變化情況，充分聽取建設(shè)審批部門和規(guī)劃部門的建議，并且請有關(guān)部門從項目建設(shè)的實際角度出發(fā)，盡量減少項目變更規(guī)模，進而加快變更方案的審定。

3.5 優(yōu)化建設(shè)單位項目的組織模式

多使用代建制和項目法人責任制模式，建立相互監(jiān)督、具有競爭性的科學工程項目管理組織形式。目前多數(shù)建設(shè)單位由于考慮自身利益，幾乎不使用這樣的法人制形式，因此在前期設(shè)計和項目立項時，就需要采用多種手段來控制投資、工藝和規(guī)模，使項目在源頭上對其風險進行有效管理。

3.6 完善相關(guān)法律體系

由于目前在政府投資上還未形成健全的法律體系，政府投資項目在法律建設(shè)上出現(xiàn)嚴重滯后的局面，導致違法違規(guī)現(xiàn)象嚴重。目前的政府投資項目在管理規(guī)范內(nèi)容上大多是一些文件和規(guī)章制度，有關(guān)法律條文零散地分布在國務院行政法規(guī)和我國的預算法當中，并缺乏法律效力，政府投資項目的管理缺少綜合性的法律法規(guī)，這就導致政府投資項目在法律體系上缺少科學性、權(quán)威性和系統(tǒng)性。

3.7 提高項目的透明度，強化監(jiān)督

在有效管理政府投資項目的問題上，建立完善的監(jiān)督制約機制是關(guān)鍵，因此應該通過建立相應的資金集中支付機制來規(guī)范委托審計程序，這樣有助于政府從根本上減少投資決策失誤的發(fā)生。建立決策監(jiān)督機制，以明確監(jiān)督責任，并建立科學的評估和審核標準及程序。

4 結(jié)語

綜上，我國政府在管理投資建設(shè)項目上還有很長的一段路要走，因此在對政府投資項目成本進行管理和控制的過程里，要在將政府和市場各自的投資項目范圍劃分清晰的基礎(chǔ)上加強管理體制改革，通過加強管理人才培養(yǎng)、協(xié)調(diào)好各部門之間的關(guān)系、優(yōu)化建設(shè)單位項目的組織模式、完善相關(guān)法律法規(guī)、加強對投資項目的監(jiān)督等方式，最終達到政府資金的有效利用。