王毅

（中國(guó)電建集團(tuán)昆明勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，云南昆明 650000）

1 背景

2016 年12 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，在全國(guó)全面推行河長(zhǎng)制。各地結(jié)合實(shí)際，打造了一批“河暢、水清、岸綠、景美”的示范河湖，極大提升人民群眾滿足感與幸福感。今年恰逢“十四五”開局，未來河長(zhǎng)制工作如何發(fā)展，值得思考。

2 各地河長(zhǎng)制工作經(jīng)驗(yàn)做法

2.1 江蘇省打造農(nóng)民身邊的幸福河

江蘇省南通市據(jù)紅海之會(huì)，扼南北之要，水系縱橫，河網(wǎng)密布，是一座鐘靈毓秀的城市。但改革開放以來，過度的開發(fā)模式，使這座城市的農(nóng)村河道逐漸變成黑臭水體，成為民生之患。2017年以來，南通市以全面推行河湖長(zhǎng)制為抓手，聚焦農(nóng)村河道，圍繞“查、治、管”三個(gè)環(huán)節(jié)，開辟了“控源截污、內(nèi)源治理、疏浚活水、生態(tài)修復(fù)、長(zhǎng)效管護(hù)”的治水思路，農(nóng)村河道面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。

2.2 廣東省河長(zhǎng)制有名有實(shí)見實(shí)效

依水而建、伴水而生、因水而美，廣州自古稱“嶺南水鄉(xiāng)”。廣州市歷來重視治水，從20 世紀(jì)80 年代新河浦涌和沙河涌整治，到90 年代珠江截污，均取得了階段性勝利。2017 年全面推行河長(zhǎng)制以來，廣州市逐步建立并完善了“總河長(zhǎng)—流域河長(zhǎng)—市級(jí)河長(zhǎng)—區(qū)級(jí)河長(zhǎng)—街鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)—村居級(jí)河長(zhǎng)—自然村段長(zhǎng)—網(wǎng)格員”的多級(jí)治水體系，同時(shí)推出了“互聯(lián)網(wǎng)+河長(zhǎng)制”的掌上治水新模式。

2.3 四川省以信息化提升治水能力

近年來，四川省成都市整合多方資源，著手推進(jìn)河長(zhǎng)制信息化工作建設(shè)，不斷優(yōu)化，逐步探索出一條“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”河長(zhǎng)制工作新模式。全面實(shí)現(xiàn)“智慧”管水、護(hù)水，強(qiáng)化流域水生態(tài)治理、管理和保護(hù)，水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，有力提升了成都市河長(zhǎng)履職保障能力和河湖治理管護(hù)水平，推進(jìn)了河長(zhǎng)制治理體系和和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

3 全面推行河（湖）長(zhǎng)制工作面臨的困難

3.1 體制機(jī)制還不夠完善

全國(guó)河長(zhǎng)制由水利部牽頭，下設(shè)辦公室在河湖司，由河湖司領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，各地河長(zhǎng)制機(jī)構(gòu)也大多沿用如此設(shè)置。這樣的機(jī)制并沒有充分發(fā)揮出河長(zhǎng)制功效，相反部分地區(qū)河長(zhǎng)制逐步演變成了“河長(zhǎng)治辦”。環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)等部門作為與水利同級(jí)的職能部門，不存在上下級(jí)關(guān)系，河長(zhǎng)辦要交辦分辦工作調(diào)度這些部門卻自然舉步維艱，事情往往輪了一圈最后又回到了河長(zhǎng)辦，最終只能自行消化。

3.2 河湖治理理念急需改變

河長(zhǎng)制工作啟動(dòng)伊始，各地考核多以水質(zhì)提升為目標(biāo)，還是采用“頭疼醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的粗放治理模式，大量推動(dòng)河道治理規(guī)劃項(xiàng)目，甚至于不惜代價(jià)引進(jìn)高造價(jià)水體凈化設(shè)備，以期實(shí)現(xiàn)一勞永逸的治理目標(biāo)，而不是把心思花在河湖保護(hù)治理的主要問題上。這樣的粗放治理模式已不再適應(yīng)城市精細(xì)化管理的要求，急需“另起爐灶”轉(zhuǎn)換河湖治理理念。

3.3 河長(zhǎng)制信息化有待提高

目前，全國(guó)河長(zhǎng)制工作基本實(shí)現(xiàn)了信息化，但離智能化、智慧化的要求還有一定距離。各地河湖長(zhǎng)制信息管理系統(tǒng)雖門類眾多，但功能模塊大致相同。多是圍繞“一張圖”檢索記錄各級(jí)河長(zhǎng)巡河湖的軌跡、區(qū)域內(nèi)河渠湖庫基本信息展示等。此類的功能多以展示數(shù)據(jù)為主，沒有突出河湖保護(hù)治理智慧化思路，信息化程度相對(duì)較低，未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

3.4 河長(zhǎng)制跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)不足

河湖長(zhǎng)制工作是通過調(diào)動(dòng)行政“一把手”的權(quán)力協(xié)調(diào)調(diào)度各職能部門齊抓共管，實(shí)現(xiàn)河湖保護(hù)治理目標(biāo)。我國(guó)河網(wǎng)縱橫、水系發(fā)育，天然河道一般橫跨幾個(gè)行政區(qū)域，各地工作方式往往很難統(tǒng)一。特別是受制于各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展，水環(huán)境治理保護(hù)目標(biāo)與投入力度不盡相同，導(dǎo)致了上游“合格”的水質(zhì)流到下游可能就成了“不合格”，由此產(chǎn)生的上下游、左右岸的“水質(zhì)糾紛”不在少數(shù)，直接制約著整個(gè)河流所在流域的整體發(fā)展。

3.5 河長(zhǎng)制法治進(jìn)程較慢

河長(zhǎng)制之所以能成為解決我國(guó)當(dāng)前復(fù)雜水問題的重要手段，因?yàn)樗ㄟ^調(diào)動(dòng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自介入河湖治理保護(hù)工作，進(jìn)一步整合了各部門的職能職責(zé)，而不再只依靠單一職能部門單打獨(dú)斗督促工作落實(shí)來實(shí)現(xiàn)治理保護(hù)目的。目前河長(zhǎng)制還只是一種行政手段，發(fā)揮政治主觀性較強(qiáng)，要形成長(zhǎng)效，只有從行政手段上升為法律手段，形成執(zhí)法效應(yīng)，才能確保河湖保護(hù)治理久久為功。

3.6 “一河（湖）一策”項(xiàng)目推進(jìn)難

第一輪“一河（湖）一策”工作已結(jié)束，從各地統(tǒng)計(jì)完成情況看，項(xiàng)目措施完成率并不樂觀。一方面多地“一河（湖）一策”是由水務(wù)部門出資，河長(zhǎng)辦公室牽頭編制，在完成后直接報(bào)送各級(jí)河湖長(zhǎng)審核，沒有明確河湖長(zhǎng)在方案中承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)，各級(jí)河湖長(zhǎng)參與度低；另一方面大部分“一河（湖）一策”項(xiàng)目完成與河湖長(zhǎng)監(jiān)督考核有效結(jié)合，項(xiàng)目滯后情況只是納入河長(zhǎng)制通報(bào)，沒有計(jì)入河湖長(zhǎng)問責(zé)考核，導(dǎo)致項(xiàng)目完成未達(dá)預(yù)期。

3.7 河長(zhǎng)制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)難

河長(zhǎng)制工作繁雜交錯(cuò)，涉及水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)等多部門的項(xiàng)目，但運(yùn)行至今日，每年從國(guó)家層面并未專項(xiàng)安排河長(zhǎng)制工作經(jīng)費(fèi)，各地河長(zhǎng)制日常經(jīng)費(fèi)多來源于水利部門自行撥付，往往杯水車薪，更別說扶持地方政府項(xiàng)目落地。受限于體制機(jī)制問題，想要協(xié)調(diào)環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)等部門專項(xiàng)資金更加困難，河長(zhǎng)制工作推進(jìn)緩慢，亟需長(zhǎng)效的資金保障途徑。

3.8 部分基層河長(zhǎng)素質(zhì)良莠不齊

各地都建立起了自己的河湖長(zhǎng)制組織體系，各級(jí)河長(zhǎng)履職盡責(zé)，巡河巡湖，形成了一片熱火朝天的景象。但部分地區(qū)基層河長(zhǎng)履職還存在一定差距。一方面受個(gè)人文化差異影響，巡河巡湖發(fā)現(xiàn)問題還停留在是否有漂浮垃圾這些基礎(chǔ)層面；另一方面是履職意識(shí)不強(qiáng)，把巡河巡湖當(dāng)做重復(fù)勞動(dòng)、工作不扎實(shí)、不系統(tǒng)。

4 全面推行河（湖）長(zhǎng)制工作展望

4.1 深化體制機(jī)制改革

河長(zhǎng)辦公室的設(shè)置與相關(guān)安排，對(duì)今后工作推動(dòng)，起著至關(guān)重要作用。結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，河長(zhǎng)制辦公室應(yīng)設(shè)置在各級(jí)人民政府，由分管工作的政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任辦公室主任職責(zé)，并由水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城管、自然資源等部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任辦公室常務(wù)副主任，上述部門下設(shè)專職副職，主要落實(shí)常務(wù)副主任具體交辦工作，河長(zhǎng)制辦公室工作人員則由上述部門選派優(yōu)秀人員組成。

4.2 治理理念全面轉(zhuǎn)化

邁進(jìn)河長(zhǎng)制新時(shí)代，各地必須將環(huán)境治理理念統(tǒng)一到習(xí)近平生態(tài)文明思想與“綠水青山就是金山銀山”的重要論調(diào)上來，徹底改變目前“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”單一圍繞水質(zhì)提升的河道治理模式，從“一河之治”向“流域之治”轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌流域內(nèi)“山水林田湖草沙”綜合治理，以問題為導(dǎo)向，標(biāo)本兼治，系統(tǒng)謀劃。著力圍繞水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水景觀、水文化、水經(jīng)濟(jì)等方面合力打造區(qū)域水環(huán)境。

4.3 信息化水平全面提升

邁向新時(shí)代的河湖長(zhǎng)制系統(tǒng)管理系統(tǒng)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)立足于全域河渠湖庫水質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)警研判處置、水利工程集成調(diào)度、水環(huán)境網(wǎng)格管理、水生態(tài)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、美麗智慧示范幸福河湖集中展示的大數(shù)據(jù)智慧水務(wù)系統(tǒng)的前沿基石。系統(tǒng)應(yīng)不拘泥于水利部門數(shù)據(jù)集成與分析，需進(jìn)一步整合環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、公安等部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草沙”統(tǒng)一調(diào)度管理，充分發(fā)揮河湖長(zhǎng)制工作的優(yōu)越性。

4.4 打破跨區(qū)域河長(zhǎng)制壁壘

在一些地區(qū)已經(jīng)在打破既定的行政手段制約，嘗試引入跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，采用經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范上下游、左右岸的河道污染行為。即在省級(jí)、州（市）、縣（市、區(qū)）之間的河道交界斷面設(shè)置水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)設(shè)備，按月統(tǒng)計(jì)、年終結(jié)算，由上游污染地區(qū)對(duì)下游被污染地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，通過經(jīng)濟(jì)手段倒逼上游行政區(qū)域落實(shí)主體責(zé)任，夯實(shí)治理保護(hù)義務(wù)。目前，這樣的機(jī)制在省與省之間尚未開展，只在部分州（市）開展試點(diǎn)試驗(yàn)，取得了一些成果，仍值得探索，積累經(jīng)驗(yàn)。

4.5 加快推進(jìn)河長(zhǎng)制法治進(jìn)程

目前，全國(guó)范圍內(nèi)將河長(zhǎng)制納入法制化管理，但出臺(tái)有關(guān)河長(zhǎng)制專題法律法規(guī)的地方還不多。在現(xiàn)行的河長(zhǎng)制法律法規(guī)或?qū)⒑娱L(zhǎng)制納入法制化管理的河湖管理?xiàng)l例中，部分法規(guī)在執(zhí)法內(nèi)容上還有一定完善空間，如部分地區(qū)管理保護(hù)條例明確二級(jí)保護(hù)區(qū)的具體范圍基于城市總體規(guī)劃來劃定，但城市總體規(guī)劃至今未能配套出臺(tái)，導(dǎo)致二級(jí)保護(hù)區(qū)具體范圍遲遲沒有劃定。

4.6 推進(jìn)“一河（湖）一策”項(xiàng)目落地

“一河（湖）一策”方案中問題成因與措施整改均涉及諸多職能部門，應(yīng)該由河長(zhǎng)制辦公室安排水利、環(huán)境、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多部門聯(lián)合編制，并報(bào)請(qǐng)各級(jí)河湖長(zhǎng)抓緊實(shí)施。要緊住河湖長(zhǎng)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一方面需明確各級(jí)河長(zhǎng)在項(xiàng)目跟蹤督辦過程中承擔(dān)的具體責(zé)任義務(wù)；另一方面要將各級(jí)河湖長(zhǎng)納入措施項(xiàng)目督辦責(zé)任清單，相應(yīng)履職情況納入年終考核，倒逼河湖長(zhǎng)主動(dòng)履行督促義務(wù)。

4.7 落實(shí)河長(zhǎng)制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障

探索落實(shí)河長(zhǎng)制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是新發(fā)展階段深入推進(jìn)河長(zhǎng)制工作的重要方面。通過專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的協(xié)調(diào)，各級(jí)河長(zhǎng)制辦公室可以有更多自由的支配權(quán)限，而不是一味地由水利部門一家貼補(bǔ)；作為河長(zhǎng)制聯(lián)系部門水利、環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門應(yīng)該協(xié)調(diào)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)專門用于本部門的河長(zhǎng)制工作投入，河長(zhǎng)制工作不是水利部門一家的事情，需要各部門打破體制壁壘，調(diào)動(dòng)全行業(yè)力量支援河長(zhǎng)制工作。

4.8 加大基層河長(zhǎng)履職培訓(xùn)

在我國(guó)廣大農(nóng)村、特別是西部地區(qū)的農(nóng)村村級(jí)河長(zhǎng)對(duì)河湖保護(hù)嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足，專業(yè)技能缺乏，導(dǎo)致河道管理保護(hù)與日常巡河工作往往流于形式，難以滿足河長(zhǎng)制工作要求。一方面要強(qiáng)化其履職意識(shí)。要樹立起責(zé)任河湖意識(shí)，像愛護(hù)眼睛一樣愛護(hù)河湖；另一方面，要經(jīng)常性地組織基層河湖長(zhǎng)進(jìn)行技能培訓(xùn)，讓他們盡快掌握一定的河湖保護(hù)治理專業(yè)技能。

5 結(jié)語

邁進(jìn)新時(shí)代，河湖長(zhǎng)制工作需要高度切合習(xí)近平生態(tài)文明思想的理論實(shí)際，不斷深挖內(nèi)生動(dòng)力，以永遠(yuǎn)在路上的韌勁，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、科學(xué)治理，決不動(dòng)搖、毫不松懈，持續(xù)推動(dòng)全面推行河長(zhǎng)制工作取得實(shí)效。