吳德堃?龐大鵬

2020年12月19日，俄羅斯聯(lián)邦《國(guó)務(wù)委員會(huì)法》正式生效。兩天后，俄總統(tǒng)普京簽署了國(guó)務(wù)委員會(huì)相關(guān)人員組成法令并親任國(guó)務(wù)委員會(huì)主席。2020年俄羅斯憲法改革順利通過(guò)后，普京為配合修憲，向國(guó)家杜馬（俄下議院）提交了一系列法律修改草案，其中就包括《國(guó)務(wù)委員會(huì)法》。早在2020年1月，普京就曾在年度國(guó)情咨文中強(qiáng)調(diào)鞏固國(guó)務(wù)委員會(huì)在憲法中的地位和作用。新組建的國(guó)務(wù)委員會(huì)將在俄權(quán)力體系內(nèi)扮演什么角色，值得關(guān)注。

俄國(guó)務(wù)委員會(huì)職能曾被弱化

普京依照新修改的憲法和聯(lián)邦法律設(shè)立的國(guó)務(wù)委員會(huì)并非新機(jī)構(gòu)。2000年9月1日，普京曾發(fā)布關(guān)于設(shè)立國(guó)務(wù)委員會(huì)的總統(tǒng)令并擔(dān)任首任主席，委員會(huì)成員囊括了聯(lián)邦會(huì)議兩院主席、各聯(lián)邦主體行政長(zhǎng)官、總統(tǒng)在聯(lián)邦區(qū)的全權(quán)代表和國(guó)家杜馬黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人?？偨y(tǒng)法令明確規(guī)定，國(guó)務(wù)委員會(huì)是咨詢(xún)協(xié)商機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是協(xié)助總統(tǒng)處理中央和地方關(guān)系，討論地方執(zhí)行聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律的情況。國(guó)務(wù)委員會(huì)沒(méi)有實(shí)際約束地方的權(quán)力，其決議本身不具備法律效力，必須經(jīng)立法程序確認(rèn)后才能生效。所以說(shuō)，2000年成立的國(guó)務(wù)委員會(huì)實(shí)際是解決俄央地矛盾的平臺(tái)。

在2020年修憲前，國(guó)務(wù)委員會(huì)一直奉總統(tǒng)令工作，其組成和規(guī)范沒(méi)有體現(xiàn)在國(guó)家憲法和聯(lián)邦法律中，因此不是憲法性的國(guó)家機(jī)關(guān)。這意味著國(guó)務(wù)委員會(huì)的法律地位低于其他聯(lián)邦國(guó)家機(jī)關(guān)，帶有些許“臨時(shí)”色彩。2012年普京在總統(tǒng)辦公廳設(shè)立國(guó)務(wù)委員會(huì)事務(wù)保障局后，委員會(huì)的部分職能實(shí)際由總統(tǒng)辦公廳直接行使，在俄權(quán)力體制內(nèi)的作用更加微乎其微。

國(guó)務(wù)委員會(huì)長(zhǎng)期處于俄權(quán)力體系邊緣的原因，一方面是因?yàn)槠浞傻匚坏?，另一方面隨著普京逐漸掌握對(duì)地方的控制，國(guó)務(wù)委員會(huì)協(xié)調(diào)央地關(guān)系的作用也在下降。2000年普京第一次當(dāng)選總統(tǒng)時(shí)，俄羅斯央地關(guān)系處于中央政權(quán)軟弱、地方政權(quán)不受監(jiān)督約束的狀態(tài)。對(duì)此，普京在第一任期內(nèi)進(jìn)行了聯(lián)邦體制改革，改變聯(lián)邦委員會(huì)（俄上議院）組成方式，禁止地方領(lǐng)導(dǎo)人直接擔(dān)任上院議員，直接削弱了地方領(lǐng)導(dǎo)人利用聯(lián)邦委員會(huì)影響中央決策的能力。同時(shí)還規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)免除地方領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)和解散地方議會(huì)。在此期間，為了進(jìn)一步協(xié)調(diào)央地關(guān)系，安撫被削權(quán)的地方領(lǐng)導(dǎo)人，國(guó)務(wù)委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)歷了2004年普京對(duì)聯(lián)邦制的第二次改革和2012年對(duì)聯(lián)邦制的再次調(diào)整，俄中央通過(guò)建立垂直權(quán)力體系完全實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的控制，國(guó)務(wù)委員會(huì)所能發(fā)揮的作用也越來(lái)越有限。

2020年12月23日，俄羅斯聯(lián)邦國(guó)務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，總統(tǒng)普京在會(huì)議上向外界介紹俄聯(lián)邦國(guó)務(wù)委員會(huì)的職能。

組織結(jié)構(gòu)和人事成員的更新

新國(guó)務(wù)委員會(huì)的基本組成結(jié)構(gòu)沒(méi)有變化，仍由主席、秘書(shū)、主席團(tuán)和各成員組成。主席由聯(lián)邦總統(tǒng)擔(dān)任，主要負(fù)責(zé)確定會(huì)議召開(kāi)的時(shí)間、地點(diǎn)、會(huì)議議程并主持會(huì)議。

國(guó)務(wù)委員會(huì)秘書(shū)此前由總統(tǒng)辦公廳挑選一名總統(tǒng)助理?yè)?dān)任，新的法律將任命秘書(shū)的權(quán)力交給了國(guó)務(wù)委員會(huì)主席，主席可以從成員中挑選一人任命。本屆國(guó)務(wù)委員會(huì)秘書(shū)由總統(tǒng)助理列維京擔(dān)任，列維京曾任俄交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)，2012年開(kāi)始擔(dān)任國(guó)務(wù)委員會(huì)秘書(shū)兼總統(tǒng)助理，主要向總統(tǒng)提供社會(huì)建設(shè)方面的意見(jiàn)。

國(guó)務(wù)委員會(huì)主席團(tuán)由委員會(huì)主席任命，主要負(fù)責(zé)審議國(guó)務(wù)委員會(huì)成員提交的工作規(guī)劃和會(huì)議議程并籌備會(huì)議決議。新國(guó)務(wù)委員會(huì)主席團(tuán)人數(shù)不再被限制為八人。根據(jù)2020年12月21日普京發(fā)布的總統(tǒng)令，主席團(tuán)成員共有28人，包括了委員會(huì)秘書(shū)和27名聯(lián)邦主體領(lǐng)導(dǎo)人。同時(shí)，新法律規(guī)定主席團(tuán)會(huì)議文件須以主席簽署會(huì)議決議的方式公布，增加了主席團(tuán)會(huì)議的規(guī)范性。此外，主席團(tuán)可以連同政府、各部委、地方政府和地方自治政府、社會(huì)組織共同召開(kāi)主席團(tuán)擴(kuò)大會(huì)議。

新國(guó)務(wù)委員會(huì)在成員組成方面做了調(diào)整，將政府總理和總統(tǒng)辦公廳主任納入委員會(huì)成員，在不需要總統(tǒng)批準(zhǔn)的情況下，政府總理、聯(lián)邦會(huì)議兩院主席（俄議會(huì)上下院）、總統(tǒng)辦公廳主任、聯(lián)邦主體最高行政長(zhǎng)官可直接擔(dān)任國(guó)務(wù)委員會(huì)成員。國(guó)家杜馬各黨團(tuán)代表則改為須經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)才能擔(dān)任，地方自治機(jī)構(gòu)代表、總統(tǒng)駐各聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表以及其他人員也須經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)才能擔(dān)任委員會(huì)成員。新國(guó)務(wù)委員會(huì)成員共有103人，包含了總理米舒斯京、聯(lián)邦會(huì)議兩院主席馬特維延科和沃洛金、總統(tǒng)辦公廳主任瓦伊諾和第一副主任基里延科、總統(tǒng)助理列維京、八個(gè)聯(lián)邦區(qū)總統(tǒng)全權(quán)代表、81個(gè)聯(lián)邦主體的領(lǐng)導(dǎo)人（四名暫時(shí)任代理職務(wù)的地方領(lǐng)導(dǎo)人未進(jìn)入）、國(guó)家杜馬四大黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人、兩名地方自治機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人、兩名社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人。

本次國(guó)務(wù)委員會(huì)對(duì)下屬各委員會(huì)的改變最大。取消了協(xié)商委員會(huì)，成立了三個(gè)下屬委員會(huì)，分別是協(xié)調(diào)和評(píng)估聯(lián)邦主體行政機(jī)關(guān)工作績(jī)效委員會(huì)、公共權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)運(yùn)行保障委員會(huì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域委員會(huì)。新國(guó)務(wù)委員會(huì)在協(xié)調(diào)公共權(quán)力機(jī)關(guān)和評(píng)估地方領(lǐng)導(dǎo)人工作效率方面與總統(tǒng)辦公廳存在職能重復(fù)，所以公共權(quán)力保障委員會(huì)由總統(tǒng)辦公廳主任瓦伊諾負(fù)責(zé)，地方領(lǐng)導(dǎo)人評(píng)估委員會(huì)由總統(tǒng)辦公廳第一副主任基里延科負(fù)責(zé)。值得注意的是，以上兩個(gè)委員會(huì)成員不僅有國(guó)務(wù)委員會(huì)成員，還加入了部分政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人、聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)、聯(lián)邦會(huì)議部分職能委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人，使得國(guó)務(wù)委員會(huì)真正成為跨部門(mén)間協(xié)商機(jī)構(gòu)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域委員會(huì)由18個(gè)與其相關(guān)的委員會(huì)組成，分別由各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任主席，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、民生、科學(xué)、文化、社會(huì)治理等問(wèn)題，成為一個(gè)由地方領(lǐng)導(dǎo)參與的“影子內(nèi)閣”。

單一公共權(quán)力體系

2020年修憲草案將“公共權(quán)力”概念引入俄憲法。為配合修憲，新頒布的《國(guó)務(wù)委員會(huì)法》明確了“單一公共權(quán)力體系”概念，將中央國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、聯(lián)邦主體國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（州政府）、地方自治機(jī)關(guān)（地市級(jí)以下政府）和其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一納入到公共權(quán)力體系內(nèi)，在憲法的約束下協(xié)同履行職能，由總統(tǒng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)公共權(quán)力體系內(nèi)機(jī)構(gòu)的工作。

俄羅斯的地方自治機(jī)構(gòu)主要是指市級(jí)和市級(jí)以下單位的政府和議會(huì)。“公共權(quán)力”概念最重要的一點(diǎn)是將地方自治機(jī)構(gòu)納入國(guó)家統(tǒng)一控制范圍。根據(jù)俄憲法第一章第十二條規(guī)定，俄地方自治機(jī)關(guān)不被列入國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)體系。所以從法理上聯(lián)邦中央機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)干涉和調(diào)配地方自治機(jī)關(guān)。“公共權(quán)力體系”概念的引入可以讓聯(lián)邦中央在不違憲的情況下統(tǒng)一調(diào)配中央和地方機(jī)關(guān)工作。也就是說(shuō)中央和地方權(quán)力可以相互轉(zhuǎn)讓?zhuān)醒爰瓤梢再x予地方一定職權(quán)，也可以在地方行使國(guó)家權(quán)力。

“單一公共權(quán)力體系”的形成標(biāo)志著國(guó)務(wù)委員會(huì)的協(xié)調(diào)范圍擴(kuò)展到了地方自治機(jī)關(guān)?！秶?guó)務(wù)委員會(huì)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)制定市級(jí)和市級(jí)以下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和政策，向總統(tǒng)提供地方自治制度建設(shè)的建議，以及協(xié)調(diào)分配國(guó)家機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)權(quán)力轉(zhuǎn)移。具體而言，國(guó)務(wù)委員會(huì)可以向總統(tǒng)提供地方自治機(jī)關(guān)發(fā)展和提高工作效率的意見(jiàn)，邀請(qǐng)地方自治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加會(huì)議，收集地方自治機(jī)關(guān)工作情況的材料并對(duì)地方自治機(jī)關(guān)工作效率做出評(píng)估。委員會(huì)成員可以向國(guó)務(wù)委員會(huì)提出地市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的建議。在人事層面，法律規(guī)定總統(tǒng)可以允許地方自治機(jī)構(gòu)代表進(jìn)入國(guó)務(wù)委員會(huì)及其下屬各委員會(huì)。在權(quán)力劃分層面，國(guó)務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)審議國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)權(quán)力相互轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。

國(guó)務(wù)委員會(huì)秘書(shū)列維京在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示，新國(guó)務(wù)委員會(huì)與舊機(jī)構(gòu)最大的區(qū)別在于職能和結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在對(duì)地方自治單位的治理。

協(xié)商性質(zhì)的地方治理機(jī)關(guān)

雖然《國(guó)務(wù)委員會(huì)法》刪除了“國(guó)務(wù)委員會(huì)是具有咨詢(xún)協(xié)商性質(zhì)機(jī)構(gòu)”的提法，但從其基本職責(zé)和工作范圍來(lái)看，仍是以咨詢(xún)和協(xié)商為主的機(jī)構(gòu)，并且直接服務(wù)于總統(tǒng)。新國(guó)務(wù)委員會(huì)服務(wù)總統(tǒng)的基本任務(wù)主要有兩個(gè)：協(xié)助總統(tǒng)履職和向總統(tǒng)諫言。在協(xié)助總統(tǒng)方面，除原有的幫助總統(tǒng)解決央地權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的分歧外，新增了協(xié)助總統(tǒng)維護(hù)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，制定內(nèi)政和外交的基本方針以及國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展方向，在地方設(shè)立聯(lián)邦直轄區(qū)。在向總統(tǒng)提出建議方面，除國(guó)家重大問(wèn)題、鞏固聯(lián)邦體制和地方自治體制外，還需提出涉及國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)的建議、區(qū)域和地方自治單位發(fā)展方向的建議、發(fā)展機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)機(jī)制的意見(jiàn)、提高地方領(lǐng)導(dǎo)人和官員工作效率的建議。此外，新法律保留了國(guó)務(wù)委員會(huì)根據(jù)總統(tǒng)提議審議國(guó)家重大法律草案、討論來(lái)年聯(lián)邦預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況以及人事政策的權(quán)利。

2020年12月2日，俄羅斯聯(lián)邦委員會(huì)（議會(huì)上院）通過(guò)了《國(guó)務(wù)委員會(huì)法》。

依照上述基本任務(wù)，《國(guó)務(wù)委員會(huì)法》新增了國(guó)務(wù)委員會(huì)的具體職能，主要包含了討論內(nèi)外政策，國(guó)家和地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向;審議中央、聯(lián)邦主體和地方自治機(jī)構(gòu)運(yùn)行中存在的問(wèn)題;審議中央和地方權(quán)力轉(zhuǎn)移的問(wèn)題;參與制定和批準(zhǔn)聯(lián)邦主體政府和地方自治政府工作績(jī)效指標(biāo)并進(jìn)行監(jiān)督;制定對(duì)聯(lián)邦主體和地方自治機(jī)構(gòu)的激勵(lì)措施;監(jiān)督聯(lián)邦主體工作績(jī)效狀況;分析國(guó)家和地方自治管理情況，等等。

相較于2000年成立的國(guó)務(wù)委員會(huì)，因?yàn)橹醒雽?duì)地方政府和議會(huì)不遵守憲法和聯(lián)邦法律法的行為實(shí)行了更嚴(yán)格的審核制度，俄法律空間不統(tǒng)一的問(wèn)題已獲解決，所以新國(guó)務(wù)委員會(huì)刪除了討論地方機(jī)構(gòu)遵守國(guó)家憲法和聯(lián)邦法律情況的職能。新法將國(guó)務(wù)委員會(huì)的工作重心轉(zhuǎn)移到了如何讓地方更多參與內(nèi)外政策制定和國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。當(dāng)然，解決央地關(guān)系問(wèn)題始終是國(guó)務(wù)委員會(huì)的重要職責(zé)，但當(dāng)前的央地矛盾已經(jīng)不是地方服不服從中央管理的問(wèn)題，而是中央與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大的問(wèn)題。新國(guó)務(wù)委員會(huì)的成立更多是配合“單一公共權(quán)力體系”概念，將整個(gè)俄羅斯權(quán)力集中到一個(gè)統(tǒng)一空間里，做到能集中調(diào)配資源解決央地社會(huì)經(jīng)濟(jì)差距問(wèn)題。

綜合來(lái)看，新國(guó)務(wù)委員會(huì)主要是一個(gè)參與地方治理的協(xié)商機(jī)構(gòu)。雖然賦予了討論外交政策的權(quán)利，但沒(méi)有設(shè)立相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，其主要結(jié)構(gòu)和職能還是圍繞公共權(quán)力和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)民生展開(kāi)的。此外，新國(guó)務(wù)委員會(huì)不是一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，只有立法動(dòng)議權(quán)，其所作出的決議要想具有法律效力，必須通過(guò)國(guó)家議會(huì)、政府和地方議會(huì)的立法程序，以聯(lián)邦法律、政府令和地方法律的形式產(chǎn)生效力。國(guó)務(wù)委員會(huì)改革是普京20年來(lái)對(duì)聯(lián)邦制治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和再探索，該機(jī)構(gòu)的職能和龐大人員數(shù)量很難成為普京再次煥發(fā)政治青春的舞臺(tái)，國(guó)務(wù)委員會(huì)未來(lái)如何有效進(jìn)行央地關(guān)系治理才更值得觀察。