鎮(zhèn)江市生態(tài)環(huán)境局 湯 虹 譚夢(mèng)琰

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和公眾權(quán)利意識(shí)的逐步提高，特別是有關(guān)自身身心健康的保護(hù)，因此建設(shè)項(xiàng)目所引起的“鄰避效應(yīng)”問(wèn)題日益突出[1]，進(jìn)而引發(fā)的群體性事件攀升，不僅嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，而且牽制、阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。如何化解建設(shè)項(xiàng)目“鄰避效應(yīng)”帶來(lái)的矛盾和問(wèn)題，避免進(jìn)一步的惡化發(fā)展，已成為考驗(yàn)各級(jí)政府執(zhí)政能力和治理水平的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1 變電站鄰避效應(yīng)引發(fā)環(huán)境信訪案例概況

某鎮(zhèn)擬建110kV 變電站為小型化、全戶(hù)內(nèi)變電站，房屋建筑面積1073.5m3，占地面積3633m3；變電站進(jìn)線110kV、出線10kV，進(jìn)出線均采取電纜埋地敷設(shè)的方式。建設(shè)地址符合該鎮(zhèn)總體規(guī)劃，與周邊住宅間距和退讓符合城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，項(xiàng)目已獲發(fā)改委核準(zhǔn)批復(fù)并取得建設(shè)用地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。該項(xiàng)目編制的《建設(shè)環(huán)境影響報(bào)告表》通過(guò)審批，建成投運(yùn)后周?chē)墓ゎl電場(chǎng)、磁場(chǎng)能夠滿足《電磁環(huán)境控制限值》（GB8702-2014）表1中公眾曝露限值要求。

2020年7月該鎮(zhèn)有網(wǎng)友發(fā)布題為有關(guān)該變電站違建的貼文，貼文中說(shuō)到變電站距離某小區(qū)居民樓僅55米，存在電磁輻射環(huán)境污染，質(zhì)疑該變電站項(xiàng)目是否符合國(guó)家規(guī)定、是否違規(guī)開(kāi)工建設(shè)，隨后多名群眾通過(guò)“12345”熱線、微博、網(wǎng)絡(luò)論壇、政府網(wǎng)站等渠道集中反映該變電站，存在項(xiàng)目規(guī)劃、環(huán)評(píng)不符等問(wèn)題，擔(dān)心存在電磁輻射環(huán)境污染，影響擬建地點(diǎn)周邊商住小區(qū)居民生活質(zhì)量，反對(duì)在現(xiàn)址建設(shè)，部分群眾赴省信訪局、鎮(zhèn)政府上訪，產(chǎn)生環(huán)境信訪并阻止現(xiàn)場(chǎng)施工。

經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，該變電站選址邊界距最近的某小區(qū)約55米，距其他敏感點(diǎn)均在100米以上，不在電磁環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍（界外30米）內(nèi)。群眾反映的環(huán)評(píng)虛假問(wèn)題、變電站距離敏感點(diǎn)30米、電壓達(dá)到220kV、無(wú)證施工等情況基本不屬實(shí)。盡管作了大量宣傳解釋?zhuān)冸娬局苓吥承^(qū)居民普遍能接受建設(shè)該變電站的必要性，也認(rèn)可該變電站的合法、合規(guī)，但仍然少部分群眾抵觸情緒較大，不能接受該變電站建設(shè)在自家小區(qū)附近，每天有群眾駐守施工現(xiàn)場(chǎng)阻止施工，屬于典型的公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生“鄰避效應(yīng)”。

政府部門(mén)高度重視，第一時(shí)間向主要領(lǐng)導(dǎo)、省、市信訪部門(mén)進(jìn)行匯報(bào)，迅速成立了由宣傳、信訪、自然資源和規(guī)劃、供電、生態(tài)環(huán)境、住建等相關(guān)部門(mén)組成的聯(lián)合處置小組，落實(shí)專(zhuān)人在省信訪局接待上訪群眾，就網(wǎng)友反映的變電站項(xiàng)目合法、合規(guī)性進(jìn)行了解釋?zhuān)玖艘?guī)劃、環(huán)評(píng)等審批文件，并科普了輸變電電磁輻射相關(guān)知識(shí)。屬地政府主動(dòng)接受地方衛(wèi)視采訪，公開(kāi)回應(yīng)變電站建設(shè)相關(guān)情況。為緩解矛盾防止發(fā)生群體性事件暫停該變電站工程施工，待矛盾緩解后再實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)。

鎮(zhèn)政府采取召開(kāi)座談會(huì)、設(shè)立公示牌、公開(kāi)信、實(shí)地考察2個(gè)類(lèi)似變電站等措施，特別是考察了變電站主體與周邊小區(qū)距離約20米的建設(shè)項(xiàng)目，變電站圍墻與居民小區(qū)圍墻緊挨且臨近院墻就有一座幼兒園，變電站二樓為辦公場(chǎng)所，科普輻射知識(shí)、宣傳該變電站建設(shè)的公益性、安全性。目前該變電站外圍管線建設(shè)工作正在推進(jìn)，隨后將要建設(shè)變電站主體場(chǎng)所，將繼續(xù)做好周邊居民的解釋引導(dǎo)工作，同時(shí)依法、依規(guī)推進(jìn)該變電站工程建設(shè)。

2 變電站鄰避效應(yīng)引發(fā)環(huán)境信訪特點(diǎn)

信息不透明、參與度不高。雖然該變電站項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)合法合規(guī)，但在實(shí)際的選址過(guò)程和報(bào)批報(bào)建手續(xù)中未全面向群眾公布和參與，開(kāi)發(fā)商在營(yíng)銷(xiāo)部分樓盤(pán)時(shí)雖“心中有數(shù)”但因利益驅(qū)使未全面告知某小區(qū)附近將來(lái)會(huì)建變電站，直至項(xiàng)目開(kāi)展施工前期準(zhǔn)備工作時(shí)小區(qū)居民發(fā)現(xiàn)后從而發(fā)生多人向政府部門(mén)投訴反映。因此信息不透明、參與度不高是產(chǎn)生環(huán)境信訪的“觸發(fā)點(diǎn)”。

“鄰避效應(yīng)”不要在我的后院心理。因城市發(fā)展需要新建商業(yè)和住宅用房大幅增加，用電、網(wǎng)絡(luò)、垃圾處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施亟需補(bǔ)給，而商住地周邊土地資源稀缺，使其配套建設(shè)諸如變電站、垃圾箱等公共設(shè)施與居住地比鄰而居，選址矛盾愈發(fā)突出。“鄰避”設(shè)施的該變電站解決了公眾包括信訪群眾的用電需求，但由于不要在我的后院心理作祟造成矛盾上升。該變電站環(huán)境信訪的發(fā)生從狹義角度看是民眾對(duì)公共設(shè)施選址的抵抗，風(fēng)險(xiǎn)作為“鄰避”設(shè)施的焦點(diǎn)，其核心問(wèn)題是利益沖突，是項(xiàng)目周邊小區(qū)居民保護(hù)房產(chǎn)價(jià)值和生活環(huán)境質(zhì)量的理性反應(yīng)。該“鄰避效應(yīng)”不要在我的后院心理是矛盾上升的“助推器”[2]。

“談?shì)椛儭辈焕斫?、不支持。公眾?duì)電磁輻射的關(guān)注度高，也存在著理解不全面有偏差產(chǎn)生心理恐慌現(xiàn)象?！罢?shì)椛儭辈焕斫?、不支持是居民反?duì)項(xiàng)目建設(shè)的主要理由。輻射分電離輻射、磁輻射[3]，電離輻射是放射性物質(zhì)產(chǎn)生的能使受作用物質(zhì)發(fā)生電離現(xiàn)象的輻射，其劑量大了對(duì)人體健康確實(shí)有損傷。而電磁輻射屬于非電離輻射，從研究成果分析電磁輻射對(duì)人體的健康效應(yīng)主要是熱效應(yīng)，這點(diǎn)與電離輻射區(qū)分較大。我國(guó)現(xiàn)行的電磁輻射環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是《電磁環(huán)境控制限值》（GB8702-2014），對(duì)照世界上大部分國(guó)家都遵循的國(guó)際非電離輻射防護(hù)委員會(huì)（ICNIRP）推薦限值標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)執(zhí)行的限值標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。

新媒體傳播帶來(lái)的熱點(diǎn)效應(yīng)。新媒體的交互性、開(kāi)放性等傳播特點(diǎn)，使得網(wǎng)民很容易聚集起來(lái)，個(gè)別老百姓通過(guò)新媒體暢所欲言，片面描述變電站項(xiàng)目周邊小區(qū)而忽略小區(qū)人口快速增長(zhǎng)的用電需要，輻射敏感話題容易引發(fā)較大炒作，極易演變成群體性事件。

3 環(huán)境信訪矛盾化解的相關(guān)啟示

敏感項(xiàng)目實(shí)施要做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。公共工程往往也是民生工程，而變電站、垃圾焚燒、固廢處置等公共工程亦屬于敏感項(xiàng)目易產(chǎn)生鄰避效應(yīng)，實(shí)施前要充分調(diào)研、科學(xué)判斷、合理布局，提前充分做好社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。在項(xiàng)目建設(shè)前要事先做好科學(xué)信息發(fā)布、充分論證意見(jiàn)、風(fēng)險(xiǎn)前置評(píng)估等工作，提前發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生環(huán)境信訪的可能性，拓寬群眾對(duì)利益訴求的渠道，讓群眾合理表達(dá)自身的訴求，讓群眾依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，唯此才能掌控和化解風(fēng)險(xiǎn)，把公共工程好事辦好。

科普宣傳教育要實(shí)施常態(tài)化。作為變電站項(xiàng)目涉及輻射敏感性，大多數(shù)老百姓對(duì)“輻射”、“電磁”等概念有懼怕、有恐慌、有焦慮，如何打破認(rèn)知誤區(qū)、提升理性對(duì)話能力就需要科普宣傳常態(tài)化，要有項(xiàng)目鋪墊期、預(yù)熱期、實(shí)施期的全過(guò)程覆蓋，不能等到項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)抵觸情緒的節(jié)骨眼上才啟動(dòng)，更不能等到矛盾上升輿情發(fā)酵才開(kāi)展。涉及輻射、二噁因等環(huán)境污染因子大多數(shù)所涉專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，科普宣傳既要突出專(zhuān)業(yè)度、權(quán)威性，更要突出通俗化、接地氣，注重科普與文化結(jié)合、與日常生活結(jié)合，拉近與公眾的心理距離，增強(qiáng)公眾看得明、聽(tīng)得懂、理解快的接受力[3]。

增強(qiáng)公眾參與預(yù)防鄰避效應(yīng)。公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷提高，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注亦日愈增強(qiáng)，政府在環(huán)境決策過(guò)程中向公眾收集意見(jiàn)，不僅提高政府決策的透明度和公信力，更能贏得公眾的廣泛支持，有利于淡化“鄰避效應(yīng)”和減少環(huán)境群眾性事件的產(chǎn)生。

涉及多部門(mén)問(wèn)題要強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)。當(dāng)一個(gè)環(huán)境信訪涉及多部門(mén)時(shí)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“九龍治水”現(xiàn)象，相關(guān)部門(mén)保持緊密協(xié)同聯(lián)動(dòng)形成合力、共同處置顯得尤為重要。此次環(huán)境信訪處理過(guò)程中，正是多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)掌握引導(dǎo)主動(dòng)權(quán)、及時(shí)果斷妥善處置，未發(fā)生群體性事件，解決了民眾生活用電的要求，讓群眾對(duì)政府行政辦事、服務(wù)能力得到認(rèn)可。

矛盾管控化解關(guān)鍵走好“群眾路線”。城市美好生活需要堅(jiān)強(qiáng)的供電網(wǎng)絡(luò)，而變電站是最重要的電源支持。生態(tài)環(huán)境部門(mén)多次走進(jìn)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)、走訪群眾，主動(dòng)通過(guò)“政風(fēng)行風(fēng)熱線欄目”公開(kāi)反饋處理情況，主要負(fù)責(zé)人親自上門(mén)與信訪群眾代表見(jiàn)面溝通交流，表示歡迎監(jiān)督，希望就進(jìn)一步做好公眾參與、提高環(huán)評(píng)質(zhì)量等方面加強(qiáng)完善，請(qǐng)他們繼續(xù)更多地關(guān)心關(guān)注環(huán)保工作，為守護(hù)綠水青山、共建美好家園做出貢獻(xiàn)。相信群眾、俯身傾聽(tīng)、坦誠(chéng)面對(duì)、陽(yáng)光公開(kāi)、不偏不倚，將群眾工作做實(shí)做細(xì)是此次矛盾化解的法寶。

綜上，具有“鄰避效應(yīng)”的建設(shè)項(xiàng)目因建設(shè)過(guò)程中，因項(xiàng)目信息不透明、人民群眾參與度不高，以及不要在我的后院“鄰避效應(yīng)”、公眾專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺乏、新媒體的熱點(diǎn)傳播效應(yīng)等因素疊加效應(yīng)引發(fā)環(huán)境信訪事件，為化解該類(lèi)環(huán)境信訪矛盾，政府部門(mén)需及時(shí)公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目信息，多方位溝通，告知項(xiàng)目合法合規(guī)性，遇到專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題通過(guò)媒體、專(zhuān)家向公眾科普說(shuō)明，同時(shí)為避免該類(lèi)環(huán)境信訪發(fā)生，建設(shè)項(xiàng)目需要做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，同時(shí)主動(dòng)走訪群眾、加強(qiáng)溝通交流。