徐洪 徐梓力

2020年4月，深圳市政府公報(bào)發(fā)布了《深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工許可管理規(guī)定》（深圳市人民政府令第328號）、《深圳市社會投資建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建登記實(shí)施辦法》（深圳市人民政府令第329號），明確要求“取消房屋建筑及市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖審查，各項(xiàng)行政許可均不得以施工圖審查合格文件作為前置條件”，上述兩個市政府令自2020年7月1日起施行。一線城市宣布全面取消圖審，一石激起千層浪，下面筆者就從施工圖審查的重要性和面臨的困境及其未來的走向談?wù)効捶ā?/p>

一、施工圖審查的重要性

1.施工圖審查是提高勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量的需要

施工圖設(shè)計(jì)文件審查是政府主管部門對勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)管的有力抓手，是對整個工程建設(shè)項(xiàng)目的事前技術(shù)把關(guān)和對裝配式建筑、三板建筑、綠色建筑、海綿城市等一些國家規(guī)定執(zhí)行的政策把關(guān)。目前，我國勘察設(shè)計(jì)單位數(shù)量龐大且良莠不齊，由于勘察設(shè)計(jì)市場競爭加劇，部分勘察設(shè)計(jì)企業(yè)超低價競爭和未能嚴(yán)格按照國家規(guī)定的資質(zhì)等級要求承接勘察設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)，出現(xiàn)轉(zhuǎn)包、掛靠和分包等行為，甚至以降低工程勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量和違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)換取效益的現(xiàn)象。多年實(shí)踐證明，施工圖審查對提高勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量起到了關(guān)鍵作用。

2.施工圖審查是提升行業(yè)信息化水平的需要

目前，全國絕大多數(shù)審圖機(jī)構(gòu)都已建立數(shù)字化施工圖審查管理系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)施工圖無紙化申報(bào)和不見面審查，真正為企業(yè)和政府拓寬了獲取工程數(shù)據(jù)信息和全過程數(shù)字化監(jiān)管的渠道，同時，可以經(jīng)過大數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析，為政府各級部門制定一些決策提供相應(yīng)的技術(shù)數(shù)據(jù)支撐。在管理上，通過數(shù)字化施工圖審查管理系統(tǒng)平臺，住建、消防、氣象、應(yīng)急管理等部門能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享，減輕建設(shè)成本和企業(yè)負(fù)擔(dān)，加快行政辦事效率。

二、施工圖審查面臨的困境

從施工圖審查的發(fā)展歷史來看，可以發(fā)現(xiàn)施工圖審查走過了“行政審查→市場監(jiān)管→探索取消”的三個改革進(jìn)程，應(yīng)該說，通過十幾年的實(shí)踐發(fā)展，施工圖審查工作也在不斷開拓創(chuàng)新、與時俱進(jìn)，無論在全過程的管理服務(wù)、審查行為、審查流程、審查時限和審查質(zhì)量等方面都得到進(jìn)一步完善。目前施工圖審查面臨以下困境：

1.法律依據(jù)的取消

2017年10月7日，為了依法推進(jìn)簡政放權(quán)、改善營商環(huán)境和進(jìn)一步深化“放管服”改革，國務(wù)院決定對部分取消行政審批項(xiàng)目涉及的行政法規(guī)進(jìn)行了清理（國務(wù)院令第687號《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》），修訂后的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十一條第一款修改為：“施工圖設(shè)計(jì)文件審查的具體辦法，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、國務(wù)院其他有關(guān)部門制定?！比∠嗽瓧l款中“施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用”，政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)、監(jiān)督以及機(jī)構(gòu)審批等，施工圖審查的法律依據(jù)不再。

2.取消施工圖審查或縮小審查范圍在全國局部范圍實(shí)施

2019年03月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），在《實(shí)施意見》中提出：要加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實(shí)行告知承諾制和設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)制等方面，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。從2019年4月到2020年7月期間，全國多個省市地區(qū)相繼落實(shí)《實(shí)施意見》，根據(jù)近年來各地出臺的施工圖審查改革舉措，大致可以分為三類：全面取消、部分取消和保留審查。如山西省、青島西海岸新區(qū)、渭南市、深圳市實(shí)行全面取消，北京市、廣州市、浙江省、山東省、南京市、成都市實(shí)行部分取消。

三、國家層面全面取消施工圖審查或成未來必然趨勢

從《實(shí)施意見》開始，關(guān)于“全面取消圖審”的討論就一直在繼續(xù)，各地關(guān)于建設(shè)工程取消施工圖審查的新規(guī)也相繼發(fā)布，看來“施工圖審查將不再是建設(shè)行政主管部門監(jiān)管設(shè)計(jì)質(zhì)量的抓手”已是大勢所趨。與此同時，為了做好工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，進(jìn)一步改善營商環(huán)境，政府正在進(jìn)一步探索通過行政機(jī)制的轉(zhuǎn)變，以求更好的促進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展。

1.轉(zhuǎn)移建企資質(zhì)管理工作重心

如試點(diǎn)推行“告知承諾審批制”，由嚴(yán)格事前審核到加大重視事中事后核查監(jiān)管力度。同時，變“工程竣工質(zhì)監(jiān)驗(yàn)收”為“備案制”、取消建筑市場勞務(wù)資質(zhì)、進(jìn)一步放寬建筑市場準(zhǔn)入限制，提出要優(yōu)化審批服務(wù)，激發(fā)市場主體活力……這一系列政策變革，其核心都是內(nèi)在行政機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變。

2.強(qiáng)化建筑行業(yè)與市場的監(jiān)督管理機(jī)制

如2017年7月17日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于征求工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體制改革方案（征求意見稿）意見的函》（建辦標(biāo)函[2017]496號），在征求意見稿中提出要建立以工程建設(shè)技術(shù)法規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)、標(biāo)準(zhǔn)為配套、合規(guī)性判定為補(bǔ)充的技術(shù)支撐保障新模式，積極培育發(fā)展團(tuán)體和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這充分表明著，國家正在強(qiáng)化、推動行業(yè)與市場對于建筑活動的監(jiān)督管理機(jī)制。

因此，從上述政策轉(zhuǎn)變過程能夠發(fā)現(xiàn)，國家整體行政機(jī)制在發(fā)生著重大轉(zhuǎn)變。而全面取消施工圖審查制度，推行告知承諾審批，符合國家“精簡審批環(huán)節(jié)”“改善營商環(huán)境”“放管服”和“簡政放權(quán)”的行政審批制度改革政策方針，是未來國家可能在工程建設(shè)管理工作中作出的重要行政機(jī)制轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

客觀地說，單從規(guī)范工程設(shè)計(jì)角度來看，施工圖審查制度可謂是一項(xiàng)十分有效且重要的保障制度；從保障工程質(zhì)量安全角度來看，筆者認(rèn)為施工圖審查未來所需要的是規(guī)范和整頓，而不是進(jìn)行一刀切取消。當(dāng)前，從整個建筑業(yè)市場來看還存在不少不規(guī)范現(xiàn)象，如建筑企業(yè)掛證、掛靠現(xiàn)象仍很嚴(yán)重，造假違規(guī)屢見不鮮，不合理地壓縮建設(shè)工期，處罰懲戒機(jī)制建立不健全，企業(yè)誠信信用平臺建設(shè)不完善，五方責(zé)任主體責(zé)任涵義不夠明晰等，令人擔(dān)憂的是，如實(shí)行設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)制，在未來未必能夠有效發(fā)揮替代保障作用。