王有斌，何 立，鄢 然

（1. 衡陽師范學院宣傳統(tǒng)戰(zhàn)部，湖南 衡陽 421002；2. 衡陽師范學院經(jīng)濟管理學院，湖南 衡陽 421002；3. 衡陽師范學院美術學院，湖南 衡陽 421002）

衡陽位于湖南省中南部，湘江中游，衡山之南； 地處東經(jīng)110°32′16″～113°16′32″之間，北緯26°07′05″～ 27°28′24″之間。衡陽是中南地區(qū)重要工業(yè)城市，被定位為國家承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)以及全國加工貿(mào)易重點承接地。2017 年，黨的十九大報告中明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這要求衡陽市進一步拓展土地利用的深度和廣度，優(yōu)化土地利用結構和布局，提高土地利用效益和水平，增強土地承載能力和生態(tài)功能，為提升衡陽市核心競爭力奠定牢固基礎[1-2]。但當前衡陽市耕地存在數(shù)量減少過快、質(zhì)量下降嚴重、污染和生態(tài)風險加劇等問題，其耕地保護形勢十分嚴峻。因此需要認真梳理當前耕地保護面臨的問題，并進一步創(chuàng)新耕地保護機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與耕地保護共贏局面，從而加快衡陽市國民經(jīng)濟社會發(fā)展步伐。

1 衡陽市土地資源利用的特點

1.1 土地資源類型復雜

衡陽市土地總面積15 303 km2，為湖南省土地總面積的7.22%。按土地類型構成分為山地、崗地、平原、丘陵及水域，各類型的面積及其比重詳見表1。由表1 可知，衡陽平原地少，主要是以山地、丘陵和崗地為主，不利于農(nóng)業(yè)高度機械化。

表1 衡陽市土地類型

1.2 土地利用類型多樣

衡陽市的土地利用率高，對土地利用類型的劃分已經(jīng)趨于統(tǒng)一，有耕地、園地、林地、水域、城鎮(zhèn)村及工礦用地等。由表2 可知，衡陽市林地面積約占全市面積的一半，水域面積比較大，城鎮(zhèn)用地及工礦用地比較大；邊遠山地、丘陵區(qū)域土地資源開發(fā)利用水平比較低，人均耕地少，耕地后備資源不足，人地矛盾日益突出。

2 衡陽市耕地資源利用存在的問題

近年來，隨著工業(yè)化程度的不斷提高，城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴大，衡陽市農(nóng)業(yè)資源遭遇過度開發(fā)，工業(yè)和生活污染物排放急劇增加，農(nóng)藥、化肥過度施用，均給新時代耕地保護工作帶來新的問題。

2.1 耕地流失嚴重

2.1.1 耕地的擱荒和季節(jié)性拋荒 據(jù)統(tǒng)計，衡陽市農(nóng)村人口2015 年為610.19 萬人、2016 年為617.16 萬人、2017 年為616.43 萬人，而農(nóng)業(yè)從業(yè)人員2015 年僅207.37 萬 人、2016 年 僅203.46 萬 人、2017 年 僅205.02 萬人。2015—2017 年農(nóng)村人口有所增加，但是農(nóng)業(yè)從業(yè)人員卻在減少。通過走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民種田成本高，收支不平衡，無法增加收入，于是農(nóng)村青壯勞動力大部分進城務工，而留在農(nóng)村的“386199 部隊”基本只種自己吃的口糧。這是導致耕地擱荒和季節(jié)性拋荒的主要原因[2]。

2.1.2 耕地非農(nóng)化 隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，非農(nóng)用占地不斷增長，耕地逐漸減少。越來越多的農(nóng)村耕地資源被占為城市建設用地，城市周邊的郊區(qū)或農(nóng)村地區(qū)經(jīng)常會發(fā)生侵占耕地的情況，而且通常情況下伴隨著征地、拆遷的問題。另外，當前小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，占用農(nóng)村耕地資源的現(xiàn)象也時有發(fā)生。由表3 可知，2015—2017 年間衡陽市征用耕地面積由210 hm2增至882 hm2，增長了3.2 倍，表明非農(nóng)用地呈增加趨勢，而市轄區(qū)征用耕地面積120～192 hm2，農(nóng)村耕地征用比重明顯上升。耕地必須非農(nóng)化時，必須“占一補一”。衡陽市人均耕地面積僅469.36 m2，低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的533. 34 m2警戒線[3]，存在占補不平衡的現(xiàn)象。

表2 2015—2017 年衡陽市各類型用地現(xiàn)狀結構 （萬hm2）

2.2 土地貧瘠化

衡陽市主要是以丘陵、山地為主，土地規(guī)劃時將部分高產(chǎn)良田調(diào)節(jié)為建設用地，為占補平衡開荒了耕地。因為部分占補的耕地肥力不足，化肥施用量逐年增加（圖1），所以出現(xiàn)了對土地高強度利用、濫施化肥、有機肥施用不足等現(xiàn)象。而化肥和有機肥投入的失衡，導致土地貧瘠化和土壤退化逐步嚴重。2018 年全市土壤肥力普查結果顯示，耕地土壤有機質(zhì)從2017年的20.24 g/kg 下降至18.16 g/kg[3]，同時，耕作層變淺，水田減少、旱地增加，土地酸化等問題日漸凸顯，耕地質(zhì)量呈下降趨勢。

2.3 耕地污染形勢嚴峻并存在生態(tài)風險

圖1 2015—2018 年衡陽市化肥施用量

衡陽市長期以來通過消耗耕地地力實現(xiàn)糧食增產(chǎn)，對于耕地只強調(diào)保持數(shù)量，重用輕養(yǎng)，過施肥藥，忽視了對耕地質(zhì)量和生態(tài)的保護。造成耕地污染的原因有以下2 個方面。一方面是工業(yè)的廢水、廢氣、廢渣和城市生活的污水等外源污染向農(nóng)村擴散，鉛、鎘等重金屬也不斷向耕地滲透，造成耕地土壤養(yǎng)分失調(diào)、理化性質(zhì)變差，主要污染物點位超標。另一方面是農(nóng)業(yè)內(nèi)源性污染嚴重。如農(nóng)村垃圾、污水處理不當，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的化肥、農(nóng)藥利用率低，農(nóng)膜回收率不高，畜禽糞污有效處理率不到一半，秸稈焚燒現(xiàn)象非常嚴重等。這些均導致耕地污染形勢嚴峻，存在生態(tài)風險。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下衡陽市農(nóng)村耕地保護機制構建

加強對耕地的保護是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，也是助力鄉(xiāng)村振興的重要抓手。耕地保護作為“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容，中共中央、國務院對耕地保護提出了新要求，衡陽市應根據(jù)新要求從源頭上嚴控各類建設占用耕地，強化耕地質(zhì)量建設，發(fā)揮耕地保護主動性，改進耕地占補平衡管理，嚴格監(jiān)管和考核，進一步調(diào)整完善耕地保護政策體系，提升耕地保護系統(tǒng)性、協(xié)同性和可操作性。

3.1 建立健全政策法規(guī)，構建耕地管理共同責任機制

我國目前關于耕地保護的法律法規(guī)有《基本農(nóng)田保護條例》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等，為我國耕地保護奠定了法律基礎，但也存在規(guī)定不明確、操作性不強等問題，出現(xiàn)了無法可依、有法難依的現(xiàn)象?！掇r(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)都對土地流轉進行了相關規(guī)定，但對耕地拋荒問題，只明確連續(xù)拋荒2 a 的要收回承包權，對季節(jié)性拋荒和拋荒1 a 的，沒有明確提出要求流轉和制裁的辦法。因此，無論是從當前耕地保護的實際情況看，還是從發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的長遠目標看，都必須進一步完善法律法規(guī)，尤其是對季節(jié)性拋荒和拋荒1 a 時間的，要明確法律責任，強化地方政府主體責任，完善土地執(zhí)法監(jiān)管體制，要通過經(jīng)濟、法律和必要的行政手段加以引導，構建起“黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的耕地和基本農(nóng)田保護共同責任機制，確保耕地和基本農(nóng)田保護全面落實到位。

3.2 大力推進耕地整治工作，嚴格實行占補平衡機制

2017 年的中央農(nóng)村工作會議圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出改進耕地占補平衡管理辦法?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā) 〔2017〕4 號）明確要求，已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用[4]。 2020 年9 月習近平總書記在湖南考察時指出，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；要扛穩(wěn)糧食安全的重任，穩(wěn)步提升糧食產(chǎn)能，全面壓實耕地保護責任，推進高標準農(nóng)田建設，堅決遏制各類違法亂占耕地行為[5]。針對片面追求城鎮(zhèn)建設用地指標增加，對耕地仍才去“先建后補”“占多補少”“占優(yōu)補劣”等違法違規(guī)占用的行為要嚴厲查處、重點問責。衡陽市人均耕地少，耕地后備資源不足，而且耕地征用比重明顯上升，占補不平衡。政府要做好宏觀調(diào)控，要將耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模等約束性指標層層分解落實，不得打破。大力推進耕地整治工作，盤活城市存量土地，挖掘城市內(nèi)部土地潛力（如積壓的房地產(chǎn)、低效利用的舊居民區(qū)、原劃撥地和缺乏資金開發(fā)的閑置土地及其他不合理利用的土地），以滿足建設用地的需要，從而減少因新增建設用地而對耕地的占用。

3.3 大力培育耕地保護主體，完善耕地補貼和激勵機制

英、美等發(fā)達國家政府部門通過經(jīng)濟補償、稅費、公共基礎設施建設等方面激勵農(nóng)戶，提高農(nóng)戶保護耕地的積極性，將經(jīng)濟補償與農(nóng)民的增產(chǎn)增收掛鉤，改變農(nóng)民傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，應用現(xiàn)代化、集約式農(nóng)業(yè)科學技術，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[6]。借鑒國外農(nóng)業(yè)補貼的成功經(jīng)驗，建立長效的獎懲機制。通過市縣財政撥款的方式向鄉(xiāng)村發(fā)放耕地資源保護費，對于保護效果好、成績突出的地方政府及個人給予經(jīng)濟獎勵，對于非法使用耕地的政府官員及個人則進行罰款等處理。其次，隨著農(nóng)村勞動力的大量轉移，耕地保護缺乏主體，因此需要大力培育耕地保護主體。近年來農(nóng)業(yè)合作組織已成為當?shù)馗乇Ｗo的生力軍。衡陽縣怡農(nóng)蜜梨種植專業(yè)合作社租賃2 個村連片旱地約27 hm2，發(fā)展蜜梨規(guī)模生產(chǎn)；衡南縣泉湖農(nóng)技農(nóng)機科技協(xié)會租賃外出打工農(nóng)戶255 戶的稻田約100 hm2，代管承包90 戶，實行統(tǒng)一耕地、代種、代收面積約13 hm2，對會員開展有償服務面積為147 hm2；同在泉湖鎮(zhèn)的濤友種養(yǎng)專業(yè)合作社統(tǒng)一種植租賃面積約15 hm2，代管承包水田超過40 hm2；衡南縣寶蓋鎮(zhèn)農(nóng)機農(nóng)技專業(yè)合作社擁有農(nóng)用機械40 余臺，代耕代種、承包、轉租水田面積約333 hm2；金泰米業(yè)有限公司在祁東縣靈官鎮(zhèn)付家、宏發(fā)等村租賃稻田約133 hm2，連片發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻。培育更多這類主體，耕地保護才有保障。

3.4 實行休耕制度，建立可持續(xù)的生態(tài)補償機制

習近平總書記在湖南考察時指出，要持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，落實生態(tài)環(huán)境保護責任制，堅決打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)；要統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，推動生態(tài)系統(tǒng)功能整體性提升；要加強農(nóng)業(yè)面源污染治理，推進農(nóng)村人居環(huán)境整治[5]。這是耕地保護的重要指導思想，相關政府部門要貫徹“全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結合、防止污染、綜合治理、高效監(jiān)管”的方針，強化耕地凈化與地力培肥工作，進一步加大耕地質(zhì)量建設投入力度，用于支持農(nóng)業(yè)、土地的綜合開發(fā)以及高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設。各級財政要建立養(yǎng)地基金制度，用于鼓勵農(nóng)民積造農(nóng)家肥、秸稈粉碎還田、根茬粉碎還田和沼氣建設等，以此激勵農(nóng)民培肥地力，增加有機肥的投入，改善耕地的生態(tài)環(huán)境。針對工業(yè)“三廢”排放等外源性污染造成耕地土壤養(yǎng)分失衡、地力下降、重金屬污染以及農(nóng)業(yè)內(nèi)源性污染嚴重等問題，一方面要嚴肅查處工業(yè)點源、農(nóng)業(yè)面源及生活垃圾、污水等對農(nóng)田的污染；另一方面，應加大耕地污染治理力度，在重污染區(qū)、地力貧瘠區(qū)及生態(tài)嚴重退化的區(qū)域實行針對性較強的休耕制度，建立政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)補償機制。

總之，針對衡陽市農(nóng)村耕地減少和退化這一現(xiàn)狀，要根據(jù)因地制宜、與時俱進的原則，將用地與養(yǎng)地相結合，注重耕地質(zhì)量的保護與土地生態(tài)功能的發(fā)揮，加快探索出衡陽市農(nóng)村耕地保護的具體實施方案，積極采取有效措施提高公眾的參與度，生產(chǎn)經(jīng)營任何活動都不得以犧牲耕地資源為代價，確保耕地保護落實到位，助力鄉(xiāng)村振興。