文/九三學(xué)社 賴 明

賴 明，全國政協(xié)常委、副秘書長、提案委員會副主任，九三學(xué)社中央副主席，教授，《城市住宅》編委會主任

0 引言

黨的“十八大”以來，習(xí)近平總書記高度重視城市建設(shè)工作，指出“要完善城市化戰(zhàn)略，把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)，更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居?！?/p>

“十四五”時期是我國在全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個5年。黨中央科學(xué)研判我國發(fā)展新形勢，明確提出“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要以“高質(zhì)量發(fā)展”為主題。

“十九屆五中全會”提出要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，實(shí)施城市更新行動，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)，完善城市功能，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；強(qiáng)化歷史文化保護(hù)、塑造城市風(fēng)貌，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市；提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險防控。

1 新時代實(shí)施城市更新意義重大

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是重要的內(nèi)需潛力和發(fā)展動能。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平顯著提高，城市發(fā)展質(zhì)量明顯改善，城市建設(shè)取得舉世矚目的成就。

1）城市規(guī)模顯著擴(kuò)大 截至2019年底，全國城市共679個；城市建成區(qū)面積6.03萬km2，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)60.60%。

2）住宅建設(shè)成就斐然 2019年，城鎮(zhèn)人均住房面積達(dá)39.80m2。“十三五”期間，全國棚改累計開工預(yù)計超2300萬套，幫助5000多萬居民搬出棚戶區(qū)住進(jìn)樓房。截至2019年底，3800多萬困難群眾住進(jìn)公租房。2019年以來，中央財政補(bǔ)助各地改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.8萬個，惠及居民約1043萬戶。

3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加強(qiáng) 截至2019年底，我國城市人均道路面積17.36m2；軌道交通建設(shè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，有41個城市開通軌道交通，運(yùn)營線路總長6058.90km；城市供水普及率、燃?xì)馄占奥省⑽鬯幚砺?、生活垃圾無害化處理率分別達(dá)98.80%，97.30%，96.80%及99.20%。

4）人居環(huán)境不斷改善 截至2019年底，我國城市人均公園綠地面積14.36m2，城市建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)41.51%。

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展及城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，我國城市發(fā)展片面追求速度和規(guī)模，采取“大量建設(shè)、大量消耗、大量排放”和“大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)”的城市建設(shè)方式，城市規(guī)劃建設(shè)管理“碎片化”問題嚴(yán)重，城市整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性及生長性不足，人居環(huán)境質(zhì)量較差，某些大城市“城市病”問題突出。

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。2019年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)60.60%，部分東部沿海發(fā)達(dá)城市常住人口城鎮(zhèn)化率已超過70.00%，但部分存量空間功能品質(zhì)與現(xiàn)代化發(fā)展不適應(yīng)，尤其是新冠肺炎疫情期間暴露出諸多短板，亟須推進(jìn)城市更新，逐步從“外延式擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式發(fā)展”。

城市更新是新時代城市工作貫徹新發(fā)展理念、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、構(gòu)建高質(zhì)量城市發(fā)展新格局的必然抓手。

1）有利于滿足人民群眾對美好生活的向往 新時代人民群眾對美好人居環(huán)境的要求日益增長。城市更新是以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)、以滿足人民宜業(yè)宜居需求為核心的系統(tǒng)工程，著眼于完善生活功能，補(bǔ)齊公共設(shè)施短板，將存量片區(qū)打造為高品質(zhì)生活空間。因此，城市更新是堅持以人民為中心，滿足人民群眾美好生活需求的重要抓手。

2）有利于實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，為做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六?！比蝿?wù)提供支撐 實(shí)施城市更新行動，推進(jìn)城市建設(shè)領(lǐng)域的民生工程和發(fā)展工程，有利于培育發(fā)展新動能，暢通國內(nèi)大循環(huán)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。以建筑業(yè)為例，2019年建筑業(yè)總產(chǎn)值、增加值分別達(dá)24.84萬億元及7.09萬億元。建筑業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重保持在6.60%以上，帶動上下游50多個產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為全社會提供超5000萬個就業(yè)崗位，建筑業(yè)從業(yè)人員占全國就業(yè)人員的比例超7.00%。

3）有利于增強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力 目前地方防災(zāi)規(guī)劃基本考慮城市面臨的多種災(zāi)害類型，但仍以傳統(tǒng)自然災(zāi)害防治為主，對未來可能出現(xiàn)的重大突發(fā)疫情、極端氣候等新型災(zāi)害缺乏判斷。新時代的城市更新著眼于完善城市安全功能，大大增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力。

4）有利于適應(yīng)未來發(fā)展需要 新時代的城市更新著眼于運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，完善城市生態(tài)功能和人文功能，加快城市便利化、人性化設(shè)施的普及。對于適應(yīng)未來智慧城市、綠色低碳發(fā)展需要，應(yīng)對城市人口增長和結(jié)構(gòu)變化趨勢，增強(qiáng)城市特色和文化內(nèi)涵等具有重要意義。

2 城市更新中存在的問題

近年來，上海、北京、深圳、廣州等城市因地制宜，陸續(xù)開展城市更新規(guī)劃與實(shí)踐，在推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展方面積累了經(jīng)驗(yàn)。但對大多數(shù)地區(qū)而言，城市更新是新生事物，在實(shí)踐中面臨不少現(xiàn)實(shí)困難及問題。

1）認(rèn)識不到位 在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，許多城市和地區(qū)重數(shù)量不重質(zhì)量，重建設(shè)不重管理。部分地區(qū)存量片區(qū)改造缺乏整體規(guī)劃，未將城市更新工作融入城市國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和人文歷史傳承等工作全局。個別區(qū)域仍停留在大拆大建階段，或在城市更新改造中對城市歷史文化價值和特色風(fēng)貌保護(hù)不足。部分地區(qū)未綜合考慮地上地下和軟件硬件的系統(tǒng)改造，未統(tǒng)籌考慮居民的生活便利及安全需要。城市防災(zāi)減災(zāi)未得到應(yīng)有重視，如武漢在疫情期間，專業(yè)救治醫(yī)院1張病床平均日產(chǎn)醫(yī)療廢物3～5kg，是平時的2～3倍。以火神山醫(yī)院為例，1000張病床每天產(chǎn)生的醫(yī)療廢物峰值約500桶（240L/桶）。面對突如其來的新型病毒，城市醫(yī)療廢棄物處理難題凸顯。

2）條塊分割、管理體制不順 城市更新工作涉及面廣，廣州市政府為加強(qiáng)部門協(xié)同，2015年成立全國首個城市更新局，但因機(jī)構(gòu)改革于2019年進(jìn)行拆并；目前城市防災(zāi)規(guī)劃編制體系大多針對單災(zāi)種進(jìn)行編制并最終匯總或融合于各層級規(guī)劃中，由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，未對不同災(zāi)種的防災(zāi)規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)整合，在應(yīng)對災(zāi)害時，各級單位難以迅速響應(yīng)并及時協(xié)調(diào)應(yīng)對措施。

3）機(jī)制有待完善 多數(shù)地區(qū)在規(guī)劃設(shè)計城市更新項目時，以財政出資的公益性改造項目為主，缺乏市場化運(yùn)作、多元主體參與的經(jīng)營性改造項目，不僅影響改造項目對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用，而且導(dǎo)致不少地方政府可供投入的財力有限，難以持續(xù)推動各類改造項目順利實(shí)施。

3 對我國城市更新的思考

1）進(jìn)一步提高認(rèn)識 習(xí)近平總書記在“浦東開發(fā)開放30周年”慶祝大會發(fā)表重要講話，指出要提高城市治理現(xiàn)代化水平，開創(chuàng)城市建設(shè)新局面；提高城市治理水平，推動治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，加快建設(shè)智慧城市，率先構(gòu)建經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、城市治理統(tǒng)籌推進(jìn)和有機(jī)銜接的治理體系；把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程。堅持新發(fā)展理念，把以人為本、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市更新全過程；堅持經(jīng)濟(jì)與社會、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排。

2）加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃 在“十四五”規(guī)劃和新一輪國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，應(yīng)把城市更新作為推動城市可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)，明確發(fā)展方向和主要內(nèi)容，因地制宜設(shè)計實(shí)施路徑。研究制定城市更新相關(guān)指導(dǎo)意見，適時開展城市更新試點(diǎn)示范工作，統(tǒng)一指導(dǎo)各地分類、分階段推進(jìn)城市更新，避免“大拆大建”等不當(dāng)做法。各級地方政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)城市更新與區(qū)域國土空間、人口發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃的銜接，明確城市更新總體目標(biāo)、發(fā)展方向和實(shí)施策略，協(xié)調(diào)城市更新與棚戶區(qū)改造等其他存量土地開發(fā)模式的關(guān)系，以及城市更新規(guī)劃體系內(nèi)部的上下銜接。

3）創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)支持性政策研究 拓寬資金支持渠道，健全投融資機(jī)制。發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資相關(guān)專項資金和國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金作用，加大支持老舊小區(qū)改造、社區(qū)公共服務(wù)等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，對城市更新項目予以傾斜支持。引導(dǎo)開發(fā)性、政策性及商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)加大中長期信貸支持，促進(jìn)多元化投入支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。健全市民參與城市建設(shè)決策的體制機(jī)制，城市更新要充分尊重市民意見，聽取各方面建議，開展科學(xué)評估論證，避免“大拆大建”。要通過“共享經(jīng)濟(jì)”和“共享服務(wù)”，讓建筑為更多人服務(wù)，從總量上適當(dāng)減少新建建筑。城市更新需注重帶動社區(qū)治理能力提升，習(xí)近平總書記說“人民城市人民建、人民城市為人民”。推進(jìn)城市更新，要力戒表面文章，堅持城市更新的根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。近年來，福建、廣東等地陸續(xù)開展“共同締造”活動，以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元，以改善群眾身邊、房前屋后人居環(huán)境的實(shí)事、小事為切入點(diǎn)，以建立和完善全覆蓋的社區(qū)基層黨組織為核心，以構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、協(xié)商共治”的城鄉(xiāng)治理體系、打造共建共治共享的社會治理格局為路徑，發(fā)動群眾“共謀、共建、共管、共評、共享”，最大限度地激發(fā)人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，改善人居環(huán)境，凝聚社區(qū)共識，塑造共同精神，提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

4）保持城市特色，延續(xù)歷史文脈，尊重差異性，提倡多樣性 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)，突出地方特色，注重文明傳承、文化延續(xù)。城市更新的目的不僅是改造城鎮(zhèn)面貌，更是為了讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。城市更新要切實(shí)做到在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)。如浙江烏鎮(zhèn)在維護(hù)傳統(tǒng)水鄉(xiāng)特色、弘揚(yáng)水鄉(xiāng)文化精神的前提下開發(fā)高端旅游產(chǎn)品，保留部分原住居民，提供就業(yè)崗位，保留傳統(tǒng)香市節(jié)等重要活動，在城市更新的同時，地方特色也得到保護(hù)與傳承。近年來，其又探索互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新融合發(fā)展的智慧城鎮(zhèn)建設(shè)之路，成就新時代的烏鎮(zhèn)特色。

5）采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展 充分利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，推動智慧城市建設(shè)。綜合利用大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將智慧城市理念貫穿至城市更新規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營的全過程，加強(qiáng)城市更新全流程智慧化管理。促進(jìn)智能交通與智慧城市協(xié)同發(fā)展。據(jù)有關(guān)方面預(yù)計，2030年我國電動汽車產(chǎn)銷量將達(dá)1500萬輛，保有量達(dá)8000萬輛。通過網(wǎng)聯(lián)化、智能化及出行服務(wù)的創(chuàng)新，推動新能源汽車與智能交通、智慧城市融合，將有助于未來城市交通變革。推進(jìn)城市綠色發(fā)展，在城市更新過程中全面落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的理念，多措并舉推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，包括：制定城市“碳中和”路線圖，并作為城市更新行動的主要目標(biāo)加大實(shí)施力度；積極推廣節(jié)能低碳減排技術(shù)，實(shí)施綠色建筑、綠色交通、綠色基礎(chǔ)設(shè)施行動，推進(jìn)綠色低碳生態(tài)城區(qū)建設(shè)，培育和扶持綠色低碳建筑產(chǎn)業(yè)和技術(shù)服務(wù)業(yè)發(fā)展；加快可再生建筑領(lǐng)域規(guī)?；瘧?yīng)用；加強(qiáng)城市河湖和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，改善城市水生態(tài)環(huán)境等。

6）堅持以人為本，提供便捷完善的生活服務(wù)配套 《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》頒布實(shí)施后，進(jìn)一步健全社區(qū)服務(wù)、文化活動、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等基礎(chǔ)保障類生活圈的服務(wù)設(shè)施配套，為滿足社區(qū)群眾日?；旧钚枨筇峁┯辛ΡＵ?。近年來，成都市以“城市有機(jī)更新”模式為主線，推動發(fā)展“生態(tài)+公交+文化”的城市建設(shè)“ETC模式”和軌道交通城站一體化開發(fā)的“TOD模式”，統(tǒng)籌推進(jìn)城市功能再造、形態(tài)重塑和產(chǎn)業(yè)重構(gòu)，形成單一空間載體上生產(chǎn)、生活、生態(tài)、創(chuàng)新、休閑、消費(fèi)等功能的融合統(tǒng)一，增強(qiáng)了普通百姓的空間歸屬感，進(jìn)而引領(lǐng)市民生活方式變革，使市民能靜下心來、慢下腳步，親近自然、享受生活。根據(jù)百度幸福實(shí)驗(yàn)室大數(shù)據(jù)分析，2019年成都超越北、上、廣、深成為“城市吸引力最強(qiáng)市”和“幸福就業(yè)強(qiáng)市”。

7）統(tǒng)籌發(fā)展與安全，提升城市防災(zāi)能力 安全是城市發(fā)展最基本需求，為更好防范應(yīng)對各種不確定風(fēng)險，城市區(qū)域空間發(fā)展應(yīng)做好適度留白。國土空間規(guī)劃應(yīng)充分考慮城市發(fā)展和防災(zāi)功能的潛在需求，預(yù)留生態(tài)用地，做好城市用地規(guī)劃的彈性控制，包括：加強(qiáng)城市防洪減災(zāi)監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)，強(qiáng)化數(shù)字信息技術(shù)對排水防澇工作的支撐，完善城市防洪排澇應(yīng)急預(yù)案，提高防災(zāi)避險意識和應(yīng)急自救能力；加強(qiáng)公共衛(wèi)生的應(yīng)急準(zhǔn)備和規(guī)劃，形成功能布局合理、服務(wù)設(shè)施完善、方便社區(qū)居民的公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等。

8）強(qiáng)化城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施短板 城鎮(zhèn)化推進(jìn)導(dǎo)致生活污水、生活垃圾快速增加，使環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡、不充分問題日益凸顯，我國環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施仍有提升空間。要強(qiáng)化生活污水、生活垃圾、醫(yī)療垃圾處理設(shè)施建設(shè)短板，尤其是消除收集管網(wǎng)空白區(qū)。要強(qiáng)化處理設(shè)施短板，充分重視中西部環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。按“景區(qū)化、景觀化、可進(jìn)入、可參與”理念，建設(shè)山水生態(tài)公園場景，推進(jìn)城市綠化體系建設(shè)。

4 結(jié)語

城市更新是一項系統(tǒng)工程，需久久為功。應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發(fā)展的持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；統(tǒng)籌政府、社會、居民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性。順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想，以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，切實(shí)高質(zhì)量推進(jìn)城市更新工作。