劉 昱

（中國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)研究院，北京100102）

0 引 言

金磚機制不僅是我國參與程度較高的核心多邊平臺之一，更是推動國際社會開展良性有序合作的優(yōu)秀案例與助推力量。作為全球重要新興市場代表，金磚國家在第一個“金色十年”中不斷完善各領(lǐng)域交流，取得了一系列豐碩成果，尤其在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域更是朝著“大同”的方向不斷邁進(jìn)。隨著網(wǎng)絡(luò)空間的定義與范疇不斷發(fā)展，全球各國將繼續(xù)圍繞網(wǎng)絡(luò)空間話語權(quán)與網(wǎng)絡(luò)主權(quán)進(jìn)行更深層次的博弈，而金磚國家也將在第二個“金色十年”中再放異彩，推動全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系在“發(fā)展”與“斗爭”的動態(tài)平衡中更加公平、公正、透明。

1 金磚國家網(wǎng)絡(luò)空間治理合作概況

自南非2010 年加入金磚體系以來，金磚國家合作基礎(chǔ)日益鞏固，合作領(lǐng)域持續(xù)拓展。合作機制的不斷完善推動了五國伙伴關(guān)系不斷深化，產(chǎn)生了重要國際影響。在2019 年11 月的金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十一次會晤上，習(xí)近平主席強調(diào)，金磚國家的發(fā)展壯大，帶動了國際格局調(diào)整的速度、廣度、深度，正在從根本上改變世界政治經(jīng)濟版圖[1]。回顧已有的合作歷史和合作成果，金磚機制下的網(wǎng)絡(luò)空間治理合作進(jìn)展主要有三個特點。

1.1 網(wǎng)絡(luò)空間治理理念更加包容和務(wù)實

根據(jù)政策制定流程和決策機制的不同，網(wǎng)絡(luò)空間治理方法主要分為“多邊”和“多方”兩種模式。金磚機制作為政府間機制，主要倡導(dǎo)政府在政策制定流程中的主導(dǎo)作用，但根據(jù)國際形勢變化和金磚國家現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r，在治理理念與治理模式選擇上采取更加靈活和務(wù)實的態(tài)度。在早期的金磚領(lǐng)導(dǎo)人會晤宣言中，少有提及“其他利益相關(guān)方共同參與”等內(nèi)容。2015 年的《烏法宣言》中，金磚領(lǐng)導(dǎo)人表示將“堅持各國政府在管理和保障國家網(wǎng)絡(luò)安全方面的作用和職責(zé)”。但在2016 年《果阿宣言》中，金磚領(lǐng)導(dǎo)人表示將“考慮相關(guān)利益攸關(guān)方根據(jù)其各自作用和職責(zé)參與其中的必要性”[2]。2017年的《廈門宣言》中，金磚領(lǐng)導(dǎo)人不僅重申了“多方參與”的觀點，并進(jìn)一步表示“互聯(lián)網(wǎng)核心資源的管控架構(gòu)需更具代表性和包容性”[3]。近兩年來，金磚國家更注意到“使相關(guān)利益攸關(guān)方根據(jù)各自作用和職責(zé)參與其中的必要性”[4]，并不斷強調(diào)“需要在聯(lián)合國框架下制定各方普遍接受的網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)則、準(zhǔn)則和原則”[5]。

1.2 議事機制與議題設(shè)置不斷拓展和豐富

從領(lǐng)導(dǎo)人會晤的成果來看：2011 年的《三亞宣言》開始提及“打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪”；2013 年至2015 年，《德班宣言》《福塔萊薩宣言》中分別擴充了“實現(xiàn)信息通信技術(shù)安全”和“加強隱私保護(hù)”等內(nèi)容，并落實了金磚通信部長會議機制；近年來的《烏法宣言》《果阿宣言》《廈門宣言》《約翰內(nèi)斯堡宣言》中涉及網(wǎng)絡(luò)空間治理的內(nèi)容更是大幅增加，從聚焦網(wǎng)絡(luò)安全向規(guī)則制定、社群參與、資源管控等方面延伸；2019 年的《巴西利亞宣言》提出了擬設(shè)立數(shù)字金磚工作組，以及合建創(chuàng)新中心、技術(shù)企業(yè)孵化器和企業(yè)網(wǎng)絡(luò)等內(nèi)容。從相關(guān)配套活動來看：金磚機制近年來陸續(xù)推出智庫研討會、數(shù)字經(jīng)濟研討會、金磚網(wǎng)絡(luò)安全工作組以及金磚信息通信技術(shù)合作工作組等一系列專項會議和工作組，2019 年金磚未來網(wǎng)絡(luò)研究院理事會第一次會議的圓滿落幕，標(biāo)志著金磚網(wǎng)絡(luò)空間合作進(jìn)一步深化。2020 年，在全球各國面臨新冠疫情沖擊的背景下，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十二次會晤以視頻方式舉行，五國領(lǐng)導(dǎo)人在《莫斯科宣言》中重申加強網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域合作。同年，第六屆金磚國家通信部長如期召開，圍繞數(shù)字時代責(zé)任，實現(xiàn)合作共贏、共同發(fā)展形成會議宣言。

1.3 中國主張在金磚機制的認(rèn)可度不斷增強

2015 年第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上，習(xí)近平總書記出席開幕式并發(fā)表主旨演講，提出“網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體”理念以及“四項原則、五點主張”，為中國開展網(wǎng)絡(luò)空間治理工作樹立了戰(zhàn)略目標(biāo)和行動方針?！稙蹑?zhèn)倡議》中，更是明確提出了“構(gòu)建和平、安全、開放、合作的網(wǎng)絡(luò)空間，建立多邊、民主、透明的治理體系”，這與2016 年金磚《果阿宣言》提及的“主張建立一個公開、統(tǒng)一和安全的互聯(lián)網(wǎng)，重申互聯(lián)網(wǎng)是全球性資源”遙相呼應(yīng)。2017 年，中國相繼頒布《網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》和實施《網(wǎng)絡(luò)安全法》，再次強調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間和物理空間的主權(quán)同等性，同年的金磚《廈門宣言》中也明確了“所有國家應(yīng)平等參與互聯(lián)網(wǎng)及其治理的演進(jìn)和運行”有關(guān)內(nèi)容，同時為《金磚國家網(wǎng)絡(luò)安全務(wù)實合作路線圖》的成型奠定了良好基礎(chǔ)?？梢哉f，中國的網(wǎng)絡(luò)空間治理主張對金磚機制的滲透力和影響力不斷增強。

2 金磚國家網(wǎng)絡(luò)空間治理合作基礎(chǔ)

當(dāng)前，全球新科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型正處于深度變革期，單邊主義、治理赤字、信任赤字等不穩(wěn)定因素同時存在。盡管金磚國家在國家治理、經(jīng)濟水平、人文環(huán)境等方面存在著內(nèi)部差異，但作為全球新興市場的重要組成部分，五國在宏觀發(fā)展方面也有諸多共通點，這也是金磚國家開展各網(wǎng)絡(luò)空間治理合作的基礎(chǔ)與前提。

2.1 金磚國家信息化水平發(fā)展空間巨大

綜合考察“Internet World Stats”網(wǎng)站2020年相關(guān)數(shù)據(jù)[6]、“2019 全球聯(lián)接指數(shù)”[7]、《2018年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》[8]、“網(wǎng)絡(luò)就緒指數(shù)”[9]等數(shù)據(jù)信息，金磚國家互聯(lián)網(wǎng)滲透率、電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EDGI）、全球聯(lián)接指數(shù)（GCI）、網(wǎng)絡(luò)就緒指數(shù)（NRI）和與全球及美國的對比情況見圖1。

如圖1 所示，俄羅斯接近發(fā)達(dá)國家水平（以美國為參照），其余四國無論單項能力，還是整體發(fā)展，與世界發(fā)達(dá)國家仍存在較大的差距，發(fā)展空間巨大。對此，金磚國家近年來加大力度研究適合本國國情的信息化發(fā)展道路，相繼推出本國的發(fā)展綱要或計劃。例如，俄羅斯頒布《信息社會發(fā)展綱要》、中國提出“網(wǎng)絡(luò)強國”戰(zhàn)略、巴西出臺《公共管理機構(gòu)信息與通訊安全和網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》，印度提出“數(shù)字印度”計劃，南非在《2030 年國家發(fā)展規(guī)劃》中也體現(xiàn)了相關(guān)內(nèi)容。

圖1 金磚國家與美國相關(guān)信息化數(shù)據(jù)及指數(shù)對比圖

2.2 多方普遍認(rèn)同政府在治理體系中的核心作用

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間國際治理模式主要分為“多邊”和“多方”兩種模式，政府是否扮演核心作用始終是雙方爭執(zhí)的焦點，不同國家也會根據(jù)自身國情選擇不同的治網(wǎng)模式。與掌握相對治理優(yōu)勢的美國等西方發(fā)達(dá)國家不同，大部分新興國家與發(fā)展中國家受限信息化水平發(fā)展、非政府主體認(rèn)知度與主觀能動性不足等因素制約，在網(wǎng)絡(luò)空間國際治理領(lǐng)域處于“后發(fā)”位置，因此政府仍將長時間內(nèi)保持“引領(lǐng)”姿態(tài)。在金磚國家框架內(nèi)，中國多次強調(diào)“政府應(yīng)在互聯(lián)網(wǎng)治理中發(fā)揮關(guān)鍵主導(dǎo)作用”，并明確政府應(yīng)統(tǒng)籌開展網(wǎng)絡(luò)安全、信息化建設(shè)等重要工作；俄羅斯長期倡導(dǎo)聯(lián)合國體系作用，推動政府間主體參與網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定；巴西政府曾與美國亞馬遜公司常年爭論.amazon 域名歸屬問題，此事已成為政府參與網(wǎng)絡(luò)空間治理的國際標(biāo)桿事件；與俄羅斯類似，印度也在聯(lián)合國體系下積極倡導(dǎo)組建“多邊平臺”，例如“聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)政策委員會”，以進(jìn)一步鞏固政府統(tǒng)籌能力；對于南非而言，盡管由私營部門驅(qū)動的競爭性市場是該國電信業(yè)的支柱，但以郵電部為首的政府機構(gòu)仍是電信行業(yè)的主要政策制定者。

2.3 五國在金磚機制外的交流同樣頻繁

在金磚機制外，金磚國家互動交流同樣頻繁，在雙邊、多邊機制下以及國際平臺上不斷聯(lián)合發(fā)聲并擴大共識。例如，中國自2014 年底開始主導(dǎo)舉辦“世界互聯(lián)網(wǎng)大會”（WIC），其他金磚國家每年均有不同程度參與。其中，俄羅斯作為中國最為重要的戰(zhàn)略合作伙伴，連續(xù)委派高級別代表參會，俄總理梅德韋杰夫更親自參加了第二屆大會；2014 年4 月，巴西政府著手設(shè)計“全球互聯(lián)網(wǎng)治理聯(lián)盟”（NET-Mundial），金磚國家中的中國、俄羅斯、印度分別指派高級官員與會；中國和南非互聯(lián)網(wǎng)主管部門也在2016 年和2017 年進(jìn)行互訪，期間成功舉辦了兩屆“中國—南非互聯(lián)網(wǎng)圓桌會議”；印度積極籌備“網(wǎng)絡(luò)空間全球大會”，多名金磚國家代表與會交流并著手謀劃下一步網(wǎng)絡(luò)空間治理合作。此外，在ICANN、IETF、APNIC 等國際平臺上，來自金磚國家的多利益相關(guān)方均有不同層次的合作與交流。可以說，金磚國家在金磚機制外同樣保持了良好互動。

3 金磚國家網(wǎng)絡(luò)空間治理合作存在的問題

盡管金磚國家合作基礎(chǔ)良好，但仍不能忽視當(dāng)前全球治理體系深刻變革背景下，五國所面臨的內(nèi)部與外部挑戰(zhàn)?？傮w而言，訴求相似性與利益趨同性帶來的潛在內(nèi)部沖突、在成熟駕馭“多方”治理模式方面的欠缺，以及發(fā)達(dá)國家基于競爭意識的遏制手段是金磚國家當(dāng)前面臨的主要問題。

3.1 潛在利益沖突阻礙金磚內(nèi)部合作進(jìn)程

金磚國家提升信息化發(fā)展程度的重要原因之一是為了帶動數(shù)字經(jīng)濟增長。隨著國際競爭形勢的愈發(fā)激烈，利益驅(qū)動性將可能導(dǎo)致金磚國家設(shè)立一定的市場壁壘，從而在一定程度上影響彼此在網(wǎng)絡(luò)空間治理政策制定流程中的合作關(guān)系。此外，金磚國家之間存在地緣政治沖突風(fēng)險可能引發(fā)外交關(guān)系緊張，進(jìn)而影響網(wǎng)絡(luò)空間治理合作的有效開展。例如，由于邊境沖突、科技競爭等系列問題發(fā)酵，中印關(guān)系近年來持續(xù)緊張，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域也隨之成為了雙方博弈的主戰(zhàn)場之一。2020 年6 月底，印度方面基于“確保網(wǎng)絡(luò)空間安全和主權(quán)”等原因，宣布禁止多款中國APP 應(yīng)用，包括微信、微博、抖音等。此行為不只影響了兩國數(shù)字新媒體產(chǎn)業(yè)（TMT）發(fā)展，從更宏觀角度來看，印方的“去中國化”行為更對兩國互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的務(wù)實合作造成了難以逆轉(zhuǎn)的負(fù)面效應(yīng)。

3.2 非政府主體力量薄弱抑制綜合治理能力提升

2016 年10 月，隨著IANA 職能管理權(quán)順利移交至全球社群，ICANN 國際化進(jìn)程取得積極進(jìn)展，“多方”治理模式在網(wǎng)絡(luò)空間國際治理規(guī)則構(gòu)建中的作用和國際影響力有所上升。盡管金磚機制網(wǎng)絡(luò)空間治理理念更加包容開放，但對如何形成合力，從而靈活應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)空間治理新形勢仍準(zhǔn)備不足。對于倡導(dǎo)政府發(fā)揮積極作用的金磚國家而言，如何良好駕馭“多方”治理模式已成為深化網(wǎng)絡(luò)空間治理合作的挑戰(zhàn)之一。現(xiàn)階段，金磚國家政府參與度普遍高于其他利益相關(guān)方，政府力量與其他社群力量也存在較大差距，同時面臨“社群激勵機制”和“社群宣廣教育”的雙缺乏。反觀歐美發(fā)達(dá)國家在保持政府參與度的同時，社群參與同樣活躍，在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域形成了較為良好的配合。參與度的降低將影響金磚國家參與“多方”機制和長期人才梯隊建設(shè)，從而導(dǎo)致金磚國家智庫研究能力和國際治理規(guī)則制定權(quán)的弱化。

3.3 發(fā)達(dá)國家競爭意識強化導(dǎo)致“預(yù)防超車”行為激增

在科技層面，由于部分發(fā)達(dá)國家曾利用信息技術(shù)手段實現(xiàn)過多個政治目的，因此在對待其他國家高新技術(shù)企業(yè)時始終抱有“敵意”，從美方對華為、中興的“封殺”行為可見一斑。在資本層面，美西方國家也經(jīng)常利用本國金融領(lǐng)域政策，衍生屬地司法管轄制約手段。例如，近日美方宣布已啟動中國三大運營商的退市流程，意圖阻斷三大運營商本地融資途徑與發(fā)展路徑。在輿論層面，發(fā)達(dá)國家長期致力給予其他國家“非自由”標(biāo)簽，營造不良輿論氛圍。例如，受美政府資助的社會組織Freedom House長期主持世界主要國家“互聯(lián)網(wǎng)自由度”排名，金磚國家除南非外，均處于“部分自由”和“非自由”狀態(tài)。加之多年來美國指控俄政府操控美國總統(tǒng)大選、巴西政府干涉本國互聯(lián)網(wǎng)指導(dǎo)委員會工作、中國政府進(jìn)一步收緊網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管政策等，制造負(fù)面?zhèn)髀?，拉攏歐美國家，不斷唱衰金磚機制，希求逐步放大金磚國家差異，削弱金磚合力。

4 思考與建議

第一個“金色十年”為全球發(fā)展中國家深化合作樹立了榜樣，取得了眾多成果，在國際范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大影響。進(jìn)入第二個“金色十年”，金磚國家的互聯(lián)網(wǎng)市場規(guī)模、用戶基數(shù)、發(fā)展?jié)摿训玫酱蠓忍嵘鸫u國家有條件在國際平臺上爭取更大的話語權(quán)。為進(jìn)一步發(fā)揮好金磚機制優(yōu)勢，有效推進(jìn)成員合作、管控分歧、改善國際形象，可以從以下方面開展工作：

第一，從大國外交層面促進(jìn)互信合作，營造良好氛圍。

構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體是推動實現(xiàn)人類命運共同體的重要組成部分，良好的外交環(huán)境與經(jīng)貿(mào)關(guān)系是推動金磚國家互聯(lián)互通的重要基礎(chǔ)。一方面，金磚國家應(yīng)不斷完善現(xiàn)有議事機制，包括金磚國家通信部長會議、金磚網(wǎng)絡(luò)安全工作組、金磚智庫等，提升每屆會議中網(wǎng)絡(luò)空間治理議題占比率，推動形成多元化議事環(huán)境。另一方面，金磚國家應(yīng)在國際平臺以及各自主導(dǎo)的大型多雙邊平臺上，增設(shè)與網(wǎng)絡(luò)空間治理相關(guān)論壇或研討活動，加強互聯(lián)網(wǎng)與其他領(lǐng)域融合程度，不斷推動全球網(wǎng)絡(luò)空間治理變革進(jìn)程。

第二，準(zhǔn)確把握當(dāng)前發(fā)展路徑，對不同治理理念求同存異。

金磚國家政府主導(dǎo)力和影響力普遍強于其他利益相關(guān)方，屬于當(dāng)前發(fā)展階段的常態(tài)之一。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)空間已不再局限于源自美國阿帕網(wǎng)的傳統(tǒng)根體系，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、空天一體等新理念也層出不窮，網(wǎng)絡(luò)空間的延伸內(nèi)涵不斷擴大。金磚國家應(yīng)避免陷入“多邊”模式和“多方”模式的對立陷阱，積極尋找二者的共通點，多渠道闡釋“政府地位”與“社群地位”的非矛盾性。通過豐富利益相關(guān)方組成，加快網(wǎng)絡(luò)空間治理前沿研究，完善治理理論體系，為進(jìn)一步爭取網(wǎng)絡(luò)空間國際話語權(quán)夯實基礎(chǔ)。

第三，“宣貫”和“激勵”兩手抓，強化非政府主體力量。

當(dāng)前，金磚國家普遍存在非政府社群對網(wǎng)絡(luò)空間治理認(rèn)知度與參與度雙低的困境。因此，金磚國家政府應(yīng)擔(dān)負(fù)主要責(zé)任，會同國內(nèi)前沿科研院所與政策研究機構(gòu)，發(fā)揮國內(nèi)媒體力量，大力開展如“網(wǎng)絡(luò)安全周”、“網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略沙龍”等活動，依托強大的網(wǎng)民基數(shù)，不斷夯實網(wǎng)絡(luò)空間治理長期人才梯隊建設(shè)。同時，還應(yīng)加強調(diào)研工作，分析各類主體參與全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中面臨的實際困難，建設(shè)合理可行的“激勵體系”，通過政策優(yōu)惠、財政補貼、稅費減免等有效手段推動社群深度參與。

第四，完善自主核心技術(shù)體系建設(shè)，積極發(fā)聲講好自身故事。

由于地緣政治、國家競爭等因素，意識形態(tài)斗爭將長期存在。面對國際社會的惡意抹黑，宜理智應(yīng)對以維護(hù)自身國際形象。一方面，堅持做好自身發(fā)展，包括自主核心技術(shù)研發(fā)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社群能力建設(shè)等，普挖、深挖具有代表性的優(yōu)秀案例，通過發(fā)揮主流媒體力量，做好國際傳播工作，講好自身故事。另一方面，可以深化與發(fā)展中國家、貧困地區(qū)的交流合作，加大扶持力度，推進(jìn)援外方式改革，針對不同地區(qū)/國家設(shè)立不同的援助計劃和援助項目，不斷擴大“國際朋友圈”。

5 結(jié) 語

在當(dāng)今萬物互聯(lián)、新一代信息技術(shù)蓬勃發(fā)展的大背景下，未來網(wǎng)絡(luò)空間的容量與相關(guān)方將成指數(shù)倍增長。如何激發(fā)多利益相關(guān)方潛能，調(diào)動其參與網(wǎng)絡(luò)空間治理積極性，對于未來金磚國家搶占關(guān)鍵信息基礎(chǔ)資源高地、爭取國際政策話語權(quán)、乃至維護(hù)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)均有重要意義。中國應(yīng)繼續(xù)秉持“網(wǎng)絡(luò)強國”戰(zhàn)略思想，不斷完善包括金磚在內(nèi)的各項重要交流機制，推動構(gòu)建符合中國人民利益、乃至全球各國人民利益的網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體。