中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心□陳秀敏 侯曉云

黨的十九大報告中提出， 健全依法決策機制， 構(gòu)建決策科學(xué)、 執(zhí)行堅決、 監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制。 黨的十九屆四中全會中明確， 健全決策機制， 加強重大決策的調(diào)查研究、 科學(xué)論證、風(fēng)險評估， 強化決策執(zhí)行、 評估、 監(jiān)督。 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。

近代以來， 社會的系統(tǒng)性特征愈發(fā)顯現(xiàn)， 分工越來越細致， 政府的決策不再是僅僅依靠人在實踐中積累的經(jīng)驗和智慧， 而是開始借助于各類智庫機構(gòu)和專家群體的研究， 更多地依賴專業(yè)力量獲取并分析信息， 尋求不同的參考方案， 以作出優(yōu)化選擇， 專家知識在解決日趨復(fù)雜的政策問題中發(fā)揮的作用越來越重要。 由此衍生出新的科學(xué)——軟科學(xué)。

軟科學(xué)一詞， 20 世紀70 年代由日本學(xué)者提出， 改革開放后引入我國并得到快速發(fā)展。 成思危先生在1993 年總結(jié)軟科學(xué)的特點時指出： 軟科學(xué)研究有三個主要特點， 一是其研究對象是社會、 經(jīng)濟等包含人為事物的開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)；二是其研究方法是定性與定量相結(jié)合的綜合集成方法； 三是其研究結(jié)果是為了支持各類決策。 這一觀點雖不是一個正式的定義， 但它從軟科學(xué)的研究對象、 研究方法和研究目的三個方面， 簡單明確概括了軟科學(xué)概念的外延， 基本統(tǒng)一了學(xué)術(shù)界和政界對軟科學(xué)概念外延的認識。 原國家科學(xué)技術(shù)委員會主任宋健在1993 年為中國科學(xué)技術(shù)藍皮書第八號《中國軟科學(xué)》 所寫的前言中說，支撐民主和科學(xué)決策的整個科學(xué)知識體系在國內(nèi)外簡稱“軟科學(xué)”。 典型的軟科學(xué)項目包括規(guī)劃支撐、 咨詢建議和問題研究等。

盡管如此， 改革開放以來， 中國軟科學(xué)的研究實踐極大促進了國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展。 不同時期我國軟科學(xué)研究關(guān)注的焦點， 都是當時國家號召和社會經(jīng)濟發(fā)展的熱點、 重點和難點問題。軟科學(xué)研究對我國改革開放后許多思想認識的轉(zhuǎn)變、 宏觀政策的制定提供了充分的理論依據(jù)。 比如， 科教興國、 可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的形成和實施，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等， 相應(yīng)軟科學(xué)項目的研究都做出了不可磨滅的貢獻。 區(qū)域發(fā)展研究也是我國軟科學(xué)研究最關(guān)注的領(lǐng)域之一， 西部大開發(fā)戰(zhàn)略目標的確立、 振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略中具體措施的提出等， 軟科學(xué)研究都起到了很大的作用。

縱觀我國國家科技計劃項目體系， “七五”至“十二五” 期間， 設(shè)置有國家軟科學(xué)研究計劃專項， 旨在支持科技發(fā)展與改革中戰(zhàn)略性、 政策性問題研究， 科技促進經(jīng)濟增長與社會進步的重大問題研究， 國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的前瞻性問題研究， 為決策提供科學(xué)依據(jù)。 在 “十三五” 期間， 國家科技計劃項目進一步優(yōu)化了布局。 按功能定位， 將軟科學(xué)研究計劃調(diào)整為內(nèi)部的、 針對特定需求的、 定向的或者委托的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究專項。 在我國各級政府部門中， 都會圍繞其職能和決策需求， 明確研究問題和研究要點， 設(shè)置相應(yīng)的軟科學(xué)類項目。 隨著政府職能轉(zhuǎn)化、 信息日益公開透明、 網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日趨成熟便利， 從官網(wǎng)上即可查到相應(yīng)的項目征集信息。

《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、 基金等） 管理改革方案的通知》 （國發(fā)[2014] 64 號） 等文件要求， 政府各部門不再直接管理具體項目， 充分發(fā)揮專家和專業(yè)機構(gòu)在科技計劃（專項、 基金等） 在具體項目管理中的作用， 要求形成決策、 執(zhí)行、 監(jiān)督相互聯(lián)系、 相互制約的新格局。 將一批具備項目管理條件的科研管理類事業(yè)單位進行改造， 改造成為規(guī)范化的項目管理專業(yè)機構(gòu)。

隨著科技體制改革的深化， 中央陸續(xù)出臺了一系列推進科技領(lǐng)域“放管服” 的改革文件， 包括《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》 （國發(fā)[2018] 25 號）， 《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》 （國發(fā)[2014] 11 號） 等文件。 在當前的“放管服” 改革中， 專業(yè)項目管理機構(gòu)作為執(zhí)行者， 對于軟科學(xué)項目這類具有自身獨特特點， 如何通過合理的、 適當?shù)摹?到位的“管” 與“服” 結(jié)合， 以充分利用資源， 促進和保障項目依托團隊更好地發(fā)揮智慧和專業(yè)優(yōu)勢， 是應(yīng)著重考慮的問題。 ISO 9000 系列標準是國際上廣泛被使用的質(zhì)量管理體系標準， 對于專業(yè)的項目管理機構(gòu)， 不必非要通過ISO 9000 標準認證， 但完全可以借鑒ISO 9000 質(zhì)量管理體系的理念和方法。

ISO 9000 質(zhì)量管理體系系列標準是國際標準化組織（ISO） 在1994 年提出的概念， 是一組標準的統(tǒng)稱。 我國已全部將其等同轉(zhuǎn)化為我國國家標準GB/T 19000 系列標準。 標準自發(fā)布以來， 由于其科學(xué)性、 適用性及產(chǎn)生的良好效果，在世界上的應(yīng)用范圍越來越廣泛， 不僅在企業(yè)被廣泛采用， 而且也在服務(wù)甚至政府部門被采用或者引起重視。

ISO 所推崇的質(zhì)量管理重要方法是基于PDCA 循環(huán) （策劃P-Plan、 實施D-Do、 檢查C-Check、 處置A-Act) 和風(fēng)險思維的過程方法。 ISO 9000 質(zhì)量管理體系標準中提出， 組織的存在是因為其能夠向顧客或者社會提供產(chǎn)品和服務(wù)， 組織的可持續(xù)發(fā)展取決于其能否持續(xù)提供滿足不斷變化的顧客和適用法律法規(guī)要求的產(chǎn)品和服務(wù)， 確定這些要求和采取各種措施滿足這些要求是質(zhì)量管理的核心工作， 需要開展大量的活動， 而這些活動按管理需要進行分類組合， 劃分為一系列的過程， 并對這些過程及其相互作用進行系統(tǒng)的規(guī)定和管理， 從而實現(xiàn)預(yù)期結(jié)果。 也就是說， 質(zhì)量管理體系是由過程構(gòu)成的， 體系可最終被分解為一個又一個過程， 直到分解為一個過程是由一組邏輯上連續(xù)的活動組成， 而不能慣性地理解為過程是由組織的結(jié)構(gòu)或職能部門構(gòu)成。識別出每一個小過程， 給每一個小過程賦予準則， 使每一個過程都受控， 整個質(zhì)量管理體系就有了保證。

借鑒管理體系中的過程方法， 我們可以識別軟科學(xué)項目管理中的主要過程， 并在管理中對關(guān)鍵要素進行把控。

（1） 選題、 申報與立項管理

參照軟科學(xué)研究的特點， 不難看出選題、 組織申報和立項管理是整個軟科學(xué)項目管理中的核心過程。 該階段的主要過程有組織申報、 組織評審和正式立項。 申報過程涉及的活動有： 組織選題、 組織申報， 對項目申報書進行形式審查； 評審過程涉及的活動有： 制訂軟科學(xué)研究計劃立項綜合評價指標和評分辦法， 對形式審查通過的項目， 組織相關(guān)領(lǐng)域的專家， 進行咨詢和評審； 正式立項過程涉及的活動有： 在評審基礎(chǔ)上擇優(yōu)選項， 確定當年度軟科學(xué)研究項目。 從發(fā)展趨勢來看， 現(xiàn)在軟科學(xué)研究選題正由最初的面上征集、自主申報， 逐步向政府、 行業(yè)依據(jù)實際需求定向提出轉(zhuǎn)變。 特別是側(cè)重于問題類的軟科學(xué)項目研究， 政府部門掌握更多的問題情況， 針對實際問題的特定研究， 將是未來軟科學(xué)立項的一個主要來源。 這就對項目管理機構(gòu)提出了更高要求， 從事項目管理的工作人員要具備較高的綜合素質(zhì)，了解國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展態(tài)勢， 加強與政府部門溝通， 能夠準確把握項目來源方需求。 對于面上征集項目， 要求項目機構(gòu)設(shè)計出科學(xué)、 可行的項目立項咨詢評價指標體系和評價方法。

（2） 研究過程

項目研究過程是保障項目出成果、 成果有質(zhì)量的關(guān)鍵過程。 也可以說， 項目的完成程度取決于項目完成人員工作水平的高低和投入精力多少。 項目負責(zé)人的選擇、 團隊的組建、 團隊成員的知識結(jié)構(gòu)、 團隊投入、 工作方式和研究節(jié)奏的把握， 都影響著軟科學(xué)項目的成果產(chǎn)出。 同時項目依托單位也非常重要， 承擔(dān)單位在行業(yè)內(nèi)的專業(yè)沉淀， 為項目下開展研究所能提供的軟硬件設(shè)施， 使用的管理制度， 以及財務(wù)部門對項目研究支出合法、 合規(guī)性的把握， 都是項目順利開展研究必不可少的支撐。 不難看出， 對于項目管理機構(gòu)， 該過程的關(guān)鍵要素在于項目負責(zé)人、 研究團隊、 承擔(dān)單位的選擇上。 識別研究過程的關(guān)鍵要素可以看出， 降低研究過程的風(fēng)險， 依然是在立項環(huán)節(jié)。

（3） 重要節(jié)點跟進

作為軟科學(xué)單位的管理者， 除了對項目完成提出質(zhì)量目標之外， 似乎無法參與軟科學(xué)的研究過程。 但對于項目研究綜合性強、 涉及專業(yè)領(lǐng)域多、 參與單位多的項目， 總結(jié)其研究規(guī)律， 研究過程中都會形成關(guān)鍵節(jié)點， 比如： 開題、 中期、結(jié)題。 作為項目管理機構(gòu)， 可以制訂具體的管理計劃， 選擇性地跟進重要項目關(guān)鍵節(jié)點的活動，一方面可以及時掌握項目研究進展情況， 及時與項目組溝通和解決管理中的問題， 另一方面也是對項目研究的事中監(jiān)督。

（4） 成果評價與驗證

在經(jīng)費支出合法合規(guī)的前提下， 軟科學(xué)研究的實際意義在于， 切實為項目來源方、 行業(yè)等用戶提出有效建議， 為項目來源方的關(guān)鍵決策提供支撐。 它的成果產(chǎn)出并不局限于研究周期， 有可能在階段研究過程中隨時報送項目來源機構(gòu)， 而支撐政策制訂、 服務(wù)于國家重要決策和重大項目的軟科學(xué)研究， 如人口控制的政策， 三峽工程的綜合評估等， 往往需要幾年甚至幾十年的實踐檢驗。 這對項目管理機構(gòu)對于項目的業(yè)務(wù)驗收與評價會造成一定的影響， 需要在制訂評價指標體系時給予充分考慮。

（5） 事后管理

只有經(jīng)過實踐檢驗的軟科學(xué)， 才是“成功”的軟科學(xué)。 有必要增加軟科學(xué)應(yīng)用效果評價和質(zhì)量反饋環(huán)節(jié)， 根據(jù)政府機關(guān)、 行業(yè)等用戶的后續(xù)反饋做為軟科學(xué)項目持續(xù)改進的依據(jù)， 完善“計劃-實施-檢查-改進” 的PDCA 循環(huán)。

（6） 風(fēng)險預(yù)防

軟科學(xué)項目研究主要風(fēng)險和其他科技項目一致， 一是績效目標的完成情況， 二是財務(wù)風(fēng)險。鼓勵有條件的項目成立項目辦公室， 按項目績效目標制訂研究計劃， 定期進行進展匯總， 不定期與項目管理機構(gòu)進行溝通； 聘請具備相應(yīng)知識的專業(yè)人員擔(dān)任項目助理， 讓研究人員從財務(wù)及日常管理事務(wù)中解脫出來， 能夠心無旁騖地從事研究。 在管理制度設(shè)計上， 可借鑒發(fā)達國家的做法，使用的管理制度包含了各方面內(nèi)容， 如法律、 資金、 信息、 風(fēng)險等， 具有專業(yè)的管理體系， 可為后續(xù)監(jiān)督與評估工作提供最基礎(chǔ)的支持。

（1） 切實做好立項選題工作

立項選題指的是選擇項目研究的主題， 提出有價值的、 適合研究團隊主客觀條件的研究題目， 是項目管理工作的主要過程之一， 也是每一個軟科學(xué)項目研究工作的首要環(huán)節(jié)、 關(guān)鍵要素。對于主動發(fā)起的軟科學(xué)項目研究， 在選題上， 可重點圍繞各級政府的中心工作， 圍繞國家、 區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃， 圍繞行業(yè)發(fā)展以及在相關(guān)研究中發(fā)現(xiàn)的實際問題等等開展。

（2） 加強對項目研究的知識化支撐

在做好服務(wù)的角色中， 專業(yè)項目管理機構(gòu)要加強對研究工作的知識化支撐， 構(gòu)建完整的政策、 動態(tài)、 檔案等數(shù)據(jù)庫， 并在此基礎(chǔ)上進行智能分析與數(shù)據(jù)挖掘， 能夠為研究提供深度知識服務(wù)。 同時， 注重研究方法的研究， 比如任務(wù)分解與綜合， 為項目組開展研究提供選擇參考。

（3） 以人為本， 優(yōu)化管理制度

軟科學(xué)研究是高級的腦力勞動， 體現(xiàn)的是研究團隊業(yè)務(wù)能力和知識水平， 很大程度上依賴于研究人員的主觀能動性， 這就要求管理上要有適合軟科學(xué)項目特點的管理流程與管理制度。 作為專業(yè)項目管理機構(gòu)， 要主動轉(zhuǎn)變管理思維， 建立 “以人為本” 的管理理念， 積極與項目組專家溝通， 及時發(fā)現(xiàn)管理過程中存在的有悖于促進項目研究開展的問題； 加大有關(guān)業(yè)務(wù)及財務(wù)管理政策的宣講， 增加研究人員對政策的理解深度； 建立合理的激勵機制， 最大程度地調(diào)動項目研究人員的積極性， 切實地做到以優(yōu)化管理來促進項目成效。

（4） 注重信息化技術(shù)的應(yīng)用， 搭建多維管理平臺

系統(tǒng)的質(zhì)量管理模式是將資源和過程結(jié)合，以過程管理方法進行的管理。 對于專業(yè)項目管理機構(gòu)， 項目基本信息、 負責(zé)人、 團隊、 研究成果、 承擔(dān)單位、 專家等信息都是寶貴的資源。 在大數(shù)據(jù)、 信息化時代， 現(xiàn)代化的管理離不開信息化手段。 資源信息的便捷獲取、 篩選是資源利用前提。 專業(yè)機構(gòu)應(yīng)配套建立統(tǒng)一的、 多維的， 涵蓋了項目、 成果和人才的多維資源管理平臺。 構(gòu)建資源管理平臺的過程， 也是項目管理的主要過程和關(guān)鍵要素的識別過程， 可以不斷優(yōu)化管理實際業(yè)務(wù)。 優(yōu)秀的管理平臺不僅是項目高效管理的重要支撐， 而且也是項目風(fēng)險管控的預(yù)警器， 可以在立項之初， 利用管理平臺進行立項查重， 獲取承擔(dān)單位、 負責(zé)人以往承擔(dān)項目的完成情況以進行新立項目風(fēng)險評估等， 也可以說， 優(yōu)秀的管理平臺能夠促進專業(yè)項目管理機構(gòu)的長遠發(fā)展。

（5） 改進評價， 強化軟科學(xué)項目驗收

財政部2020 年3 月出臺了新修訂的《項目支出績效評價管理辦法》， 提出要做好單位自評、部門評價、 財政評價三者相結(jié)合的項目支出績效評價工作， 意味著對于專業(yè)項目管理機構(gòu)在項目驗收管理中， 要對設(shè)立的重要項目進行績效評價， 這也是推動項目管理向重質(zhì)量、 重結(jié)果轉(zhuǎn)變的措施之一。 軟科學(xué)項目立項的初心， 主要是服務(wù)戰(zhàn)略謀劃、 領(lǐng)導(dǎo)決策， 這個初心一定要在目標任務(wù)和結(jié)題驗收中體現(xiàn)。 項目驗收過程中， 在評價指標體系的設(shè)計上， 要針對不同的軟科學(xué)項目制訂分級分類多樣化的評價體系。

（6） 高度重視軟科學(xué)項目成果的凝練和報送

近年來， 隨著國家科研項目經(jīng)費的投入， 軟科學(xué)項目的數(shù)量迅猛增長， 但由于受到管理制度和管理方式的制約， 研究成果并未得到充分利用甚至流失， 很多項目的社會價值并未發(fā)掘出來。作為專業(yè)項目管理機構(gòu)， 應(yīng)該高度重視成果凝練和報送工作， 這就要求專業(yè)管理人員具備較高的綜合素質(zhì)和一定的辨識能力， 了解某一領(lǐng)域宏觀政策的方向， 能夠協(xié)助項目研究團隊挖掘軟科學(xué)成果， 避免因主觀原因而錯失成果報送良機， 使研究成果能夠為政府決策提供支持。

同時， 對于專業(yè)項目管理機構(gòu)， 也要做好內(nèi)部的統(tǒng)籌安排， 科學(xué)合理安排職責(zé)與任務(wù)，充分調(diào)動項目管理人員的積極性， 職責(zé)邊界既能劃分清晰， 又能保障管理的主要過程、 關(guān)鍵要素合理控制， 形成完整的整體。 不難看出，做好軟科學(xué)項目管理， 推進軟科學(xué)成果質(zhì)量的提高， 降低軟科學(xué)質(zhì)量管理的風(fēng)險， 涉及到管理機構(gòu)內(nèi)部和外部的多個因素， 其本身也是軟科學(xué)。 借鑒先進的管理理念和方法， 并和管理實踐相融合， 持續(xù)改進提升， 也是一個需要長期探討的問題。