◆相夢(mèng)龍 李成雷/山東省審計(jì)廳

黨的十九大指出，要健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)是引領(lǐng)小農(nóng)戶開(kāi)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要途徑。2017年，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部陸續(xù)制定了關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)工作的實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)，連續(xù)5年在全國(guó)開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)，形成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等直接服務(wù)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多種有效形式，對(duì)于推進(jìn)服務(wù)帶動(dòng)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決“誰(shuí)來(lái)種地”“怎樣種地”等問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。

2020年S省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)項(xiàng)目在53個(gè)試點(diǎn)縣實(shí)施，全省需完成生產(chǎn)托管服務(wù)100萬(wàn)畝任務(wù)。按照補(bǔ)齊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展短板要求，確定本區(qū)重點(diǎn)支持的托管環(huán)節(jié)和服務(wù)內(nèi)容，選取1～3個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、薄弱領(lǐng)域，從縣域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)主體名錄庫(kù)中選擇專業(yè)服務(wù)公司、服務(wù)型農(nóng)民合作社等主體實(shí)施。項(xiàng)目縣實(shí)行先服務(wù)后補(bǔ)助，實(shí)施主體與服務(wù)主體簽訂服務(wù)合同，補(bǔ)助資金可以補(bǔ)助服務(wù)主體，也可以補(bǔ)助農(nóng)戶，堅(jiān)持讓小農(nóng)戶最終受益。

2021年1月，S省審計(jì)廳派出審計(jì)組，由李處長(zhǎng)帶隊(duì)，老姚、小相等10人參與，負(fù)責(zé)對(duì)S省W區(qū)2020年鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和資金管理、使用情況進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)進(jìn)點(diǎn)后，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)際情況并充分考慮人員工作特長(zhǎng)，審計(jì)組內(nèi)部迅速進(jìn)行了分工，其中參加審計(jì)工作8年的業(yè)務(wù)骨干老姚和計(jì)算機(jī)專業(yè)畢業(yè)首次接觸審計(jì)項(xiàng)目的小相共同承擔(dān)對(duì)W區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)政策和資金的審計(jì)。

厘清思路定方向

W區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金來(lái)源為中央財(cái)政資金，共計(jì)1171萬(wàn)元，任務(wù)數(shù)17.2萬(wàn)畝，用于補(bǔ)助小麥、玉米農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管過(guò)程中的耕、種、收環(huán)節(jié)有關(guān)費(fèi)用。通過(guò)組織專家打分的形式確定了A、B、C等3家合作社為實(shí)施主體，分別組織所在鎮(zhèn)的農(nóng)機(jī)合作社具體實(shí)施小麥、玉米的托管服務(wù)。W區(qū)農(nóng)業(yè)局與A、B、C等3家合作社簽訂合同，約定托管作業(yè)內(nèi)容；各農(nóng)機(jī)合作社實(shí)施作業(yè)的機(jī)手與被服務(wù)農(nóng)戶簽訂合同約定具體作業(yè)面積，該合同作為W區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局統(tǒng)計(jì)托管面積作業(yè)量的原始憑證。

按照W區(qū)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》，作業(yè)機(jī)手應(yīng)按照制定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)地減免農(nóng)戶應(yīng)繳納的托管費(fèi)用。根據(jù)W區(qū)的資金撥付流程，補(bǔ)助資金由農(nóng)業(yè)局撥付給合作社，合作社全部撥付給作業(yè)機(jī)手。合作社提供的“無(wú)償服務(wù)”引起了審計(jì)組的懷疑，處于中間環(huán)節(jié)的合作社會(huì)一分錢好處都不拿嗎？另外，該政策涉及7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)6萬(wàn)多戶農(nóng)民，涉及補(bǔ)貼人員多、農(nóng)作物種植面積廣，合作社是否存在多報(bào)服務(wù)面積套取財(cái)政資金的行為？作業(yè)機(jī)手是否按標(biāo)準(zhǔn)減免農(nóng)戶的托管費(fèi)用？看著W區(qū)農(nóng)業(yè)局送來(lái)的30多箱托管合同、作業(yè)量表等原始材料，對(duì)著W區(qū)提供的“高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)完成托管任務(wù)，農(nóng)戶滿意度達(dá)98%”的績(jī)效自評(píng)報(bào)告，小相陷入了沉思。

面對(duì)數(shù)據(jù)量龐大、過(guò)程復(fù)雜繁瑣的情況，審計(jì)組集體研判后，決定嘗試按照以下3個(gè)思路進(jìn)行審計(jì)：一是對(duì)資金流向進(jìn)行“穿透式”追蹤，確認(rèn)資金是否被合作社截留，是否按照流程足額撥付給機(jī)手；二是通過(guò)數(shù)據(jù)分析，對(duì)比W區(qū)土地確權(quán)數(shù)據(jù)和托管服務(wù)數(shù)據(jù)，確認(rèn)是否存在虛報(bào)面積套取補(bǔ)助資金行為；三是實(shí)地入戶調(diào)研，了解小農(nóng)戶是否享受減免托管費(fèi)用，確認(rèn)老百姓是否最終受益。

數(shù)據(jù)分析顯疑點(diǎn)

按照已定的審計(jì)思路，審計(jì)組先從資金分解下達(dá)的路徑開(kāi)始調(diào)查。通過(guò)查看財(cái)政的收款指標(biāo)文件、農(nóng)業(yè)局的支付憑證等資料，審計(jì)組了解到W區(qū)農(nóng)業(yè)局于2020年7月和11月收到全部補(bǔ)助資金1171萬(wàn)元，截至2020年12月底，已撥付給3家合作社669萬(wàn)元，結(jié)余資金502萬(wàn)元尚未撥付。通過(guò)查看項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效自評(píng)報(bào)告和第三方的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，顯示托管服務(wù)項(xiàng)目已于11月底全部完成，且數(shù)據(jù)表中任務(wù)完成量45萬(wàn)畝遠(yuǎn)超任務(wù)目標(biāo)值17.2萬(wàn)畝?？蒞區(qū)耕地面積總共才60萬(wàn)畝，短短3個(gè)月時(shí)間里W區(qū)完成了45萬(wàn)畝的托管服務(wù)，速度也太快了，以合作社機(jī)手?jǐn)?shù)量和正常的工作效率計(jì)算，即便是全部機(jī)手24小時(shí)作業(yè)都有一定的難度!審計(jì)組對(duì)此打了一個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。

老姚突然想到：“有些細(xì)節(jié)咱們也許忽視了，托管服務(wù)的實(shí)施時(shí)間是9—11月，印象中老家都是9月底收完玉米接著旋地深耕，略等幾日就開(kāi)始種小麥，那這個(gè)45萬(wàn)畝是不是在同一地塊上不同作業(yè)內(nèi)容也都重復(fù)計(jì)算托管畝數(shù)了呢？”

“對(duì)！農(nóng)業(yè)部有個(gè)文件規(guī)定了農(nóng)業(yè)托管面積的加權(quán)計(jì)算方法，目前提報(bào)的這個(gè)數(shù)字是加權(quán)前的，肯定不準(zhǔn)確！”小相恍然大悟，“看來(lái)審計(jì)前的政策學(xué)習(xí)還是不夠細(xì)致??！”

根據(jù)農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管統(tǒng)計(jì)工作的通知中的計(jì)算公式，審計(jì)組按照各環(huán)節(jié)加權(quán)計(jì)算，有效面積僅為13.5萬(wàn)畝，未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)要求的17.2萬(wàn)畝，這就解釋了為什么托管服務(wù)實(shí)施完后還有502萬(wàn)元補(bǔ)助資金剩余。

趁熱打鐵，先把數(shù)據(jù)分析完再看看還有沒(méi)有其他疑點(diǎn)。小相把托管服務(wù)數(shù)據(jù)和土地確權(quán)數(shù)據(jù)格式化后導(dǎo)入AO系統(tǒng)，利用內(nèi)置的SQL數(shù)據(jù)庫(kù)將兩個(gè)數(shù)據(jù)表中的身份證號(hào)連接起來(lái)，把單個(gè)農(nóng)戶中服務(wù)畝數(shù)大于確權(quán)面積的數(shù)據(jù)作為疑點(diǎn)。通過(guò)分析，產(chǎn)生了14萬(wàn)畝（加權(quán)前）疑點(diǎn)數(shù)據(jù)。篩選出面積差距較大的幾個(gè)大戶，“張大牛、王二牛......奇怪，這幾個(gè)人名好像在哪見(jiàn)過(guò)，昨天翻了幾份合作社的資料，這些人好像是合作社的人員！”小相說(shuō)道。

“合作社看來(lái)有些貓膩，再查查看，掌握一些證據(jù)再做打算。”有著多年審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的老姚不由自主地皺了皺眉頭。

由于疑點(diǎn)數(shù)據(jù)中不少是規(guī)模戶，考慮到存在土地流轉(zhuǎn)的情況，謹(jǐn)慎起見(jiàn)，審計(jì)組找到W區(qū)農(nóng)業(yè)局分管牛局長(zhǎng)和農(nóng)經(jīng)站董站長(zhǎng)進(jìn)一步了解詳細(xì)情況。

牛局長(zhǎng)一副信誓旦旦的樣子，對(duì)托管服務(wù)項(xiàng)目向?qū)徲?jì)組打保票：“放心吧！各位領(lǐng)導(dǎo)，項(xiàng)目肯定沒(méi)有問(wèn)題，我們W區(qū)可是全省社會(huì)化服務(wù)工作的示范點(diǎn)呢，前段時(shí)間還承辦了全省現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，不然省里能放心把這個(gè)項(xiàng)目交給我們嘛！”站在一旁的董站長(zhǎng)也附和著：“就是就是，絕對(duì)沒(méi)有問(wèn)題?！?/p>

但當(dāng)審計(jì)組提出任務(wù)完成量未達(dá)到目標(biāo)，有些托管面積大于確權(quán)面積，未按要求分別制定小農(nóng)戶和規(guī)模戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和上限等問(wèn)題時(shí)，董站長(zhǎng)有些緊張地說(shuō)道：“這個(gè)任務(wù)量應(yīng)該是達(dá)到了吧，好多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)呢，是不是這個(gè)數(shù)不準(zhǔn)啊……”

牛局長(zhǎng)立刻接過(guò)話：“任務(wù)量我們肯定是完成了，這個(gè)您放心，前天我們局里剛研究了，剩余的502萬(wàn)元補(bǔ)助資金全都用于小麥的收獲補(bǔ)助，昨天這筆錢已經(jīng)都發(fā)給老百姓了，還沒(méi)來(lái)得及給您說(shuō)呢！另外這個(gè)托管面積大于確權(quán)面積的問(wèn)題，明天我們就去核實(shí)，肯定不是虛報(bào)面積，我們可是找第三方復(fù)核過(guò)呢！”

審計(jì)組2021年1月16日進(jìn)點(diǎn)審計(jì)，1月25日W區(qū)農(nóng)業(yè)局在托管服務(wù)項(xiàng)目完成后2個(gè)月中將剩余的502萬(wàn)元補(bǔ)助資金緊急撥付，按照耕地種糧補(bǔ)貼的名單每戶每畝地平均分配，通過(guò)《一卡通》直接發(fā)給農(nóng)戶。

“平均分的話，那這錢不就和耕地種糧補(bǔ)貼一個(gè)性質(zhì)了嗎？而且從時(shí)間上看，像是突擊花錢啊，沒(méi)起到引導(dǎo)小農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)的作用，恐怕和政策的初衷不符。”老姚判斷道。

小相覺(jué)得這事越來(lái)越復(fù)雜了，前期項(xiàng)目實(shí)施的事還沒(méi)查清楚，后面又冒出個(gè)突擊花錢來(lái)，“這問(wèn)題也太多了，千頭萬(wàn)緒的都把人搞暈了，這可怎么查??！”李處長(zhǎng)說(shuō)：“先把政策要求搞明白，把項(xiàng)目各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)理清楚，沿著資金流向調(diào)查?！?/p>

按照李處長(zhǎng)的建議，老姚和小相重新進(jìn)行梳理。通過(guò)調(diào)取A、B、C三家合作社的銀行流水和支付給作業(yè)機(jī)手的憑證，審計(jì)組發(fā)現(xiàn)，3家合作社在收到農(nóng)業(yè)局撥付的669萬(wàn)元補(bǔ)助資金后，截至審計(jì)日只撥付了作業(yè)機(jī)手不到4萬(wàn)元，3家合作社賬戶上還滯留了約665萬(wàn)元超3個(gè)月未撥付給機(jī)手！

經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的核實(shí)，對(duì)于審計(jì)組之前提出的作業(yè)面積大于確權(quán)面積的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)局提供了土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)證明，對(duì)此審計(jì)組進(jìn)行了抽查，確認(rèn)屬實(shí)后記錄工作底稿。

審計(jì)組與農(nóng)業(yè)局就部分問(wèn)題達(dá)成了一致：（1）主管部門監(jiān)管不到位，補(bǔ)助資金滯留在合作社未補(bǔ)貼給機(jī)手；（2）未突出小農(nóng)戶導(dǎo)向，未分別確定小農(nóng)戶和規(guī)模戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)模戶享受補(bǔ)貼資金占比超40%，不符合政策要求；（3）績(jī)效目標(biāo)未完成，造成項(xiàng)目驗(yàn)收后資金結(jié)余502萬(wàn)元，結(jié)余資金用于全區(qū)小麥的機(jī)收環(huán)節(jié)的平均分配補(bǔ)貼，影響引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營(yíng)作用的發(fā)揮。但補(bǔ)助資金滯留在合作社的原因仍需進(jìn)一步調(diào)查和走訪才能確定。

老姚將目前掌握的情況向李處長(zhǎng)匯報(bào)后，李處長(zhǎng)思考片刻說(shuō)道：“事不宜遲，到鎮(zhèn)村延伸調(diào)查去！”

走村入戶探真相

老姚和小相帶著提前設(shè)計(jì)好的調(diào)查表，準(zhǔn)備從托管服務(wù)名單上的農(nóng)戶開(kāi)始調(diào)查。由于是農(nóng)閑時(shí)節(jié)，許多老百姓都外出打工，接連敲了五六戶，只有院里看家的小狗樂(lè)此不疲地回應(yīng)著審計(jì)人員。

“要不咱們上地里看看去，沒(méi)準(zhǔn)兒有干活的呢！”小相建議。正說(shuō)著，只見(jiàn)一輛拖拉機(jī)轟鳴而來(lái)，車上滿載著化肥和農(nóng)具。

“大爺早??！我們是審計(jì)組的，想找您了解點(diǎn)情況。今年收成咋樣？咱們村玉米麥子的怎么耕種收?。俊崩弦s忙說(shuō)。大爺十分熱心：“這兩年收成都不錯(cuò)，好多活都不用俺們干了，像收玉米、種麥子這些機(jī)械作業(yè)的活，都是俺們村機(jī)手給弄?！毙∠啵骸敖衲暝蹅冞@托管可是有補(bǔ)貼的呢，機(jī)手給您減免了多少??？”大爺：“沒(méi)聽(tīng)說(shuō)要減免?。∵@幾年耕、旋地基本上是100～120元一畝地，機(jī)收是60元一畝，村里這幾年都是這個(gè)價(jià)?！毙∠啵骸奥闊┐鬆斣倥浜衔覀兲钜幌抡{(diào)查表吧，您說(shuō)著我填就行?！备鶕?jù)填寫的詳細(xì)信息，審計(jì)組核對(duì)了作業(yè)面積和作業(yè)金額，確保無(wú)虛報(bào)面積和金額的情況。

走訪了3戶，與拖拉機(jī)大爺描述情況一致，該村農(nóng)戶未享受托管補(bǔ)助。審計(jì)組聯(lián)系到了該村的機(jī)手，進(jìn)一步了解原因。

老姚開(kāi)門見(jiàn)山：“您好，有個(gè)事需要找您核實(shí)，今年政府給托管服務(wù)作業(yè)提供補(bǔ)助，按理說(shuō)應(yīng)該減免作業(yè)費(fèi)用，據(jù)我們了解并沒(méi)有減免作業(yè)費(fèi)用。”機(jī)手滿臉疑惑：“每年都是這個(gè)價(jià)啊，今年柴油還漲錢了呢，俺還是按去年的價(jià)收的費(fèi)，哪來(lái)的什么補(bǔ)助?。俊崩弦Γ骸昂献魃绮皇墙y(tǒng)計(jì)了你們的作業(yè)數(shù)據(jù)，沒(méi)告訴你們?yōu)樯兑@個(gè)數(shù)嗎？”機(jī)手：“可別提了，也不知道咋回事，以前俺們都是干完活收錢就行，上個(gè)月合作社著急讓俺們報(bào)上年干活的數(shù)，還得挨個(gè)找老百姓按手印，可費(fèi)勁了，就給一星期時(shí)間報(bào)，也沒(méi)說(shuō)要這個(gè)數(shù)干啥?！毙∠噙B忙問(wèn)：“您屬于哪家合作社的，像您這樣情況的還有嗎？”機(jī)手：“俺們這附近2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)手都屬于B合作社，除了坡地外托管費(fèi)用都差不多，價(jià)錢要是差別大，老百姓可不干呢！”

老姚和小相對(duì)視一眼，看來(lái)事情有了眉目。

撥開(kāi)疑云見(jiàn)天日

兩天時(shí)間里，審計(jì)組對(duì)3家合作社分別對(duì)應(yīng)的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行抽查，了解到A、C合作社的機(jī)手按照補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)減免了農(nóng)戶費(fèi)用，但是絕大多數(shù)機(jī)手還未收到補(bǔ)助；而B合作社機(jī)手由于不知曉補(bǔ)助政策，所以照往年價(jià)格收費(fèi)，導(dǎo)致了同一政策在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)效果不同。從掌握情況來(lái)看，665萬(wàn)元資金滯留原因也不盡相同：A、C合作社屬于未及時(shí)發(fā)放；B合作社故意隱瞞，利用機(jī)手上報(bào)的數(shù)據(jù)套取補(bǔ)助資金。

審計(jì)組對(duì)取證資料進(jìn)行核實(shí)、匯總，在與主管部門、合作社等多家單位充分溝通后，確認(rèn)了以下問(wèn)題：（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)政策落實(shí)不到位，包括合作社套取資金、補(bǔ)助發(fā)放未落實(shí)、政策未突出小農(nóng)戶導(dǎo)向等；（2）項(xiàng)目實(shí)施和管理不規(guī)范，如實(shí)施方案不細(xì)化導(dǎo)致剩余的502萬(wàn)元資金分配不科學(xué)，社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)試點(diǎn)不規(guī)范等。

審計(jì)組指出問(wèn)題后，W區(qū)立即進(jìn)行了整改。區(qū)農(nóng)業(yè)局對(duì)托管服務(wù)農(nóng)戶進(jìn)行建檔管理，制定了《2021年社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)方案》，明確每個(gè)環(huán)節(jié)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、上限以及各鎮(zhèn)實(shí)施面積；按要求在中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)建立W區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)組織名錄庫(kù)，對(duì)托管服務(wù)主體動(dòng)態(tài)管理。

針對(duì)補(bǔ)助資金未及時(shí)發(fā)放的問(wèn)題，區(qū)農(nóng)業(yè)局逐戶核實(shí)并發(fā)放補(bǔ)貼，目前已向機(jī)手發(fā)放補(bǔ)助481萬(wàn)元；針對(duì)合作社套取資金的問(wèn)題，收回B合作社補(bǔ)助資金188萬(wàn)元。同時(shí)，W區(qū)紀(jì)委介入調(diào)查，對(duì)區(qū)農(nóng)業(yè)局監(jiān)管不到位失職問(wèn)題以及B合作社故意隱瞞并套取社會(huì)化服務(wù)補(bǔ)助資金問(wèn)題進(jìn)行立案調(diào)查。

（漫畫配圖 蕭繼石）